城中村、小產(chǎn)權(quán)房是解決我國城鎮(zhèn)人口住房問題的有效出路

李曉非,孫曉天

(中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院,北京 100081)

城中村、小產(chǎn)權(quán)房是解決我國城鎮(zhèn)人口住房問題的有效出路

李曉非,孫曉天

(中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院,北京 100081)

當(dāng)前我國的城市住房問題,已經(jīng)從民生問題上升為政治問題。現(xiàn)有的解決手段在尚不成熟的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)面前,顯得缺乏力度,基本喪失有效性。在這個(gè)事關(guān)億萬居民生活的關(guān)鍵問題上,必須尋求制度上的突破。本文認(rèn)為,現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地管理體制必須變革,集體性質(zhì)的土地應(yīng)加入到城鎮(zhèn)住房建設(shè)中去。城中村和小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè),是以集體性質(zhì)土地解決城市居民居住問題的有效辦法,應(yīng)予規(guī)范改進(jìn),進(jìn)而合理發(fā)展。

城市住房問題;集體土地;城中村;小產(chǎn)權(quán)房

自我國進(jìn)入現(xiàn)代化過程以來,城市人口不斷增加,城市規(guī)模跳躍性擴(kuò)大,但城市規(guī)模的擴(kuò)大速度永遠(yuǎn)趕不上城鎮(zhèn)人口的住房需求增長速度。一方面,我們的城市規(guī)模已經(jīng)成為這個(gè)星球上最大的(這似乎成為房產(chǎn)政策制定者躊躇猶豫的一個(gè)障礙——城市還能更大么?還敢更大么?);另一方面,城市人口的住房需求得不到基本滿足(更談不上較為充分滿足)。這樣一個(gè)兩難局面要得以有效解決,需要在城市發(fā)展思路和現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地住房制度中尋求突破。

一、城鎮(zhèn)人口的住房問題已經(jīng)從民生問題上升為政治問題

當(dāng)85%的城市居民無法滿足住房需求的時(shí)候,當(dāng)一個(gè)國家的部長都聲稱買不起房的時(shí)候,住房問題就不再是一個(gè)簡單的“生活條件改善問題”和“民生問題”,而是一個(gè)重大的政治問題。在承認(rèn)每個(gè)城市公民都有住在“室內(nèi)空間”的權(quán)利前提下,在保證至少一對夫妻有一小套可供繁育后代的獨(dú)立空間的前提下,必須從“講政治”的高度來看待當(dāng)代中國城鎮(zhèn)人口的住房問題。無法滿足巨大規(guī)模人口的基本住房需求,既有資源性問題,也有制度性問題。在資源有限的前提條件下,尋求制度性的突破是合理的和必然的。

二、在現(xiàn)有的“城市國有土地”的制度框架內(nèi)解決城鎮(zhèn)人口住房問題已成“死結(jié)”

經(jīng)過多年的爭論和博弈之后,我們已經(jīng)清楚地看到,在現(xiàn)有的“城市土地國有”的制度框架內(nèi),基本喪失了解決城鎮(zhèn)居民住房問題的可能:各種利益集團(tuán)已經(jīng)在這個(gè)制度框架內(nèi)把“從一片土地到建成宜人之居”之間各個(gè)環(huán)節(jié)的“制度利益”瓜分殆盡,各種爭利手段已經(jīng)把初衷美好的城鎮(zhèn)住房建設(shè)目標(biāo)變成形形色色的牟利方式。在地方政府并不科學(xué)的城市發(fā)展思路下,在各個(gè)爭利集團(tuán)的撕咬下,有關(guān)的法律、法規(guī)、政策和實(shí)際的操作,被糾結(jié)成一個(gè)剪不斷理還亂的“死結(jié)”。

而這個(gè)“死結(jié)”的最大受益者是地方政府以及已經(jīng)成為中國社會(huì)道德敗壞的代名詞的“房地產(chǎn)開發(fā)商”。而最大的受害者,是城市無房、少房的居民,以及被低價(jià)征用土地的城郊(或城中村)農(nóng)民。這兩大群受害者,也正是當(dāng)前我國最主要的社會(huì)矛盾聚集人群。電視劇《蝸居》的熱播以及屢屢發(fā)生的拆遷戶暴力抗法事件,已經(jīng)清楚的表明了這一點(diǎn)。

面對這個(gè)“死結(jié)”,我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)和判斷,積極主動(dòng)的面對,而不能任由其發(fā)展。否則,“死結(jié)”只會(huì)越扯越緊,越拉越死?？尚械霓k法是:在保證中國土地社會(huì)主義公有制的前提下,努力尋找新的應(yīng)對方法。

三、希望在集體性質(zhì)的土地上

現(xiàn)在的主流觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)通過地方政府在“城鎮(zhèn)國有土地”上修足夠的保障性民居,來解決城市人口的住房問題。筆者認(rèn)為,這種做法具有一定的理想主義色彩,在現(xiàn)實(shí)操作中有很大的阻力——只要土地被納入“城鎮(zhèn)國有”,就是落入了“地方政府所有”,那種想把已經(jīng)盛到地方政府碗里的粥拿出來給百姓分利的做法,事實(shí)證明是十分困難的。多年來中央政府頒布的諸多以民為本的住房政策,都被地方政府的“能動(dòng)性”化為烏有,就是明證。希望只能是在集體性質(zhì)的土地上。

首先是量。巨大的可供土地?cái)?shù)量是最好的市場調(diào)節(jié)手段。但因?yàn)橹贫日系K,這個(gè)量在現(xiàn)在無法體現(xiàn)為市場調(diào)節(jié)因素,因?yàn)楝F(xiàn)有法律法規(guī)不讓“集體土地上的房子成為商品房”。事實(shí)上各級地方政府一直在靠大量占用城市周邊的集體土地來擴(kuò)大城市規(guī)模,其制度程序是:首先低價(jià)征用集體土地,借政府之手改變土地性質(zhì)(把集體性質(zhì)轉(zhuǎn)成國有性質(zhì)),然后以市場價(jià)(通常是高價(jià))轉(zhuǎn)賣。不經(jīng)過這樣的程序,集體土地就不能合法的變?yōu)閲型恋?就不能建商品房出售。這種“一手計(jì)劃、一手市場”的做法,和當(dāng)年的“工農(nóng)剪刀差”以及“價(jià)格雙軌制”,基本是一個(gè)性質(zhì)。如果突破這個(gè)制度程序,把這個(gè)剪刀模式給改革掉,那么地方政府與民爭利的制度缺陷至少在這個(gè)問題上可以解決。沒有了剪刀差,巨大數(shù)量的集體土地的優(yōu)勢就體現(xiàn)出來了。這是改變市場供求關(guān)系的根本。

其次,集體土地由于屬于“村級集體所有”,其所有權(quán)和管理權(quán)都屬于村級集體,與上級政府關(guān)系不大;與此同時(shí),受村集體天然屬性所限(小塊土地,基層組織,再加上村民自治的一些掣肘),與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的地方政府相比,村集體資源有限,野心有限,屬于地產(chǎn)市場上的小商小販。即使形成利益集團(tuán),也將是有限度的。因此可以作為地產(chǎn)市場上一個(gè)較為理想的“個(gè)體戶”參與到房產(chǎn)建設(shè)中來。義烏的小商品為什么便宜?因?yàn)槿莻€(gè)體戶,形不成聯(lián)盟。個(gè)體戶是小商品市場發(fā)展的一個(gè)瓶頸,但在關(guān)乎民生的地產(chǎn)市場上卻是有利于民的大好事。

再次,我們相信,如果放開集體土地建商品房,房產(chǎn)利益集團(tuán)也會(huì)逐漸侵入,村集體的上級政府也會(huì)想方設(shè)法滲透進(jìn)來。但,這有一個(gè)過程——至少需要若干年時(shí)間。這若干年就會(huì)給中央政府進(jìn)一步整治房產(chǎn)市場必要的時(shí)間。房產(chǎn)市場的穩(wěn)步發(fā)展需要時(shí)間,但房產(chǎn)利益集團(tuán)一直在利用各種機(jī)會(huì)不給中央政府時(shí)間,比如2008年的金融危機(jī)。

再其次,讓集體土地和國有土地競爭商品房市場,對現(xiàn)有的房產(chǎn)市場的沖擊是漸進(jìn)的,而不是一刀斬?cái)嗍降?不會(huì)導(dǎo)致房產(chǎn)市場短期內(nèi)崩潰。

最后,集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場,一定會(huì)有很多問題,但與巨大的房產(chǎn)危機(jī)相比,必須硬著頭皮頂住。出現(xiàn)新的問題就解決新的問題。制度上的枝枝椏椏,其實(shí)都不是大障礙。關(guān)鍵就是地方政府的各種阻力。但只要下決心,這也不是解決不了的。

所以,和在城市國有土地上修建保障性住房相比,集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場更為有效,更為根本。

四、城中村和小產(chǎn)權(quán)房模式是解決問題的有效途徑

人民群眾的智慧是無窮無盡的,創(chuàng)造性的制度突破往往來自于對“人的生活”最有體悟的老百姓。改革開放以來,以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的重大制度突破,都源于人民群眾的生活智慧。在解開城鎮(zhèn)住房問題的“死結(jié)”問題上,人民群眾同樣顯現(xiàn)出了無比的創(chuàng)造力——城中村和小產(chǎn)權(quán)房模式,就是這樣的智慧結(jié)晶。

1.城中村

城市的土地如此有限,為解決住房問題,除了繼續(xù)擴(kuò)大城市規(guī)模,提高城市土地利用率成為僅有的選擇。城中村,是在“城市國有土地”包圍中的“集體土地”上,避開現(xiàn)有的“國有土地”制度障礙,以高密度的住房,集中解決了大量低收入城市人口(包括城市居民、外來農(nóng)民工、蟻?zhàn)?的居住模式。由于這樣高密度的住宅區(qū)不符合地方政府的“發(fā)展美學(xué)”,因此被冠以“臟亂差”、“容積率過高”、“不符合消防安全”、“不利于城市管理”、“治安混亂”、“貧民窟”等惡名。但我們應(yīng)該反思:城中村的這些“亂象”,有多少是可以通過更加科學(xué)、更加細(xì)致、更加人性化的管理和引導(dǎo)得以改進(jìn)的?是完全沒辦法改進(jìn),還是從根本上就沒想去改進(jìn)?這是一方面。另一方面,在解決“城鎮(zhèn)人口的基本住房需求”這樣的重大“政治問題”面前,解決城中村的“原罪”就真的有那么迫切么?在饅頭都沒有的情況下,為什么一定要人家吃面包?這是大是大非問題,孰輕孰重,昭然若揭。

我們要清醒的看到,城中村是當(dāng)代中國城市建設(shè)中重要的、不可或缺的有機(jī)組成部分,理由如下:

(1)城中村是容納城市中低收入人群、解決其住房問題的“蓄水池”;

(2)城中村是未來數(shù)億進(jìn)城農(nóng)民的“接待站”和“中轉(zhuǎn)站”;

(3)城中村是初級創(chuàng)業(yè)者的孵化基地和微觀產(chǎn)業(yè)的發(fā)展平臺(tái)(如家庭產(chǎn)業(yè)),是保持城市發(fā)展活力和解決城市人口就業(yè)的重要途徑;

(4)城中村的存在一定程度上保證了主流城區(qū)的和諧與穩(wěn)定(城中村藏污納垢的同時(shí),也成為城市陰暗因素的“收納箱”,便于集中管理和合理疏導(dǎo))。

總之,由于城中村的功能多樣,形式靈活,包容力強(qiáng),成本低廉等優(yōu)勢,使其成為我國城市建設(shè)中不可或缺的重要組成部分,在未來較長時(shí)間內(nèi),都將發(fā)揮著不可替代的作用。因此,城中村不應(yīng)該被消滅,而應(yīng)該被“適度、合理的改造”并“有序存在”。隨著城市的不斷擴(kuò)張,城中村的數(shù)量也將繼續(xù)增多,這是好事,而非災(zāi)難,對城中村的認(rèn)識(shí)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展,這才符合科學(xué)發(fā)展觀的應(yīng)有之意。

2.小產(chǎn)權(quán)房

在城市的周邊,在“國有土地”的“制度包圍圈”之外,還有著大量的“集體所有”的土地。在這里建設(shè)的“非法商品房”,被稱為小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房之“小”,小在沒有國家法律的正式承認(rèn)。小產(chǎn)權(quán)房沒有城中村的種種“亂象”,但依然為制度所不容,原因是與“傷害了城市土地管理秩序”。問題的根子,仍是因?yàn)檎咧贫ㄕ邆儽е扔械摹俺鞘型恋刂贫取辈环拧凹w土地”不屬于“城市土地”,只有先轉(zhuǎn)換成“國有土地”,才有資格取得“合法商品房”的出生證明。但是矛盾在于,一旦把“集體土地”轉(zhuǎn)化為“國有土地”,又會(huì)重新落入既有的“城鎮(zhèn)土地制度”的“死結(jié)”,成為利益集團(tuán)的瓜分對象,仍舊無法解決城市中低收入群體的住房困難。近年來國家在小產(chǎn)權(quán)房問題上的政策徘徊,大概因?yàn)槿绱恕?/p>

可以清楚的看到,在現(xiàn)有“城市土地國有”制度框架內(nèi),不僅無法解決現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口的住房問題,更無法應(yīng)對未來數(shù)十年內(nèi)即將大量涌入的進(jìn)城農(nóng)民的住房問題。那么,拋開既有制度包袱,用“在集體土地上建商品房”的發(fā)展模式來沖擊爭利集團(tuán)的制度保護(hù)壁壘,建設(shè)安全、有序、和諧的城中村和小產(chǎn)權(quán)房,就成為在不違背社會(huì)主義土地公有制的原則前提下,解決我國城鎮(zhèn)居民住房問題的有效途徑。農(nóng)村居民能夠住的起房,城市居民為什么不能?顯然,房屋建設(shè)成本已經(jīng)不是問題,土地問題才是根本。而要解決城市土地供給問題,必須有制度改革的勇氣。給予城中村和小產(chǎn)權(quán)房以合法地位和合理定位,重新整理城市發(fā)展思路,突破“集體土地不是城市土地”的既有觀念,是當(dāng)務(wù)之急。

2010年春節(jié)施行的“火車票實(shí)名制”,雖然沒有根本解決中國人的春節(jié)回家難的問題,但有效堵住了“火車票利益集團(tuán)”的牟利渠道。雖然實(shí)行“實(shí)名制”有巨大的成本,但在“讓國人回家”的政治問題面前,政府有了出色的表現(xiàn)。希望在“讓國人有家”的問題上,政府能夠再接再厲。

[1]李培林.村落的終結(jié):羊城村的故事[M].北京:商務(wù)印書館,2004.

[2]蘇永通.“城市角落”改造它,而非消滅它——專訪中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長李培林[EB/OL].中國社會(huì)學(xué)網(wǎng),2010-04-21.

[3]李培林.巨變:村落的終結(jié)——都市里的村莊研究[J].中國社會(huì)科學(xué),2002(1).

[4]李志生.關(guān)于城中村改造的問題[J].城市發(fā)展研究,2002(5).

[5]魏立華,閆小培.“城中村”:存續(xù)前提下的轉(zhuǎn)型— —兼論“城中村”改造的可行性模式[J].城市規(guī)劃,2005(7).

[6]謝志巋.化解城市化進(jìn)程中的“城中村”問題[J].特區(qū)理論與實(shí)踐,2003(8).

[7]沈兵明,朱云夫.“撤村建居”:城市化過程中的必然選擇[J].新農(nóng)村,1999(11).

[8]李志生.關(guān)于城中村改造的問題[J].城市發(fā)展研究,2002(5).

[9]曹建海.向高房價(jià)宣戰(zhàn)[M].北京:中信出版社,2010.

[10]朱曉陽.罪過與懲罰:小村故事(1931-1997)[M].天津:天津古籍出版社,2003.

[11]朱曉陽.面向“法律的語言混亂”——從社會(huì)與文化人類學(xué)視角[M].北京:中央民族大學(xué)出版社,2008.

Urban Village and Fractional Ownership Estate are Effective Solutions to Chinese Urban Housing Problem

LI Xiao-fei,SUN Xiao-tian
(School of Ethnology and Sociology,Minzu University of China,Beijing 100081,China)

Urban housing in china today is not a people's livelihood issue but a political issue.In the face of Socialist market economy,all the means to solve this problem were invalid.On thisissue related to billionsofpeople,we should seek institutional breakthrough.The view in this text is:urban land managemant system in China must be reformed.The collective land in rural areas should be involved in real estate market to urban.The mode of urban village and fractional ownership estate are the effective solutions Chinese urban housing problem by using collective land.

urban housing;collective land;urban village;fractional ownership estate

F293.31

A

1008-2603(2010)05-0014-04

2010-09-10

李曉非,男,中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院博士研究生。

(責(zé)任編輯:王 荻)