征地補(bǔ)償款的計(jì)算與分配法律問(wèn)題研究

張富娜

摘 要：隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化的有序展開(kāi)，土地征收問(wèn)題日益凸顯，有關(guān)征地補(bǔ)償款的計(jì)算和分配問(wèn)題也隨之而來(lái)。但是，現(xiàn)階段我國(guó)在征地補(bǔ)償款的計(jì)算和分配標(biāo)準(zhǔn)方面的立法還存在很多不足之處，難以切實(shí)保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。本文旨在對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算與分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行剖析，并給出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);征地補(bǔ)償款的分配;問(wèn)題;對(duì)策建議

一、征地補(bǔ)償款的計(jì)算與分配現(xiàn)狀

（一）征地補(bǔ)償款的計(jì)算

《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。但值得注意的是，該條文自1998年制定以來(lái)，從未更改，其適應(yīng)性已大幅下降。而關(guān)于被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》則將其交由各省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定。

（二）征地補(bǔ)償款的分配

《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)則視情況支付給安置單位或安置人員。

這三項(xiàng)費(fèi)用中，只有地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)是明確能夠發(fā)到農(nóng)民手上的，安置補(bǔ)助費(fèi)一般不直接發(fā)放給農(nóng)民，而土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的分配問(wèn)題則沒(méi)有規(guī)定。實(shí)踐中，各地做法不一，一般來(lái)說(shuō)，土地補(bǔ)償費(fèi)中大約70%～80%歸農(nóng)戶所有，剩余歸農(nóng)村集體所有。以山西省為例，《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用實(shí)施辦法》第十三條規(guī)定，已確權(quán)確地到戶的土地被部分征收或征用的，其土地補(bǔ)償費(fèi)以不低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶;其余20%留給村集體經(jīng)濟(jì)組織。

二、征地補(bǔ)償款的計(jì)算與分配中存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后，且標(biāo)準(zhǔn)較低

我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直沿用1998年《土地管理法》中的規(guī)定，無(wú)法與時(shí)代發(fā)展腳步相契合，更無(wú)法達(dá)到國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中所說(shuō)的“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，第七次農(nóng)村土地權(quán)利調(diào)查顯示，農(nóng)民對(duì)于最近一次征地不滿意的比例高達(dá)47.2%，其中，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不足以維持農(nóng)民長(zhǎng)期的生活以及失地農(nóng)民無(wú)法找到合適的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來(lái)源占據(jù)了不滿意原因的79.90%。[1]

事實(shí)上，土地承擔(dān)了農(nóng)民的社會(huì)保障功能[2]。對(duì)廣大農(nóng)民群體而言，農(nóng)用地是其生活來(lái)源，一旦農(nóng)用地被征，其后續(xù)生活也就失去了最基本的保障。而當(dāng)今我國(guó)的征地補(bǔ)償制度尚未考慮到農(nóng)用地對(duì)農(nóng)民而言的生活保障價(jià)值以及其今后加以利用可得的預(yù)期利益。同時(shí)，長(zhǎng)期單一的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)使得農(nóng)民在再就業(yè)時(shí)面臨困難，相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用目前也是立法的空白區(qū)域。

（二）地方文件未得到貫徹執(zhí)行，且缺乏有效監(jiān)督

以安徽省為例，安徽省人民政府于2009年頒布的《關(guān)于公布安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》中明確規(guī)定，各市、縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府統(tǒng)一制訂，并根據(jù)國(guó)家規(guī)定和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，每?jī)赡暾{(diào)整一次。但實(shí)際上，安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最近一次調(diào)整時(shí)間為2015年，兩年期滿，尚無(wú)新標(biāo)準(zhǔn)制定成型。文件得不到貫徹施行，農(nóng)民的切身利益無(wú)法得到充分保障。此類條款在實(shí)施中也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，人民群眾無(wú)法充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

（三）有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議缺乏有效解決機(jī)制

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。也就是說(shuō)，一旦被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議，那么其至少應(yīng)至縣級(jí)人民政府處理該爭(zhēng)議。而對(duì)于廣大農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)，向縣級(jí)人民政府尋求救濟(jì)不夠便捷，也正因?yàn)榇?，?shí)踐中很多農(nóng)民即使對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，權(quán)衡對(duì)比之下，也選擇了放棄。

（四）征地補(bǔ)償款的分配存在諸多問(wèn)題

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配，屬于村基層組織的自治事項(xiàng)，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)進(jìn)行表決。此規(guī)定看似民主，實(shí)則問(wèn)題頗多。

首先，正因?yàn)榉蓻](méi)有明確對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配做出規(guī)定，所以實(shí)踐中各村標(biāo)準(zhǔn)不一，容易導(dǎo)致利益分配不均。[3]其次，農(nóng)民法律意識(shí)普遍淡薄，其對(duì)具體分配方案往往缺乏中肯、公正的判斷，從而導(dǎo)致即使是由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決形成的決定，也會(huì)對(duì)部分農(nóng)民的利益造成侵害。

另外，實(shí)踐中，在我國(guó)不少農(nóng)村地區(qū)，村干部直接控制村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的現(xiàn)象仍然存在，村干部以權(quán)謀私的情況也時(shí)有發(fā)生，這就導(dǎo)致村民大會(huì)或村民代表大會(huì)無(wú)法真正代表廣大農(nóng)民的意志。本應(yīng)發(fā)放到農(nóng)民手中的資金很可能成為村集體的門面建設(shè)用款，甚至被裝進(jìn)個(gè)別村干部自己的腰包。

三、對(duì)策建議

（一）完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)立法，加大征地補(bǔ)償力度

盡快修改現(xiàn)行《土地管理法》中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅僅停留在“低級(jí)”的“不完全的”補(bǔ)償，僅著眼于農(nóng)地的直接使用價(jià)值，而忽略了從可持續(xù)發(fā)展等角度去考慮其他的間接使用價(jià)值[4]。因此，建議在現(xiàn)有的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用、就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用等項(xiàng)目，并適當(dāng)提高補(bǔ)償金額，為被征地農(nóng)民提供充足的生活保障。

（二）建立有效監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)貫徹執(zhí)行相關(guān)文件

政府文件得不到貫徹執(zhí)行一部分是因?yàn)椴糠中姓賳T怠于行使職責(zé)，更主要的原因在于我國(guó)尚未建立起較為完善的群眾監(jiān)督機(jī)制。即使信息公開(kāi)常態(tài)化，政府文件紛繁復(fù)雜，監(jiān)督起來(lái)也非易事。在政府文件發(fā)布頻率高，發(fā)布量的形勢(shì)下，群眾能對(duì)相關(guān)內(nèi)容有所了解已非易事，更不用提監(jiān)督其施行過(guò)程了。正因?yàn)榇?，很多文件得不到貫徹?zhí)行，成了“爛尾工程”。因此，建議國(guó)家盡快出臺(tái)有關(guān)群眾監(jiān)督的較為細(xì)化的規(guī)定，并提供相應(yīng)保障機(jī)制，將人民群眾的監(jiān)督職能落到實(shí)處。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議解決機(jī)制合理化、便民化

設(shè)置更為便民的爭(zhēng)議解決機(jī)制，如將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的受理權(quán)限下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行初步處理后再將結(jié)果交由縣級(jí)人民政府審核并最終落實(shí)，如此一來(lái)，既防止了下級(jí)人民政府在處理相關(guān)爭(zhēng)議方面經(jīng)驗(yàn)不足、能力不夠的風(fēng)險(xiǎn)，也為農(nóng)民提供了便利。或由各縣級(jí)人民政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至某些較大行政村設(shè)立爭(zhēng)議解決點(diǎn)，處理相關(guān)爭(zhēng)議。同時(shí)，完善司法救濟(jì)，為農(nóng)民提供征地補(bǔ)償訴訟綠色通道，以便最大限度維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

（四）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加大普法力度

我國(guó)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的普法勢(shì)態(tài)不容樂(lè)觀。一方面，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民而言，生存大于一切。另一方面，農(nóng)村的開(kāi)放程度較低，一些傳統(tǒng)思想根深蒂固，難以打破，很大程度上，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束作用大于法律。為了改善這種現(xiàn)象，首先應(yīng)堅(jiān)持對(duì)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，加大扶持力度。其次，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)普法宣傳。只有有充足的法律知識(shí)作基礎(chǔ)，廣大農(nóng)民群體才能進(jìn)一步提高維權(quán)意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)利益的維護(hù)。

（五）加強(qiáng)廉政建設(shè)

受風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約的影響，村干部往往在相關(guān)會(huì)議中享有較大話語(yǔ)權(quán)，一定程度上甚至可以操控整個(gè)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，此種情形下形成的決定絕不可能代表廣大農(nóng)民群體。而由于村民文化水平不高，農(nóng)村法律普及率較低，相關(guān)救濟(jì)措施的缺乏，此種現(xiàn)象往往游走于法律的“灰色地帶”，缺乏管控。實(shí)踐中，甚至出現(xiàn)了村干部私吞征地補(bǔ)償款的案例。因此，為了杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，廉政建設(shè)還需繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，不斷提升官員素質(zhì)，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

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