城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民的生計狀況、成因與對策

崔紅志

摘?要：失地農(nóng)民的生計狀況與之前相比發(fā)生了明顯變化，具體表現(xiàn)為：收入有所增加但不可持續(xù)、生活成本顯著提高、非農(nóng)就業(yè)率低而且缺乏穩(wěn)定性、低收入群體的生計狀況惡化、養(yǎng)老金待遇的地區(qū)差異明顯。征地制度的缺陷、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革滯后、失地農(nóng)民社會保障制度不健全等政策和制度因素，是形成失地農(nóng)民生計問題的重要因素。為此，應采取以下改革舉措：加快《土地管理法》的修訂進度，縮小征地范圍、改進補償辦法、完善征地程序;采取多種措施，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會;構建與失地農(nóng)民特征相適應的社會養(yǎng)老保險制度;加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，使得失地農(nóng)民仍然能夠分享農(nóng)村集體經(jīng)濟收益。

關鍵詞：失地農(nóng)民;生計保障;政策建議

中圖分類號：F291.3文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）02-0032-07

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，必然導致土地的非農(nóng)使用。有研究估計我國每年大約產(chǎn)生300多萬失地農(nóng)民。①1978—2013年，我國耕地面積凈減少16802.97萬畝，如果分別以人均1.4畝耕地和人均2.8畝耕地為標準，可以推算出我國失地農(nóng)民（包括半失地農(nóng)民）總體規(guī)模大致在6000萬人到1億人之間，并且還在以每年300萬人的速度遞增。②失地農(nóng)民失去了土地這一生計保障資源，而且居住方式和生活方式也發(fā)生了變化，部分失地農(nóng)民的生計狀況堪憂。當前，我國正處于決勝全面建成小康社會的關鍵時期，解決失地農(nóng)民的生計保障問題具有緊迫性。本文首先根據(jù)對北京、河南、四川、重慶的6個農(nóng)民集中居住區(qū)、568份農(nóng)戶問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，對失地農(nóng)民生計狀況進行分析;接著從政策、法律和實踐等角度，分析影響失地農(nóng)民生計保障的因素;最后提出相應的對策建議。

一、失地農(nóng)民的生計狀況

生計通常指維持生活的方法。生計狀況一方面是指經(jīng)濟層面的生活狀況，另一方面是維持生活的方法，即可持續(xù)性。農(nóng)民土地被征用或租用后，他們的生計狀況也隨著生產(chǎn)方式、生活方式等方面的改變而發(fā)生了變化?，F(xiàn)以實地調(diào)研數(shù)據(jù)為支撐，從家庭收支、負債、就業(yè)等方面考察失地農(nóng)民的生計狀況。數(shù)據(jù)來源于中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組2015年在6個農(nóng)民集中居住區(qū)的農(nóng)戶問卷調(diào)查。這6個社區(qū)分別是河南省滑縣的錦和新城、新鄉(xiāng)縣的祥和社區(qū)，四川省成都市溫江區(qū)的瑞泉馨城，重慶市沙坪壩區(qū)的豐文社區(qū)和五里社區(qū)，北京市房山區(qū)的萬紫嘉園。農(nóng)戶問卷調(diào)查樣本抽取主要依據(jù)家庭的經(jīng)濟條件，也兼顧家庭在村中的社會地位、從業(yè)類型等特征。本項調(diào)查共獲取有效樣本共計568份，上述6個社區(qū)的樣本數(shù)分別為97個、101個、115個、79個、92個和84個，分別占樣本總數(shù)的17.0%、17.8%、20.3%、13.9%、16.2%和14.8%。近年來，失地農(nóng)民的生計保障問題有了一定改善，但失地農(nóng)民規(guī)模大，積累的問題多，而且相關的政策和制度框架并沒有發(fā)生大的變化，從而可以大體判斷，與調(diào)查時點的情況相比，目前失地農(nóng)民的生計保障狀況沒有發(fā)生大的變化。從實地調(diào)查數(shù)據(jù)來看，失地農(nóng)民的生計狀況較失地之前有顯著變化。

1.收入有所增加，但存在可持續(xù)性問題

與土地被征用之前相比，有47.7%的農(nóng)戶收入增加，戶均增加17746元。補償收入是農(nóng)戶收入增加的重要因素。重慶市的豐文社區(qū)和五里社區(qū)以及四川省的瑞泉馨城社區(qū)，失地農(nóng)民補償款較高，部分農(nóng)戶由此而“一夜暴富”。但是，補償收入僅僅是短期的、一次性的收入增加，不具有可持續(xù)性。一旦補償款花完，農(nóng)民的生計問題就會凸顯。

尤其應注意的是，有30.5%的農(nóng)戶收入減少，戶均減少額14136元。減少的主要原因是因失去土地而造成的第一產(chǎn)業(yè)收入減少。據(jù)統(tǒng)計，有94.7%的農(nóng)民土地經(jīng)營收入減少，戶均減少3967元。同時，住進社區(qū)后農(nóng)民沒有養(yǎng)殖場地，有34.2%的農(nóng)戶養(yǎng)殖業(yè)收入減少，戶均減少5084元。

2.生活成本顯著提高

失地農(nóng)民搬入新社區(qū)后，其生活消費由半商品、半自給轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆唐坊瑥亩鴮е律畛杀酒毡樯仙?。樣本農(nóng)戶的戶均生活成本增加額為8063元，其中最少的增加300元，最多的增加了50000元。有62.3%的家庭水電費增加了，戶均增加額為1282元/年;31%的家庭物業(yè)管理費增加了，戶均增加額為631元/年;69.4%的家庭食品開支增加了，戶均增加額為6290元/年;29.7%的家庭人情開支增加了，戶均增加額為2217元/年。在生活開支的總增加額中，食品開支增加額占60.9%、水電物業(yè)管理費等增加額占14.6%、人情開支增加額占9.3%。農(nóng)戶生活開支的增加額占收入增加額的79.3%，即收入增加的大部分都被生活成本的增加抵消了。

農(nóng)民食品開支增加與生活完全商品化有直接關系。在失地之前，農(nóng)民的生活消費存在一定程度的自給性特征，多數(shù)家庭在宅院內(nèi)種菜、養(yǎng)雞。而入住新社區(qū)后，很多家庭特別是上樓居住的家庭，由于沒有宅院或宅院面積較小，如過去般自給的生活已不復存在。在此情況下，農(nóng)民的生活幾乎完全市場化，從而不可避免導致生活成本的上升。對于收入增加的農(nóng)戶來說，生活成本的增加并不會使其生活狀況惡化，而對于收入不變或收入減少，同時生活開支卻增加的農(nóng)戶來說，無疑會導致他們生活質(zhì)量的下降。據(jù)統(tǒng)計，有44.9%的農(nóng)戶收入和開支同時增加，開支的增加額占收入增加額的79%，其中77戶（30.2%）家庭開支的增加額大于收入的增加額，戶均開支增加額為戶均收入增加額的2.2倍。有17.3%的農(nóng)戶收入不變而開支增加，26.9%的農(nóng)戶收入減少而開支增加，戶均增加額7721元。

3.面臨較大的債務壓力

農(nóng)民入住新型社區(qū)需要購買或自建住房，戶均開支為13.3萬元。因集中居住而負債的農(nóng)戶比例為42.8%（239戶），最少的負債2000元，最多的負債500000元，平均每戶負債額77967元。負債發(fā)生率最低的是重慶豐文社區(qū)和五里社區(qū)（9.4%），負債發(fā)生率最高的是祥和社區(qū)（81.2%）和萬紫嘉園（78.4%）;其次是錦和新城（63.5%）。同時，重慶豐文和五里社區(qū)的負債額最少，戶均負債31765元，負債最多的是萬紫嘉園和祥和社區(qū)，分別為119897元和79390元。造成上述差異的原因是：重慶豐文、五里社區(qū)以及四川的瑞泉馨城社區(qū)給失地農(nóng)民的補償比較到位，補償率高。豐文和五里社區(qū)戶均補償額為94531元，瑞泉馨城戶均補償額為139378元。補償最少的是祥和社區(qū)，戶均補償額4056元，僅占其購建新房開支的2.6%（見表1）。

負債不僅增加家庭的經(jīng)濟負擔，也在一定程度上影響一個家庭對未來生活的信心。有負債的農(nóng)戶中，10.4%的農(nóng)戶認為未來生活會變差，24.6%的農(nóng)戶認為未來生活充滿不確定性;無負債的農(nóng)戶中，只有3.1%的農(nóng)戶認為未來生活會變差，12.3%的農(nóng)戶認為未來生活不確定。此外，無負債的家庭人均純收入約為有負債家庭的1.5倍，無負債家庭的經(jīng)濟滿意度和生活滿意度均明顯高于有負債的家庭。

4.非農(nóng)就業(yè)率低且就業(yè)穩(wěn)定性差

穩(wěn)定的就業(yè)是擁有持久、穩(wěn)定收入流的來源。從總體上看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況堪憂：一是未就業(yè)率較高。樣本農(nóng)戶中，16—59歲的勞動年齡人口共計417人，其中就業(yè)人數(shù)為282人，占67.6%;未就業(yè)人數(shù)為135人，占32.4%。也就是說，近1/3的適齡就業(yè)人群處于失業(yè)狀態(tài)。二是就業(yè)的穩(wěn)定性差。在282個就業(yè)人口中，在本地打零工的有129人，占45.7%;外出打工的有64人，占22.7%。他們的工作不穩(wěn)定，在本地打零工者的全年勞動時間為203天，外出打工者的全年勞動時間僅為200天。還應該注意的是，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不僅與其經(jīng)濟收入密切相關，還會影響他們的自尊、社會交往、社會地位以及社會融入程度。

5.低收入群體生計堪憂

與其他群體相比，低收入群體的生計狀況更差。按照家庭純收入五等分分組，568個有效樣本中，收入最低的20%的農(nóng)戶（114戶）平均家庭年收入僅為14337元，最高年純收入23000元。戶均拆舊建新總支出高達12.58萬元，其中47.4%（54戶）的受訪者有數(shù)額不等的民間借款，民間借款的均值達70370元，是其家庭年純收入的5倍。超出其經(jīng)濟支撐能力的住房消費，使低收入群體的貧困程度進一步深化?？傮w上看，低收入組因集中居住而導致的負債額明顯高于其他收入組，戶均負債93000元，也高于樣本總體負債均值77925元（見表2）。

失去庭院經(jīng)濟的最后保障，低收入群體難以應對生活完全商品化的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，低收入群體中71.9%的家庭開支因集中居住而增加，平均每戶每年開支增加5487元。對于低收入群體來說，生活開支的增加與生活完全商品化有直接關系。在集中居住之前，農(nóng)民的生活消費存在一定程度的自給性特征，特別是低收入群體，在宅院內(nèi)種菜、養(yǎng)雞以及承包地里的糧食就可以保障其基本生活，生活自給程度較高。入住新社區(qū)后，由于上樓居住沒有院子或是社區(qū)禁止農(nóng)民在院內(nèi)種菜、養(yǎng)殖，農(nóng)民的生活幾乎完全商品化，從而導致低收入群體生活成本上升的同時生活水平下降。

6.養(yǎng)老金待遇差異明顯

從6個實地調(diào)研的失地農(nóng)民社區(qū)看，養(yǎng)老金待遇差異明顯。瑞泉馨城農(nóng)民的基礎養(yǎng)老金標準約為1200元/月。豐文社區(qū)和五里社區(qū)農(nóng)民的基礎養(yǎng)老金待遇參照城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老金標準計發(fā)，約為700元/月。錦和新城社區(qū)農(nóng)民參加的是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，在每個月78元的基礎養(yǎng)老金之外，社區(qū)又從土地流轉(zhuǎn)租金中拿出部分資金，為60歲以上的老年農(nóng)民提供400元/月的社區(qū)養(yǎng)老保險金，也即錦和新城農(nóng)民的基礎養(yǎng)老金標準為478元/月。萬紫嘉園社區(qū)執(zhí)行的是北京市城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險政策，基礎養(yǎng)老金水平為300元/月。祥和社區(qū)則僅為農(nóng)民提供了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，60歲以上老年人可享受約78元/月的基礎養(yǎng)老金。

由于基礎養(yǎng)老金待遇差別明顯，導致了各社區(qū)養(yǎng)老金替代率的明顯差異。其中瑞泉馨城養(yǎng)老金替代率最高，為51.2%，而祥和社區(qū)養(yǎng)老金替代率最低，僅為4.2%，兩者相差12倍有余。

二、影響失地農(nóng)民生計保障的制度和政策因素

上述調(diào)研結(jié)果表明，農(nóng)民的土地被征用后，他們原來賴以生存的生計模式瓦解了，而與現(xiàn)有生產(chǎn)和生活相適應的生計模式尚不完善，從而影響了其生存權和發(fā)展權。影響失地農(nóng)民生計保障的制度和政策因素，主要有以下幾個方面。

1.征地制度存在缺陷

一是征地范圍寬。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民土地被征用的現(xiàn)象不可避免。但我國的問題是，土地被征用的數(shù)量過多。由于土地征用能為地方政府帶來巨大的收益，地方政府因而傾向于更多地征地。現(xiàn)有的土地征用制度則為地方政府的這一行為提供了可能。我國《憲法》《物權法》和《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)村集體土地進行征收征用并給予補償，但并未對公共利益作出明確界定，于是就普遍出現(xiàn)了征地行為濫用現(xiàn)象，很多地方給經(jīng)營性用地貼上“公共利益”標簽，啟動實施土地征收行為。征用土地多，就意味著失地農(nóng)民數(shù)量多，從而就要求解決這些失地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障、住房等一系列問題，這往往會超出地方政府的財政支撐能力。

二是補償機制不健全?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍;每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這種按照土地原用途進行補償?shù)霓k法，沒有考慮被征收征用土地的區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途，顯然是不合理的。而且，按照這樣的標準，失地農(nóng)民往往不能維持原有生活水準。同時，政府通過“招拍掛”可以取得巨額的土地出讓收入，失地農(nóng)民就自然覺得不公平。

三是對區(qū)域差異考慮不足。各地在推進征地制度改革的過程中，采取多種改革舉措增加失地農(nóng)民在土地增值收益中的比例，如很多地方實行了區(qū)片綜合地價和統(tǒng)一年產(chǎn)值標準、允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市交易、以農(nóng)村建設用地使用權入股等。這些改革舉措在一定程度上導致了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達和落后地區(qū)的明顯分化。在東部發(fā)達地區(qū)和大中城市周邊，經(jīng)濟發(fā)展水平高，土地價值高、地方政府財政實力強，征地補償標準提高幅度大，甚至遠超《土地管理法》補償安置標準的限額，一些農(nóng)民因征地拆遷而“一夜暴富”。而廣大的欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，土地價值低且增值空間小，地方政府財政實力弱，征地補償標準提高的幅度并不大，多數(shù)仍限制在土地原用途產(chǎn)值的30倍以內(nèi)。例如，2017年征收農(nóng)民集體土地的土地補償費和安置補助費標準中，廣州市為8.5萬—40萬元/畝，而成都市簡陽市為耕地年產(chǎn)值的16倍，按當?shù)厍嗝缪a償標準折算也就在1.8萬—2.1萬元/畝。③顯然，后者的補償安置標準明顯偏低，不足以保障被征地農(nóng)民的長久生計。

2.農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革滯后

目前，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革正在有序推進。這一改革的目標是建立“歸屬清晰、權能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革與失地農(nóng)民生計保障問題緊密相關。如果農(nóng)民集體所擁有的各類資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)能夠量化給每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，即使農(nóng)民土地被征收或流轉(zhuǎn)出去了，他們?nèi)匀荒軌颢@取集體資產(chǎn)的收益。這種收益是失地農(nóng)民的一種持續(xù)性生計保障。考慮到失地農(nóng)民就業(yè)困難和就業(yè)質(zhì)量差的情況，集體資產(chǎn)收益對失地農(nóng)民尤為重要。

但目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革仍處于試點階段，試點范圍有限。而且，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)的改革質(zhì)量存在一些問題。從失地農(nóng)民生計保障的角度看，已有的農(nóng)村集體產(chǎn)權改革存在的問題主要是，股份未完全落實成為農(nóng)民集體成員參與集體收益分配的基本依據(jù)。盡管試點地區(qū)大都開展了清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體成員資格界定，進而把集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到集體成員（或戶）。但是，一些農(nóng)村在集體經(jīng)營收益分配中，沒有按照集體成員（或戶）所持有的股份或份額進行分配，而是繼續(xù)采用在股份合作制改革之前按照家庭人口數(shù)量、年齡等進行分配的辦法。有的農(nóng)民說，“改與不改一個樣”“改了，還是那個樣”。同時，較多的村盡管實施改革，但仍保留一定比例的集體股。份額較大的集體股必然導致農(nóng)民得到股份分紅數(shù)額較少，獲得感不強。

3.失地農(nóng)民社會保障制度不健全

目前針對失地農(nóng)民的社會保障政策的主要依據(jù)是2006年《勞動保障部關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》。其存在的問題主要有：

一是進行了城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)與之外的區(qū)分。只有城市規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的被征地農(nóng)民才能參加，城市規(guī)劃區(qū)之外的被征地農(nóng)民，不能享受城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險，只能參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。但城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的保障水平極低。2009年新農(nóng)保試點時的基礎養(yǎng)老金標準為55元/人·月，僅相當于當時農(nóng)村貧困標準中的食品消費支出標準。2015年國務院把城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準從55元/人·月提高到70元/人·月。從2018年1月1日起，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金調(diào)整為88元/人·月?？梢钥闯?，在2009—2018年的10年間，農(nóng)民基礎養(yǎng)老金僅增加了33元/人·月，與近年來城鎮(zhèn)職工及機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的大幅度增長相比，與城鄉(xiāng)居保承擔的多種社會功能相比，城鄉(xiāng)居保的基礎養(yǎng)老金水平仍然偏低，對失地農(nóng)民的生計和心理都有不利影響。

二是沒有得到有效執(zhí)行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方采取以文件落實文件的辦法，并沒有建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度。例如，中部某省的一個縣級市曾試圖把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險，并進行了財政支撐能力測算。但看周邊其他地方都沒有搞，就也不再搞了，而是采取一次性補助的辦法，對被征地農(nóng)民達到失地標準的，不論是否達到退休年齡，每人發(fā)50元生活補助。有的地方說：只要失地農(nóng)民不鬧就行，等以后農(nóng)民鬧了再說。

三是城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的制度安排與失地農(nóng)民需求之間的適應性存在問題。按照目前的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險相關政策，失地農(nóng)民如果在勞動力市場上找到正式工作，就理應參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險，其保險費由用人單位和個人共同承擔，繳費標準是：以企業(yè)職工的工資總額作為繳費基數(shù)，繳費比例各省有一定差異，大體為20%，計入社會統(tǒng)籌;職工個人則以上一年度的月平均工資為個人繳納社會保險費的工資基數(shù)，費率為8%，計入個人賬戶。但是，受自身人力資本的限制，失地農(nóng)民的工資水平往往較低，這種較高的繳費水平在一定程度上導致他們主動放棄參加社會養(yǎng)老保險的權利。如果失地農(nóng)民處于失業(yè)或者靈活就業(yè)狀態(tài)，也可以以靈活就業(yè)者的身份參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險。在這種情況下，社會保險費就全部由個人承擔，具體的繳費辦法各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之間有一定差異，但多數(shù)是以所在省上年度社會平均工資為繳費基數(shù)，按20%的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，其中8%計入個人賬戶、12%進入社會統(tǒng)籌。在收入和積蓄有限的約束下，這些處于失業(yè)或靈活就業(yè)狀態(tài)的失地農(nóng)民大多不愿意參保繳費。同時，靈活就業(yè)參保人員需逐月繳納，而他們往往工作轉(zhuǎn)換頻繁、收入不穩(wěn)定，隨時可能出現(xiàn)斷繳費的可能，從而進一步抑制了他們參保繳費的意愿。

三、解決失地農(nóng)民生計保障問題的對策建議

1.進一步改革征地制度

2017年5月，國土資源部就《土地管理法（修正案）》公開征求意見，主要修改內(nèi)容有：一是刪去了現(xiàn)行《土地管理法》關于建設用地必須使用國有土地、集體土地不得用于建設用途的規(guī)定，并嘗試明確界定征地的公共利益范圍。這意味著，集體土地進入建設用地市場，不再必須一律先通過征收變成國有土地。這些改變?yōu)橥恋刂贫雀母锵俗罡镜牧⒎ㄕ系K。二是修改了補償辦法，不再對征地補償標準和限額做出規(guī)定，而是明確“給予公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”;補償?shù)木唧w操作基準由原來的原用途平均年產(chǎn)值的若干倍，改為相對更合理的片區(qū)綜合價;農(nóng)民住房不再作為地上附著物補償，而是作為專門的住房財產(chǎn)權，進行專門補償。三是對失地農(nóng)民的生計保障進行了相應安排，包括市、縣人民政府應當將被征地農(nóng)民納入相應的養(yǎng)老社會保障體系，被征地農(nóng)民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼;有條件的地區(qū)，市、縣人民政府可以根據(jù)情況安排一定數(shù)量的國有建設用地或者物業(yè)由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期經(jīng)營。地方各級人民政府應當支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)。④這些修訂在一定程度上糾正了土地征用制度的弊端，對于失地農(nóng)民生計保障和社會穩(wěn)定具有積極意義。當前，應加快修法進度，進一步完善相關法律條款。

一是進一步明確農(nóng)村集體土地征收范圍。為控制經(jīng)營性用地征地行為濫用，需通過修法對“公共利益”作出界定?？梢詤⒄諊页雠_的《劃撥供地目錄》，并基于土地利用現(xiàn)狀分類相關標準，以列舉方式擬出公益性和非公益性用地目錄，從而把土地征收范圍限定在公益性項目用地，非公益性項目用地涉及集體土地的則不必通過土地征收的方式。⑤

二是進一步完善征地程序?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖姼澹┮蟮胤秸谏暾堈鞯刂氨仨毾裙娌⒙犎”徽魇杖艘庖?，而且要求征收的實施要遵循“先補償后搬遷原則”。這樣的規(guī)定有積極意義，但并未明確規(guī)定違反這些程序要求的法律后果和救濟途徑。為解決這一問題，應對保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民話語權作出硬性規(guī)定，將地方政府與占絕大多數(shù)比例的被征地農(nóng)民簽訂完成征地補償安置協(xié)議作為實施土地征收征用行為的必需程序;涉及農(nóng)村集體土地征收爭議的，地方政府不是最后的仲裁者，應將土地征收行為本身的合法性納入訴訟審查范圍，作為最后一道救濟屏障;明確征地收益分配和補償辦法，解決征地費用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等問題。對因征地產(chǎn)生的“暴富村”和“暴發(fā)戶”問題，通過稅收調(diào)節(jié)利益關系。⑥

三是加快推進農(nóng)村集體建設用地入市改革。目前，集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度改革取得一定進展，明確了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。但是，集體經(jīng)營性建設用地在集體建設用地總量中所占比重極小，而且集體經(jīng)營性建設用地大多分布零散。同時，集體建設用地的主體部分——宅基地的流轉(zhuǎn)制度改革仍未取得突破，宅基地的交易條件和范圍仍然受到嚴格的約束，宅基地及地上附著的農(nóng)民房屋都成為集體經(jīng)濟組織“沉睡”的資產(chǎn)。應盡快系統(tǒng)總結(jié)我國農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革試點的經(jīng)驗并把其上升為政策和法律，主要包括：鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃的前提下，直接參與土地開發(fā)，或者參與聯(lián)營、聯(lián)建、入股等多種形式來開發(fā)存量的建設用地;在保證數(shù)量占補平衡、質(zhì)量對等的前提下，探索支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營性建設用地調(diào)整后集中入市;按照2018年中央一號文件的要求，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的具體形式，允許騰退宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設用地直接入市或以“地票”形式間接入市。

2.采取多種措施，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會

有保障的就業(yè)機會和穩(wěn)定的收入是農(nóng)民應對意外風險的第一道防線。隨著勞動力市場供求總量的變化，非技術勞動力總體上供不應求，青壯年失地農(nóng)民通常能夠在勞動力市場上找到工作。但是，失地農(nóng)民大量集中在非正規(guī)部門，就業(yè)質(zhì)量偏低，而且仍然有相當高比例的失地農(nóng)民找不到工作。應該采取具體的政策措施，促進失地農(nóng)民找到穩(wěn)定且收入水平較高的工作。

一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)勞動力的管理范圍。現(xiàn)在對城市的下崗職工有很多優(yōu)惠的安置辦法，這些措施應該延伸到失地農(nóng)民。對興辦二、三產(chǎn)業(yè)的失地農(nóng)民要像城市下崗職工一樣，在工商登記、稅收、信貸、用地用電等方面給予優(yōu)惠，從各方面促進其就業(yè)。

二是拓寬融資渠道，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供金融支持。（1）成立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)公共財政基金，對不同行業(yè)中的創(chuàng)業(yè)者和不同發(fā)展階段的企業(yè)給予不同程度的財政與信貸支持。（2）推行失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款貼息制度，重點對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的貸款給予貼息，對失地農(nóng)民創(chuàng)辦的企業(yè)，適當降低貼息審批條件，優(yōu)先給予貼息。（3）拓展農(nóng)村信用卡業(yè)務，解決失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)短期資金周轉(zhuǎn)需求。

三是鼓勵留地保障?？梢栽谡饔猛恋刂辛舫鲆欢〝?shù)量的土地，由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織開發(fā)經(jīng)營。留用地隱含的地價是對征地補償?shù)难a充，表現(xiàn)為留用地開發(fā)經(jīng)營帶來的長期收益或就業(yè)崗位。同時，要加快建立有效的土地流轉(zhuǎn)制度，使失地農(nóng)民可以用征地補償去購買或租賃其他地方的土地。

四是開展“量身定做”式的培訓。加強對失地農(nóng)民的培訓，增加他們的就業(yè)機會。對失地農(nóng)民的培訓費用不能從征地補償費中扣除，而應由政府財政列支。在培訓內(nèi)容上，可根據(jù)市場需求、失地農(nóng)民的資源特征等開展培訓，重點培養(yǎng)其創(chuàng)業(yè)機會識別能力、風險抵御能力和經(jīng)營能力;在培訓方式上，可以采取集中培訓和專業(yè)培訓相結(jié)合的方式，組織經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、金融等方面的專家及創(chuàng)業(yè)成功典型對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供指導。一些有條件的用地單位可在對被征用地的勞動力進行適當就業(yè)培訓后，優(yōu)先招收其進入生產(chǎn)企業(yè)就業(yè)。

3.完善失地農(nóng)民社會保障制度

一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）提出，市、縣人民政府應當將被征地農(nóng)民納入相應的社會養(yǎng)老保障體系，但沒有說明納入哪種類型的社會養(yǎng)老保險制度。如果僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定“將被征地農(nóng)民納入相應的社會養(yǎng)老保險體系”，市、縣政府就很可能從減輕財政負擔角度出發(fā)而將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系。而把失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系，他們就只能享受較低水平的養(yǎng)老金。因此，要把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系。

二是提高城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險與失地農(nóng)民就業(yè)特征之間的匹配性。目前，我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度仍處于不斷完善之中，有必要根據(jù)進城農(nóng)民工及失地農(nóng)民的特點，適當降低費率，并增加繳費方式的靈活性，如允許斷繳后在一定期限內(nèi)進行補繳。

三是不能只顧及農(nóng)民的養(yǎng)老問題而僅僅把農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體制，還應該考慮失地農(nóng)民在其他方面的需求。我國城鎮(zhèn)社會保險體系包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等多方面的內(nèi)容。對于農(nóng)民在其他保障項目上的需求也應給予充分考慮，積極探索解決失地農(nóng)民醫(yī)療、就業(yè)、工傷等風險的防范機制，把失地農(nóng)民納入相應的社會保險制度覆蓋之中。對生活困難的失地農(nóng)民，應將其納入城鎮(zhèn)低保范圍。

4.加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革

加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革進度，使農(nóng)民集體所擁有的各類資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)能夠量化給每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，既可以降低農(nóng)民對政府征地行為的抵制，也可以使得被征地農(nóng)民得到集體資產(chǎn)收益。在改革過程中，既要注重改革的推進速度，也要重視改革質(zhì)量。一是股權設置應以個人股為主、不設集體股或者對集體股比例的最高限額進行明確規(guī)定。對于目前已經(jīng)設置了集體股的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，經(jīng)大多數(shù)集體成員同意，可以將集體股股份全部按成員配股比例分配到成員個人。二是穩(wěn)步放開農(nóng)民股權流轉(zhuǎn)范圍，在風險可控的前提下，允許個人股權的流轉(zhuǎn)范圍超出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。三是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、處置等完整的權能。

注釋

①韓?。骸度绾谓鉀Q失地農(nóng)民問題——失地農(nóng)民問題的根源是土地征用制度存在重大缺陷》，《科學決策》2005年第7期。

②王軼、詹鵬、姜竹：《城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民和未失地農(nóng)民收入差距研究——基于北京地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第4期。

③《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補償試行辦法的通知》（穗府辦規(guī)〔2017〕10號），廣州市人民政府網(wǎng)站，http：//www.gz.gov.cn/gzgov/s2812/201708/cb90a3dc1c764b13bea3688fc9d66687.shtml;《簡陽市人民政府關于印發(fā)《簡陽市集體土地征收補償安置實施辦法的通知》，成都市人民政府網(wǎng)站，http：//gk.chengdu.gov.cn/govInfoPub/detail.action？id=89671&tn=6。

④《國土資源部關于〈中華人民共和國土地管理法（修正案）〉（征求意見稿）公開征求意見的公告》，海南省人民政府網(wǎng)，http：//www.hainan.gov.cn/data/law/2017/05/2581/。

⑤⑥劉振偉：《鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村土地制度改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第9期。

責任編輯：澍?文