政治與行政二分法對我國行政體制改革的啟示

楊施偉

摘 要：十八大以來強調(diào)現(xiàn)代化治理，建立現(xiàn)代化政府，為響應(yīng)這種理念與現(xiàn)實需求我國行政體制一直堅持改革。改革開放40年以來，我國經(jīng)濟取得顯著發(fā)展，行政體制在改革中也分別從政府職能，組織體系等各方面都取得了顯著成就。古德諾提出的政治與行政二分法不是為了區(qū)分開行政與政治這兩種政府承擔(dān)的主要職能，而是強調(diào)這兩種功能之間彼此獨立又存在著某種協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，這也是跟威爾遜的二分法所存在的本質(zhì)區(qū)別：側(cè)重于強調(diào)行政作為政治的一個新的方面或階段的性質(zhì)，為的是突出行政的地位以及行政學(xué)研究的重要性。推進行政體制改革與深化經(jīng)濟體制改革應(yīng)該以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c，本文將結(jié)合政治與行政關(guān)系演變的歷程來解釋政治與行政之間的內(nèi)在發(fā)展邏輯，以及政府在其中所扮演的角色，所承擔(dān)的職責(zé)有哪些變化來進一步分析對我國行政體制改革產(chǎn)生的影響以及可借鑒的啟示經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：政治與行政二分法;行政體制改革;國家治理

一、引言

吉丁斯說過“社會組織的主要結(jié)果就是個人意識的進化，第二位的結(jié)果是社會意識的進化”[1] 。政治與行政的產(chǎn)生以及二分法雖說是由個人提出，但究其根本也是受到社會發(fā)展的影響。古德諾認(rèn)為國家實際上是有機體并將這種思想傳承并發(fā)展了起來。全世界各國雖然有著千差萬別的不同行政體制、政治體制，但萬變不離其宗，實際政治體制有著相似性。正如中國的白馬非馬所揭示的哲學(xué)原理，由于存在著這種相似性，有關(guān)行政和政治方面的研究才有其價值?！肮诺轮Z倡導(dǎo)政治與行政的二分法，但他的分權(quán)說并非傳統(tǒng)分權(quán)理論的延長。他在自己的著作《政治與行政》一書中，較為詳細地敘述了政治與行政分工協(xié)調(diào)的理論，并不是強調(diào)二者之間的分立。古德諾在斯坦因觀點基礎(chǔ)上做了一種設(shè)想，如果像斯坦因所說將國家看做有意志和活動的有機體，國家便會存在兩種主要功能，即表達和執(zhí)行的功能。古德諾把意志的表達這種功能稱之為政治，把國家意志的執(zhí)行稱之為行政。古德諾主要提出了三個觀點，第一政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是純理論上的，不可能得以實踐。因為在實踐過程中，很多專家發(fā)現(xiàn)這兩種功能彼此滲透所以不能截然分工并委以不同的機構(gòu)，所以得出結(jié)論認(rèn)為兩種功能之間需相互協(xié)調(diào)。第二個觀點，為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對行政擁有某種適度的控制。第三個觀點，為取得行政效率以及民主，行政適度集權(quán)是必要的。這三種觀點其實就是古德諾針對如何協(xié)調(diào)政治與行政之間關(guān)系給出的建議。改革開放以來，我國行政體制改革也在不斷發(fā)展演進，大致分為三個階段。發(fā)展至今，我國經(jīng)濟社會形勢有了新的變化，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，行政體制改革的目標(biāo)定位在適應(yīng)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。[2]

二、政治與行政二分法的內(nèi)涵

（一）政治的內(nèi)涵

不同的國家對政治的內(nèi)涵有不同的理解，也有廣義狹義之區(qū)分。通俗意義來講，政治是通過公民中的政黨組織指導(dǎo)或影響政府政策的行為和職業(yè)。古德諾認(rèn)為，政治的功能在于國家意志的表達，這種表達功能可能不止是由政府中某一機構(gòu)部門行使，同時一個完整政府機構(gòu)或部門為完成一項活動任務(wù)也不會只承擔(dān)一種職能。因此，極端的分權(quán)原則不能被采納，過度分權(quán)會導(dǎo)致權(quán)力無法集中，國家如一盤散沙，更不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。

（二）行政的內(nèi)涵

對行政的定義也是各有說法，其中較為通俗的解釋是“行政人員的責(zé)任或職責(zé)，特別是政府的執(zhí)行功能，包括政府的總體和局部的所有的權(quán)力和職責(zé)的行使，它既不是立法的，也不是司法的?！惫诺轮Z認(rèn)為行政就是國家意志的執(zhí)行，同樣的他也認(rèn)為這種功能不止單單委托給某一機構(gòu)，任何一個機構(gòu)也不太可能只行使一種功能。從狹義來講，行政是指除了立法、司法以外全部職能的總稱;廣義上來講，指作為決策職能的政治之外的執(zhí)行職能，一般由行政機構(gòu)或其組成人員來行使這種行政權(quán)力。

（三）政治與行政相互協(xié)調(diào)，共促發(fā)展

無論政治或行政的行使都不可能只存在于一個或一套機構(gòu)之中，在各個政府機構(gòu)不同的管理領(lǐng)地的交界地區(qū)存在著所謂的‘公地，由于其公共屬性無法清楚界定所屬區(qū)域，因此每個政府機構(gòu)不得不忍受其他機構(gòu)占用公地（政府交際過程中偶爾的越權(quán)是無法避免的）實際政治的需要要求國家意志的表達和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。正如法國偉大的行政法著述家狄克洛克說的：：“只能想象有兩種權(quán)力：一種制定法律，一種執(zhí)行法律。因此，除了這兩種權(quán)力之外，沒有第三種權(quán)力存在的余地”。[3]

1.政治對行政的適度控制

要滿足實際政治的需要就要保證國家意志的表達和執(zhí)行之間取得一種相對協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)系，為了在兩者之間求得這種協(xié)調(diào)關(guān)系，就必須犧牲國家意志的表達機構(gòu)或者執(zhí)行機構(gòu)的獨立性。一山難容二虎，兩者中必有一方處于相對領(lǐng)導(dǎo)控制地位。由于我國政體是民主集中制的人民代表大會制度，民治的政府自然要求執(zhí)行機構(gòu)服從表達機構(gòu)，因為后者理所當(dāng)然的比執(zhí)行機構(gòu)更能代表民意。例如在英國，人民通過議會來表達自己的看法，議會是人民控制國家意志表達的機構(gòu)。他們著手創(chuàng)立了內(nèi)閣，唯一議會中他們的代表對被擁有國家意志執(zhí)行權(quán)的政府機構(gòu)有一種控制權(quán)，于是產(chǎn)生了現(xiàn)在內(nèi)閣對議會負(fù)責(zé)的體制。不過控制也不能過度，控制過度會影響行政效率，反而阻礙了行政的發(fā)展。

2.行政的適度集權(quán)

古德諾看來，協(xié)調(diào)不僅在于政治對行政的適度控制，而且取決于行政權(quán)力的適度集中。美國是聯(lián)邦制國家，起初是由各地方自治州共同組成的，或多或少是建立在聯(lián)邦的觀念之上的。無論是地方自治機構(gòu)還是國家，每一方都存在尋求有利于自己利益的情況，不顧對方利益，所以說發(fā)生這種爭執(zhí)是由誰來裁定，因此兩者之間必有一方擁有決定權(quán)。如果前者擁有決定權(quán)，國家對所有爭執(zhí)的裁決就可能朝著自己有利的方向判決，使政府成為一個非常集權(quán)的政府。另一方面，如果是地方自治共同體擁有決定權(quán)，只行使對地方有利的結(jié)果嚴(yán)重的話會導(dǎo)致國家解體。像美國這樣分權(quán)理論運用的比較徹底的國家，是可以防止行政權(quán)力過度集中侵害公民權(quán)利。但反之行政權(quán)力因過度分權(quán)不集中，中央與地方的分權(quán)會嚴(yán)重影響彼此的利益協(xié)調(diào)，破壞行政力量的統(tǒng)一性，致使政治與行政的功能大大減弱。

三、我國行政體制改革的演進

從古至今，我國行政體制改革一直在路上，最早可從封建時期談起，例秦朝的三公九卿，唐朝的三省六部，北宋的二府三司等中央行政制度。再到現(xiàn)如今行政體制改革有著悠久的發(fā)展歷史，就從改革開放以來看，改革主要圍繞政府職能這條主線展開。一開始只是針對行政體制某一方面進行整改，未認(rèn)識到政治與行政二者內(nèi)在關(guān)系。古德諾認(rèn)為表達和執(zhí)行國家意志彼此獨立又相互協(xié)調(diào)，不得不說這種觀點對我國的行政體制改革產(chǎn)生了很大的影響。

（一）民國時期

國民政府時期，隨著南京國民政府的權(quán)力擴張，逐步取得對全國的統(tǒng)治權(quán)，地方行政制度才建立起來。國民政府實行元首制，行政高度集權(quán)，黨政不分，政治與行政混為一談。而當(dāng)時的北洋政府實行責(zé)任內(nèi)閣和輔政內(nèi)閣，從總統(tǒng)內(nèi)閣制—責(zé)任內(nèi)閣制—總統(tǒng)制，經(jīng)歷了三次變更。北洋政府內(nèi)閣由于當(dāng)時局勢動蕩，更迭頻繁，缺乏穩(wěn)定機制，影響內(nèi)閣制的建立。總體上說當(dāng)時政治和行政并沒有完全區(qū)分來看，是同一概念。

（二）改革開放以來

改革開放以來，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國行政體制經(jīng)歷了一系列改革。從管理到治理職能的轉(zhuǎn)換，從管理型政府到服務(wù)型政府身份的轉(zhuǎn)變。從行政體制改革的目標(biāo)來看，大致可以劃分為三個階段。第一階段是從1978年至1992年，改革的側(cè)重點是圍繞合理配置機構(gòu)及其職能而展開的，改變直接管理方式，對企業(yè)間接管理，實行政企分開。第二階段是從1993年至2012年，側(cè)重于轉(zhuǎn)變政府職能，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的行政體制，這一階段改革的主要任務(wù)是促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。在加入WTO后，我國面臨的國際環(huán)境發(fā)生很大變化。于是在2005年進行了第五次改革，這次改重在調(diào)整結(jié)構(gòu)而不是人員，并推進了電子政務(wù)的發(fā)展。第三階段是從2012年至今，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新階段，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，因此行政體制改革也要進入新的節(jié)點。這個階段改革目標(biāo)是使行政體制適應(yīng)現(xiàn)代化的國家治理體系。改革不再是簡單的精簡機構(gòu)或人員，而是強調(diào)優(yōu)化，把行政體制改革的所有要素整合統(tǒng)籌起來，使其達到最優(yōu)化配置的狀態(tài)去處理社會突出的治理問題。圍繞政府職能角度來看，我國行政體制改革從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，從古代的三公九卿封建體制把權(quán)力下放到現(xiàn)在的簡政放權(quán)都揭示了這一點。有限政府把目光從政府職能的轉(zhuǎn)變上轉(zhuǎn)移到社會管理和提供均等化公共服務(wù)。

四、政治與行政二分法對我國行政改革的啟示

世界上所有的國家行政體制都有其相似之處，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為不外乎分為兩種類型，只是每個國家所表現(xiàn)的程度有所不同。第一種，國家機關(guān)或相關(guān)行政人員（高級官員）擁有很大的執(zhí)行權(quán)，事實上成了表達國家意志的機關(guān)，政治對行政控制過度，導(dǎo)致行政機關(guān)形同虛設(shè)，行政效率低下，也就是集權(quán)式行政體制。哪怕政策制定的再完善，基層人員行政執(zhí)行不到位或出錯于事無補。所以政治對行政要加以適度控制，根據(jù)每個國家不同特性加以動態(tài)化調(diào)整適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展。第二種則是國家行政人員沒有配以與職位一致的權(quán)力，只是決定應(yīng)該做什么以及怎樣去做的國家機關(guān)的工具，也就是分權(quán)式行政體制。古德諾的政治與行政二分法有很多值得我們借鑒的地方，行政與政治并不是相互獨立的個體，互相制約平衡才是正解。單獨深化行政體制改革往往會陷入怪圈，惡性循環(huán)。如何尋找政治民主與行政高效之間的最佳平衡點，古德諾二分理論對于推進我國國家治理具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）加強政治文明建設(shè)，推行行政體制改革

行政體制改革是在具體的國家中實施的，每個國家都有其獨特的政治環(huán)境，政治環(huán)境可能受很多因素的影響，如歷史文化地理位置等。因此，首先要加強政治建設(shè)，從頂層開始做好設(shè)計，政治體制改革的有效推進是實現(xiàn)改革深化發(fā)展的政治保障。正如有學(xué)者所說，“我們的行政改革與其說是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會日新月異的發(fā)展情態(tài)，不如說是為了應(yīng)付來自經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的改革呼聲而采取的象征性政治行動?！盵4]單獨深化行政體制改革而不進行相對應(yīng)的政治改革，權(quán)力配置不更新往往會陷入怪圈，一直在精簡機構(gòu)和增設(shè)機構(gòu)中進行兩難的選擇。一方面社會的發(fā)展使行政事務(wù)更繁瑣復(fù)雜，對行政機關(guān)以及行政人員提出了更高的要求，這就對行政機構(gòu)有更大的需求。另一方面，機構(gòu)膨脹越來越嚴(yán)重，行政效率低下，很多行政人員人浮于事精簡的任務(wù)又刻不容緩。十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)積極推進中國特色社會主義政治建設(shè)，形成了當(dāng)代中國政治建設(shè)的基本方略。

（二）著力保障和改善民生，推進行政體制改革

我國是人民當(dāng)家作主的民主社會，無論是全面建設(shè)小康社會、脫貧攻堅，還是進行改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，都是想通過發(fā)展社會生產(chǎn)力促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人民的物質(zhì)和文化生活水平，滿足社會發(fā)展的需求。只有當(dāng)整個社會穩(wěn)定和諧，人民衣食無憂，這樣的環(huán)境氛圍是推進行政體制改革的生長素。行政體制改革不到位或者不適用現(xiàn)如今的社會，再或者民眾不理解可能會遭到部分民眾的質(zhì)疑甚至是譴責(zé)，成為改革的阻力。十九大上習(xí)總書記指出雖然我國在過去的五年在很多方面取得長足的發(fā)展，但在民生領(lǐng)域還存在很多不足。保障和改善民生是一項系統(tǒng)工程，民生涉及方方面面，既需要統(tǒng)籌兼顧，采取綜合措施改善民生問題，切忌顧此失彼。但又得有所區(qū)分，不能一把抓，要抓住重點，切實解決群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益問題。加快完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，努力在養(yǎng)老保險、醫(yī)療工傷保險、失業(yè)保險、城鄉(xiāng)低保等方面取得新進展。切實解決好這些問題，著力保障和改善民生是推進行政體制改革的動力。

（三）理清政府職能，推進行政體制改革

政府職能是貫穿行政體制改革的一條線索，改革開放以來歷次改革中政府的職能定位也在不斷調(diào)整。孫濤等學(xué)者就改革開放以來的機構(gòu)改革文本進行了系統(tǒng)的梳理分析，圍繞機構(gòu)改革指出行政體制改革由轉(zhuǎn)變政府職能為重點向以績效為導(dǎo)向的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的趨勢。[5]管理型政府也提供公共服務(wù)，兩者的區(qū)別在于后者是利用最少的成本盡可能提供高質(zhì)量的服務(wù)，使公共服務(wù)覆蓋率更廣，實現(xiàn)均等化。理清政府的職能，不斷提高政府效能，推進行政體制改革。

（四）運用法律協(xié)調(diào)，推進行政體制改革

無論政治機器還是行政體制都有其失靈的時候，為了保證國家意志的執(zhí)行，保證政府的民治性和行政的高效性，這就需要有第三方的介入。運用法律來協(xié)調(diào)政治與行政之間的關(guān)系，制定相關(guān)規(guī)章制度對政治權(quán)力和行政權(quán)力加以限制，防止一方獨大出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。依法行政，建設(shè)法治型政府是當(dāng)代中國推進行政體制改革的重要內(nèi)容。法律有助于確保行政管理體制改革的合理性和科學(xué)性，協(xié)調(diào)政治權(quán)力與行政權(quán)力之間關(guān)系，合理配置權(quán)責(zé)。此外，在行政體制改革中，相關(guān)負(fù)責(zé)部門監(jiān)督其改革過程是否合理可行，確保改革質(zhì)量，使改革過程中做到物盡其用，人盡其責(zé)。

參考文獻：

[1]吉丁斯：《社會學(xué)原理》，第132頁.

[2]包雅鈞.我國行政體制改革40年回顧與展望[J].治理現(xiàn)代化研究，2018（06）：20-24.

[3]狄克洛克：《行政法》1881年第六版，第1卷，第29頁。

[4]陸露明.公共行政學(xué)中的政治行政關(guān)系的演變過程[J].改革與開放，2017（01）：90-91.

[5]孫濤，張怡夢.從轉(zhuǎn)變政府職能到績效導(dǎo)向的服務(wù)型政府——基于改革開放以來機構(gòu)改革文本的分析[J].南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（06）：1-10.