堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展面臨的難題與對(duì)策

李銅山 李璐洋

摘?要：堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首選方略。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不僅要準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)其深刻內(nèi)涵，而且要全面認(rèn)知其必須解決的難題。我國(guó)在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方面，還存在實(shí)踐行動(dòng)上“重中之重”有折扣，政府財(cái)力上優(yōu)先支持有梗阻，投入資金上多元流入有欠缺等諸多缺憾。為此，必須有的放矢地制定和實(shí)施對(duì)策措施：樹(shù)牢“三農(nóng)”“重中之重”理念，夯實(shí)財(cái)政優(yōu)先支持政策，構(gòu)建多元資金流入機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展;內(nèi)涵思辨;評(píng)判標(biāo)準(zhǔn);難題;對(duì)策措施

中圖分類號(hào)：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）02-0039-06

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是新時(shí)代加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求，是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化后加速解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的內(nèi)在需要，是新時(shí)代全國(guó)一道同步全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略取向。為此，黨的十九大報(bào)告不僅明確提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，而且意味深長(zhǎng)地將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首選方略，彰顯了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的必要性、重要性、緊迫性和時(shí)代性?？梢哉f(shuō)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展不僅是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的應(yīng)有之義和必然之舉，而且是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提條件和基礎(chǔ)工程。對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展進(jìn)行科學(xué)、理性的思辨，不僅是貫徹落實(shí)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策的客觀需要，而且對(duì)于創(chuàng)新性實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須準(zhǔn)確領(lǐng)悟其內(nèi)涵，認(rèn)知其面臨難題，并采取得力措施。

一、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵思辨

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不僅內(nèi)涵十分豐富，之“基”、之“新”、之“貴”也各有新意，而且就“優(yōu)發(fā)展”“先發(fā)展”來(lái)說(shuō)，也都有著不同的基本要求。

1.堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是指堅(jiān)定不移、堅(jiān)持不懈、堅(jiān)韌不拔地通過(guò)明晰的政策措施，消除農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，促使農(nóng)業(yè)農(nóng)村在由傳統(tǒng)到現(xiàn)代、由落后到發(fā)達(dá)、由后進(jìn)到先進(jìn)的發(fā)展變化過(guò)程中，各種需要和多方訴求得到優(yōu)先考慮和妥善處置，并取得先走一步、先見(jiàn)成效、城鄉(xiāng)差距日漸縮小等實(shí)效，從而加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村“趕上來(lái)”和現(xiàn)代化步伐，形成適合決勝全面建成小康社會(huì)的發(fā)展方式和發(fā)展模式。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展之“基”在農(nóng)業(yè)農(nóng)村。即，要改變以往國(guó)家政策和財(cái)政支持多年傾斜于工業(yè)、城鎮(zhèn)的特殊做法，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題放在優(yōu)先發(fā)展的位置，把農(nóng)民增收放在核心位置，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)，以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為抓手，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村在奔小康的道路上快速前進(jìn)。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展之“新”在優(yōu)先發(fā)展。即，要改變以往“工業(yè)城市優(yōu)先發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村延后發(fā)展”的慣性思維模式，改為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，工業(yè)城市持續(xù)發(fā)展”，盡快改變“工業(yè)城市發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村落后”的二元結(jié)構(gòu)局面。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展之“貴”在堅(jiān)持。即，要改變以往對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題“嘴上說(shuō)說(shuō)，紙上落落，就虛避實(shí)”的普遍現(xiàn)象，下決心通過(guò)制定實(shí)施有連貫性、結(jié)構(gòu)性、科學(xué)性、可落實(shí)性的方針政策，打一場(chǎng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由弱到強(qiáng)、由低到高、由慢到快的硬仗。

2.堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村“優(yōu)發(fā)展”的基本要求

農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“優(yōu)發(fā)展”，體現(xiàn)在考察發(fā)展成果大小或效能優(yōu)劣時(shí)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村更勝一籌。其中，農(nóng)業(yè)的“優(yōu)發(fā)展”主要體現(xiàn)在，通過(guò)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中深入踐行新發(fā)展理念，建設(shè)糧食生態(tài)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系①，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全等目標(biāo)，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，提升質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)速度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐。農(nóng)村的“優(yōu)發(fā)展”主要體現(xiàn)在，通過(guò)在農(nóng)村發(fā)展中深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，通過(guò)調(diào)研全面認(rèn)清自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源等“家底”，并千方百計(jì)地將這些“家底”轉(zhuǎn)化為自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化②，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。

3.堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村“先發(fā)展”的基本要求

農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“先發(fā)展”，體現(xiàn)在制定各種規(guī)劃計(jì)劃時(shí)，要先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要和訴求。其中，農(nóng)業(yè)的“先發(fā)展”集中體現(xiàn)在要素配置上優(yōu)先滿足，在公共財(cái)政投入上優(yōu)先保障等方面。優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的要素配置，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。農(nóng)村的“先發(fā)展”集中體現(xiàn)在干部配備上優(yōu)先考慮，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排等方面。優(yōu)先加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的干部隊(duì)伍，優(yōu)先安排農(nóng)村發(fā)展的公共服務(wù)。

二、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的評(píng)判依據(jù)，集中地體現(xiàn)在如下六個(gè)方面：

1.“重中之重”的要求是否持續(xù)地得到了不折不扣的落實(shí)

這是評(píng)估農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是否得到了各級(jí)政府的高度重視，即地位的問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，已有強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策是否落實(shí)到位，真正讓“三農(nóng)”得到了實(shí)惠;第二，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)是否夯實(shí)，真正讓“三農(nóng)”發(fā)展無(wú)后顧之憂;第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革是否實(shí)施，真正消除了“三農(nóng)”發(fā)展的障礙因素。

2.財(cái)力優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展是否持續(xù)地得到了及時(shí)足額的兌現(xiàn)

這是評(píng)估農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是否得到了各級(jí)政府的鼎力支持，即錢(qián)的問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，是否存在行政成本過(guò)高，造成了支農(nóng)資金“跑冒滴漏”情況和“上級(jí)政策好，下級(jí)資金少”的現(xiàn)象;第二，支農(nóng)資金監(jiān)管水平是否低下，造成了“鉤釣”國(guó)家財(cái)政資金情況和支農(nóng)資金利用效率低下;第三，項(xiàng)目審批是否缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，造成了項(xiàng)目評(píng)審走形式、走過(guò)場(chǎng)和項(xiàng)目審批非制度化、非透明化。

3.多元化多渠道向農(nóng)村流入資金的機(jī)制是否持續(xù)地得到了健全

這是評(píng)估農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是否得到了社會(huì)各界的積極參與，即社會(huì)的問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，多元化支農(nóng)渠道是否建立，形成了全社會(huì)關(guān)心農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)愛(ài)農(nóng)民的良好氛圍;第二，大中型工商企業(yè)資金是否真正投放支農(nóng)項(xiàng)目，形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金豐盈的良好局面;第三，金融機(jī)構(gòu)是否充分發(fā)揮服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的作用，形成了金融服務(wù)全覆蓋、金融新產(chǎn)品持續(xù)供給的良好格局。

4.農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的效能是否持續(xù)地得到了最大彰顯

這是評(píng)估農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是否得到了效益顯著的支持保護(hù)，即政策的問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，是否建立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，以充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用并帶動(dòng)社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng);第二，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度是否完善，以使補(bǔ)貼方向精確和補(bǔ)貼落實(shí)度提高;第三，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度是否完善，以使農(nóng)民依靠農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)能增效益;第四，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)是否全面落實(shí)，以使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展能“吃上定心丸”。

5.農(nóng)村公共服務(wù)供給水平是否持續(xù)地得到了同等質(zhì)量的提升

這是評(píng)估農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是否得到了公共服務(wù)的同等質(zhì)量，即服務(wù)的問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，農(nóng)村基層政府職能供給結(jié)構(gòu)是否平衡，能滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)需求的愿望;第二，農(nóng)業(yè)公共服務(wù)權(quán)責(zé)是否分明，以使公共服務(wù)不存在推諉扯皮等不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象;第三，農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給的監(jiān)管力度是否到位，以不存在結(jié)構(gòu)性失衡或供給資金使用不到位等現(xiàn)象。

6.農(nóng)民的積極性是否持續(xù)地得到了空前激發(fā)

這是評(píng)估農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是否得到了人力資本的良好培育，即人才的問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，是否有合理的制度安排，使農(nóng)民留家創(chuàng)業(yè)或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“兩不誤”;第二，是否有良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，使農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性高漲;第三，是否有鄉(xiāng)村創(chuàng)新激勵(lì)制度，使鄉(xiāng)村有創(chuàng)新力有活力。

三、我國(guó)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展必須解決的難題

運(yùn)用上述六個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考量，可以發(fā)現(xiàn)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方面還存在諸多必須解決的難題。

1.實(shí)踐行動(dòng)上“重中之重”有折扣

在真正的實(shí)踐行動(dòng)上，有些地方政府并沒(méi)有將“重中之重”精神不折不扣地加以落實(shí)，而是有折扣、留余地、有選擇地落實(shí)。就有折扣的落實(shí)而言，對(duì)于中央制訂的推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的有利政策，一些地方政府在實(shí)行過(guò)程中由于對(duì)政策理解不到位或者地方官員責(zé)任心不強(qiáng)，造成“政策強(qiáng)有力、實(shí)施有折扣”的現(xiàn)象;就留余地的落實(shí)而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展需要下硬功夫，一些地方存在對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展流于形式，沒(méi)有真正地做到不留余地不遺余力;就有選擇的落實(shí)而言，一些地方政府不能擺脫急功近利的思想，總是把容易實(shí)現(xiàn)的政策先落實(shí)，“難啃的骨頭”就放棄。尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要“真金白銀”的投入方面不肯花大力氣，只愿意把資金用在見(jiàn)效快收益高的工商業(yè)，一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)不能得到保障。

2.政府財(cái)力上優(yōu)先支持有梗阻

在真正的財(cái)政資金支持上，有些地方政府并沒(méi)有按國(guó)家早已制定的“兩個(gè)高于”（財(cái)政預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金當(dāng)年預(yù)算安排數(shù)增幅高于一般預(yù)算安排數(shù)增幅，當(dāng)年財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年）精神，暢通無(wú)阻地按時(shí)足額撥付資金，而是裝聾作啞、欺上瞞下、隨心所欲、缺斤少兩地落實(shí)。就裝聾作啞的落實(shí)而言，以不知道、不清楚、不了解國(guó)家相關(guān)政策而搪塞;就欺上瞞下地落實(shí)而言，以虛假的大數(shù)字欺瞞上級(jí)，以真實(shí)的小數(shù)字運(yùn)作;就隨心所欲地落實(shí)而言，以給“三農(nóng)”有個(gè)交代即可為財(cái)政支持思路的基本出發(fā)點(diǎn);就缺斤少兩的落實(shí)而言，以預(yù)算大、不按時(shí)足額撥付達(dá)到“化小”和少給等目的。尤其是鑒于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、低效性和農(nóng)村的落后性、廣闊性，很難在較短的時(shí)間內(nèi)見(jiàn)到大的政績(jī)，一些地方政府更是不愿意將錢(qián)砸在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面。

3.投入資金上多元流入有欠缺

在真正的資金投入上，有些地方政府在農(nóng)業(yè)資金的投入渠道單一，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資渠道的多元化。就政府在農(nóng)業(yè)資金的投入渠道單一而言，一些地方的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金大部分來(lái)自政府扶持，來(lái)源比較單一，甚至單純依賴國(guó)家投資和補(bǔ)貼，而且，近兩年政府財(cái)政支農(nóng)資金增幅也有下降勢(shì)頭;就沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資渠道的多元化而言，由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)存在投資大、見(jiàn)效慢、收益不穩(wěn)定等問(wèn)題，大型工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的積極性還不是很高，社會(huì)閑散資金投資農(nóng)業(yè)的量很小，農(nóng)業(yè)信貸體系也囿于商業(yè)化經(jīng)營(yíng)不愿意傾心農(nóng)業(yè)農(nóng)村。PPP等農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要大力推廣的投融資模式還沒(méi)有普及開(kāi)來(lái)，多元化的投融資機(jī)制還沒(méi)有健全。

4.農(nóng)業(yè)政策上綜合效能有缺憾

在真正的農(nóng)業(yè)政策實(shí)施上，政策制定疊加重復(fù)，綜合效能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。就政策制定疊加重復(fù)而言，往往是某一方面的政策卻政出多門(mén)，而各部門(mén)又要保護(hù)各自的利益，制定政策的連貫性、有效性和統(tǒng)一性沒(méi)有得到真正的落實(shí)，往往是基層具體落實(shí)時(shí)常常出現(xiàn)資金分散情況和“政策打架”怪事，“九龍不治水”“八部門(mén)管不住一頭豬”就是最好的例證;就綜合效能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮而言，由于農(nóng)業(yè)投入部門(mén)分類過(guò)多，監(jiān)管機(jī)制重疊復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，致使行政效率偏低和政策實(shí)施效果不理想③，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村得不到連貫性的發(fā)展。

5.農(nóng)村事業(yè)上公共服務(wù)有短板

在真正的農(nóng)村事業(yè)公共服務(wù)過(guò)程中，沒(méi)有真正地用心了解農(nóng)民的強(qiáng)烈渴望，沒(méi)有切實(shí)地滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的迫切需求，而是在公共服務(wù)領(lǐng)域存在這樣或那樣的短板。就沒(méi)有真正地用心了解農(nóng)民的強(qiáng)烈渴望而言，沒(méi)有或很少征求農(nóng)民的意愿，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)用性、方便性也沒(méi)有進(jìn)行過(guò)細(xì)致考慮，大部分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是為了設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施而設(shè)置的基礎(chǔ)和設(shè)施，沒(méi)有從真正意義上改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件;就沒(méi)有切實(shí)地滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的迫切需求而言，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)還沒(méi)有真正地塌下身子，用心了解農(nóng)民的需求，相關(guān)公共服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)措施還停留在光說(shuō)不練的假大空階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村更缺少持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施投入。

6.鄉(xiāng)村氛圍上人力動(dòng)能有猶豫

在真正活躍鄉(xiāng)村氛圍、拉動(dòng)人力動(dòng)能上沒(méi)有真抓實(shí)干，政策講得好但在鄉(xiāng)村振興行動(dòng)上有猶豫。就真正活躍鄉(xiāng)村氛圍、拉動(dòng)人力動(dòng)能上沒(méi)有真抓實(shí)干而言，目前的農(nóng)村已經(jīng)成了逢年過(guò)節(jié)才回一趟的“家”，鄉(xiāng)村留不住家人，留不住人才，留不住游客，缺乏動(dòng)力和活力，死氣沉沉的，鄉(xiāng)村氛圍難營(yíng)造，人力拉動(dòng)動(dòng)能不足;就政策講得好但鄉(xiāng)村振興行動(dòng)上有猶豫而言，由于農(nóng)村除了村組干部之外的現(xiàn)有人員絕大多數(shù)都是婦女、老人和兒童，農(nóng)村缺乏本土人才培養(yǎng)的雄厚基礎(chǔ)，振興鄉(xiāng)村人才政策說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)困難，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨著嚴(yán)重的人力資源短缺問(wèn)題。

四、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的對(duì)策措施

要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須在相應(yīng)的六個(gè)方面“硬起來(lái)”。

1.明確硬規(guī)范：樹(shù)牢“三農(nóng)”“重中之重”理念

將樹(shù)牢“三農(nóng)”“重中之重”理念作為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展清晰明白的硬規(guī)范。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須謹(jǐn)防對(duì)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的不良思路和錯(cuò)誤做法，牢固樹(shù)立“重中之重”理念。

第一，要用“重中之重”理念引導(dǎo)“三農(nóng)”全面發(fā)展。加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，全力走好中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，使農(nóng)業(yè)一改往日面貌成為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村一改往日面貌成為美麗宜居地區(qū)，使農(nóng)民一改往日面貌成為體面的職業(yè)。

第二，要用“重中之重”理念揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短。組織精干的調(diào)研隊(duì)伍，開(kāi)展專門(mén)的調(diào)查研究，真正摸清農(nóng)業(yè)農(nóng)村家底，真正了解“三農(nóng)”需求，再按照“缺什么補(bǔ)什么”“要什么幫什么”的基本原則，全面放大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，使鄉(xiāng)村地區(qū)在振興農(nóng)業(yè)、催變農(nóng)村、富裕農(nóng)民的道路上加快進(jìn)程，進(jìn)一步提高廣大農(nóng)民的獲得感和幸福感。

第三，要用“重中之重”理念抓好黨政服務(wù)。站在堅(jiān)決把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作“重中之重”的角度，把堅(jiān)持和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為政績(jī)考評(píng)的重要內(nèi)容④，建立針對(duì)性強(qiáng)的考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，甚至實(shí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展黨政服務(wù)一票否決制。

2.嚴(yán)考硬指標(biāo)：夯實(shí)財(cái)政優(yōu)先支持政策

將夯實(shí)財(cái)政優(yōu)先支持政策作為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展嚴(yán)格考核的硬指標(biāo)。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須將財(cái)政資金優(yōu)先支持作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先發(fā)展的先決條件，使各級(jí)政府拿出的“真金白銀”成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的強(qiáng)勁后盾，夯實(shí)財(cái)政政策優(yōu)先支持的基礎(chǔ)。

第一，財(cái)政支農(nóng)資金必須落實(shí)。農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)的決心不是簡(jiǎn)單說(shuō)說(shuō)，各地政府必須遵循“兩公兩不”（公平、公開(kāi);不縮水、不漏水）的原則，以法的形式將財(cái)政支農(nóng)增幅超過(guò)財(cái)政收入增幅法制化地強(qiáng)制落實(shí)下來(lái)，把支農(nóng)資金真真正正地用到“三農(nóng)”發(fā)展上去。

第二，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策必須到位。各地農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村的實(shí)際情況，制定有助于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策，如可在重大項(xiàng)目安排上優(yōu)先安排現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。

第三，財(cái)政支農(nóng)政策必須長(zhǎng)效。在健全支農(nóng)資金增長(zhǎng)機(jī)制的同時(shí)，增加地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，確保各地財(cái)政的支農(nóng)比重不僅要增長(zhǎng)，而且要持續(xù)增長(zhǎng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先穩(wěn)定發(fā)展。

第四，財(cái)政支農(nóng)政策必須全面。各地政府除了應(yīng)加大對(duì)農(nóng)田水利、土地整治等的基礎(chǔ)投入，對(duì)農(nóng)業(yè)科技、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等的科技投入之外，還應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、教育、文化協(xié)調(diào)發(fā)展的投入，對(duì)化肥和農(nóng)藥減量、重金屬污染地區(qū)治理等的環(huán)境投入，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的綠色生態(tài)指向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村走可持續(xù)發(fā)展道路。

3.練就硬功夫：構(gòu)建多元資金流入機(jī)制

將構(gòu)建多元資金流入機(jī)制作為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展修煉到家的硬功夫。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須在全力發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金引領(lǐng)作用的前提下，強(qiáng)力構(gòu)建靈活性強(qiáng)、適應(yīng)性強(qiáng)的多元化資金流入機(jī)制，吸引工商資本、銀行貸款、社會(huì)游資以及PPP投融資等多元化投資助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

第一，要在繼續(xù)完善財(cái)政支農(nóng)投入供給體制機(jī)制的前提下優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)。財(cái)政要根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展多形式多層次的涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，把財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的支持集中體現(xiàn)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域上，以吸引其他資金流入和進(jìn)入。

第二，要通過(guò)設(shè)置專管部門(mén)力求合理地利用資金資源。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制和責(zé)任追究制，杜絕在財(cái)政支出中存在的不合理和營(yíng)私舞弊現(xiàn)象，讓流入的財(cái)政資金透明化和安全化，也讓其他資金敢于流入和有效流入，嚴(yán)格剛性管理，務(wù)求績(jī)效顯著。

第三，要拓展對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體提升發(fā)展力、競(jìng)爭(zhēng)力所需要的新的資金支持力?？蓪?shí)行鼓勵(lì)投資措施，對(duì)響應(yīng)政府號(hào)召的企業(yè)或個(gè)人予以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì);可推出“特色支農(nóng)”，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)民間資本、工商業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)，靈活運(yùn)用PPP融資模式，通過(guò)設(shè)置特色項(xiàng)目，讓支農(nóng)項(xiàng)目資金用得恰當(dāng)，用得及時(shí)。

第四，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融。通過(guò)財(cái)政對(duì)農(nóng)信擔(dān)保公司的扶持，推進(jìn)農(nóng)村金融改革，簡(jiǎn)化貸款步驟，做到建機(jī)制與建機(jī)構(gòu)并重，及時(shí)落實(shí)涉農(nóng)貸款增量的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，探索風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貼息擔(dān)保、股權(quán)投資、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，甚至為有潛力有競(jìng)爭(zhēng)力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體量身定制貸款產(chǎn)品，引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，切實(shí)解決以前涉農(nóng)貸款積極性不足的問(wèn)題。

4.夯實(shí)硬支撐：凸顯政策支持保護(hù)效能

將凸顯政策支持保護(hù)效能作為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展績(jī)顯效宏的硬支撐。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須持續(xù)供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展“新政”，并保持所有政策的連貫性、一致性和升級(jí)性，通過(guò)政策把對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的保護(hù)效能凸顯出來(lái)，讓政府的良苦用心不打折扣。

第一，優(yōu)先考慮并穩(wěn)步增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投入。將農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金作為財(cái)政支出優(yōu)先考慮的開(kāi)支，即使是在經(jīng)濟(jì)壓力比較大的情勢(shì)下，也要把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展資金足額、準(zhǔn)確、及時(shí)地投入，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金杠桿成為撬動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大發(fā)展的“催化劑”。

第二，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。各地政府可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展情況，充分利用市場(chǎng)資源配置優(yōu)勢(shì)，通過(guò)價(jià)補(bǔ)分離等措施調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，保證糧食安全與農(nóng)民利益，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村始終朝著健康的方向發(fā)展。

第三，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。最重要、最立竿見(jiàn)影的是要下決心開(kāi)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)。一方面，大力引導(dǎo)現(xiàn)有保險(xiǎn)公司涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)他們?cè)鲈O(shè)機(jī)構(gòu)，積極開(kāi)發(fā)大災(zāi)保險(xiǎn)等新型險(xiǎn)種，適當(dāng)提高投保檔次和賠付標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，下決心徹底完善多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。比如：國(guó)務(wù)院可選定河南省這樣的農(nóng)業(yè)大省，率先開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。⑤即，以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，政府通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等政策扶持，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供直接完全成本保險(xiǎn)乃至收入保險(xiǎn)，真正讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶吃上“旱澇保收”的“定心丸”，使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展壯大的“防火墻”“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。

5.趕齊硬要求：比肩公共服務(wù)供給水平

將比肩公共服務(wù)供給水平作為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展比學(xué)趕幫超的硬要求。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須將農(nóng)業(yè)看作是公共產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)產(chǎn)品看作是公共產(chǎn)品，將農(nóng)村看作是公共場(chǎng)所，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)體系中已經(jīng)搭起來(lái)的“四梁八柱”，在實(shí)現(xiàn)從“無(wú)”到“有”歷史性跨越的基礎(chǔ)上，朝著從“有”到“好”的主攻方向轉(zhuǎn)變，與城市一樣硬性提升公共服務(wù)供給水平，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展改善軟環(huán)境、夯實(shí)硬條件。

第一，用科學(xué)化管理手段創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入機(jī)制。按照“財(cái)政保一塊、銀行借一塊、企業(yè)投一塊、社會(huì)籌一塊”的基本思路，多元化解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入有限的問(wèn)題。尤其要大力傳承農(nóng)村修橋鋪路是積德行善等傳統(tǒng)文化和風(fēng)氣民俗，通過(guò)樹(shù)碑立傳或授予榮譽(yù)稱號(hào)，靈活運(yùn)用PPP投融資模式籌資，加速農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展步伐。

第二，要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)改革。要切實(shí)轉(zhuǎn)變公共服務(wù)重城市輕農(nóng)村、重工商業(yè)輕農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)思想，打破城鄉(xiāng)二元發(fā)展的傳統(tǒng)模式，在保障公共服務(wù)水平在城市與農(nóng)村、工商業(yè)與農(nóng)業(yè)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，借助云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過(guò)在線獲取、菜單選擇服務(wù)，尋求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展差異化、個(gè)性化甚至定制化的公共服務(wù)供給，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展公共服務(wù)更具針對(duì)性、規(guī)范性和保障性。

第三，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)控。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展公共服務(wù)供給，不僅要在文化、教育、醫(yī)療等方面全面升級(jí)，做到取信于農(nóng)、服務(wù)為農(nóng)和公開(kāi)服務(wù)、真誠(chéng)服務(wù)，而且要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)分析，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展公共服務(wù)體系做到彈性立體化，切實(shí)做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的后方服務(wù)工作。

6.樹(shù)起硬形象：盤(pán)活鄉(xiāng)村人氣活力動(dòng)能

將盤(pán)活鄉(xiāng)村人氣活力動(dòng)能作為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展樹(shù)立起來(lái)的硬形象。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須以人為本，設(shè)法聚集和提升農(nóng)村人氣，使農(nóng)村擁有各類應(yīng)用人才，使農(nóng)村的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍日益濃厚。

第一，要多渠道解決農(nóng)村人才引進(jìn)難問(wèn)題。因地制宜地選擇培養(yǎng)高知村民等本土化人才，提升其素質(zhì)和能力，以留住村內(nèi)人才。此外，在政策上鼓勵(lì)有技術(shù)、懂經(jīng)濟(jì)、干實(shí)事的“大學(xué)生村官”等到農(nóng)村任職，引進(jìn)外來(lái)人才，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)注入新活力。同時(shí)，號(hào)召在城市務(wù)工經(jīng)商、小有成就的青壯年勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體隊(duì)伍，并采取“你創(chuàng)業(yè)、我補(bǔ)貼”“你贏利、我獎(jiǎng)勵(lì)”等措施，組織有能力、有抱負(fù)、有手段的青年把農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)風(fēng)引領(lǐng)起來(lái)。

第二，要增添農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展的生機(jī)和活力。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從繁重的體力勞動(dòng)中解脫出來(lái)，促成增產(chǎn)、增效、增收協(xié)同發(fā)展的重要途徑。為此，要更多更廣地開(kāi)辟農(nóng)業(yè)投融資通道，逐步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入，使實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“不差錢(qián)”;要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和科技進(jìn)步，通過(guò)充分融合現(xiàn)代生物技術(shù)、農(nóng)業(yè)信息技術(shù)、科學(xué)管理技術(shù)、現(xiàn)代裝備技術(shù)等，使實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“插上科技翅膀”;要發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，全面降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，使農(nóng)業(yè)不會(huì)因小規(guī)模而缺乏競(jìng)爭(zhēng)力;要全力促進(jìn)多層次產(chǎn)業(yè)融合，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化成一二三產(chǎn)業(yè)相融合的新型農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)成為線上線下相結(jié)合、旅游餐飲相結(jié)合、住宿養(yǎng)生相結(jié)合、種植餐飲相結(jié)合的多層次現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

第三，要為盤(pán)活鄉(xiāng)村人氣活力動(dòng)能奠定基礎(chǔ)。要美化鄉(xiāng)村環(huán)境，全力打造“村點(diǎn)出彩、沿線秀麗、產(chǎn)業(yè)興旺、全面整潔”的生態(tài)人居環(huán)境，輻射帶動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)⑥，讓美麗的環(huán)境既成為宜居的基礎(chǔ)，又成為帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的工具。要大力營(yíng)造鄉(xiāng)村氛圍，利用有線電視、鄉(xiāng)村廣播、宣傳欄、戶外廣告牌等文化載體，全面展現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全過(guò)程。要完善鄉(xiāng)村服務(wù)機(jī)制，把鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村教育、鄉(xiāng)村醫(yī)療等公共服務(wù)機(jī)制建立健全起來(lái)，把美麗鄉(xiāng)村的軟實(shí)力提上去。

注釋

①文兵：《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要突出重點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)》，《中國(guó)民族報(bào)》2017年12月29日。

②董峻、王立彬：《中央農(nóng)村工作會(huì)議全面布局鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《中國(guó)城鄉(xiāng)金融報(bào)》2018年1月3日。

③歐陽(yáng)愛(ài)榮：《試論地方財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響》，《時(shí)代金融》2015年第33期。

④姚冬琴等：《新時(shí)代?新思想?新征程——十九大代表與社會(huì)各界人士熱議十九大報(bào)告》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2017年第41期。

⑤吳大勇：《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2012年第17期。

⑥郭翔宇：《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2017年第5期。

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