鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀及治理措施

張慶紅

【摘要】近年來，伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，債務(wù)規(guī)模也快速增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)問題已經(jīng)成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的障礙。本文從當(dāng)前鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀，形成債務(wù)的原因等方面分析，提出治理債務(wù)的有效措施。

【關(guān)鍵詞】債務(wù)現(xiàn)狀 形成原因 治理措施

近年來，各級(jí)政府積極推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資平臺(tái)等融資杠桿舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨債務(wù)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)問題已經(jīng)成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的障礙，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)問題不解決，就很難建設(shè)新農(nóng)村，新農(nóng)村建設(shè)就無(wú)從談起。探索解決和化解鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)新的不良債務(wù)是當(dāng)前鄉(xiāng)村兩級(jí)干部工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)，是當(dāng)前宏觀調(diào)控重要手段，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的重要舉措。

一、債務(wù)現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村兩級(jí)通過積極爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)扶持等途徑，加大農(nóng)村水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村學(xué)校、醫(yī)院等公益事業(yè)日趨完善，農(nóng)民群眾的物質(zhì)文化生活得到了根本轉(zhuǎn)變，新農(nóng)村建設(shè)取得了明顯成就。但由于我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，現(xiàn)有財(cái)力難以支撐大規(guī)模建設(shè)的需要，從而導(dǎo)致大量新的債務(wù)產(chǎn)生，這些債務(wù)的形成既有政策、體制的因素，也有發(fā)展、管理方面的因素。從審計(jì)調(diào)查情況看，全縣鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀：一是債務(wù)數(shù)額較大，逾期債務(wù)比率高。二是債務(wù)涉及范圍廣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。既有金融機(jī)構(gòu)的借款，還有單位、個(gè)人的借款;既有拖欠村干部補(bǔ)助等欠款，又有農(nóng)田水利、道路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入欠款，還有農(nóng)村教育、鄉(xiāng)村醫(yī)院等公益事業(yè)支出欠款。三是債務(wù)管理不規(guī)范?！缎骂A(yù)算法》出臺(tái)之前，沒有規(guī)范的法律法規(guī)來管理鄉(xiāng)村債務(wù)，鄉(xiāng)村兩級(jí)大搞“形象工程”盲目舉債，對(duì)債務(wù)不報(bào)告、不公開，社會(huì)監(jiān)督、人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督流于形式，違規(guī)舉債不能依法追究責(zé)任。

二、形成原因

鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)規(guī)模膨脹既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的客觀因素，更有財(cái)政體制、行政管理改革滯后等深層次原因。一是地方政府財(cái)力與事權(quán)不對(duì)等，需要通過負(fù)債融資來完成支出責(zé)任。近年來，我國(guó)實(shí)行普惠民生的政策，中央在加大對(duì)醫(yī)療、教育、水利等投入力度的同時(shí)，要求地方政府提供相應(yīng)配套資金，地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象更為突出，為此，地方政府只能依靠大量舉債來維系。2014年全縣義務(wù)教育校舍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目，上級(jí)補(bǔ)助主體建設(shè)工程的90%，地方政府不僅要承擔(dān)其余的10%，還要對(duì)其他配套（校園硬化、綠化、輔助用房和教學(xué)設(shè)備等）進(jìn)行投資，地方政府不得不舉債投資建設(shè)。二是考核機(jī)制不合理，過去存在單純以GDP增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)干部盲目舉債投資熱潮。一些地方在推動(dòng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障，大肆舉債搞形象工程、政績(jī)工程，鄉(xiāng)村兩級(jí)職能仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，而不是集中在完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等“服務(wù)型”政府階段。三是債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全，各級(jí)政府沒有對(duì)債務(wù)實(shí)行責(zé)任追究機(jī)制。目前雖然已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中仍存在債務(wù)計(jì)劃編制不完整、缺乏嚴(yán)格審批程序、分散管理、多頭舉債等現(xiàn)象。此外，沒有把鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍。

三、治理措施

在制定化解債務(wù)措施和方法時(shí)，要在政策法律允許的范圍內(nèi)，與現(xiàn)行政策和法規(guī)相銜接，大膽探索多種有效途徑和方法，通過發(fā)展與改革、開源與節(jié)流、政策扶持與依法追繳等途徑來化解債務(wù)，進(jìn)一步理順財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，建立健全債務(wù)審批、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、審計(jì)監(jiān)督等相關(guān)制度，建立鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民和債權(quán)人的合法權(quán)益，確保全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

（1）摸清債務(wù)底數(shù)，制定相應(yīng)化解措施。地方政府應(yīng)進(jìn)行地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排查摸底，逐筆梳理已發(fā)生的債務(wù)，搞清本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)情況，明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并制定具體的化解預(yù)案。

（2）執(zhí)行上級(jí)政策，制止不良債務(wù)增加。要嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)（2005139號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)辦發(fā)[2014143號(hào)）等文件精神，加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)肅查處違反規(guī)定發(fā)生新債的各種行為，特別是在新農(nóng)村建設(shè)中，決不能盲目舉債搞建設(shè)，形成新一輪鄉(xiāng)村負(fù)債。

（3）發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)力。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，拓寬稅收渠道，增強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以拓寬農(nóng)民、村級(jí)組織增收渠道作為化解債務(wù)的根本途徑。一是要加大改革力度，探索新的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。積極引進(jìn)資金和項(xiàng)目，利用集體資源、資產(chǎn)參股入股，實(shí)行股份合作，拓寬村級(jí)經(jīng)濟(jì)收入渠道，增強(qiáng)村級(jí)組織自行化解債務(wù)的能力。二是加大招商引資力度，增加鎮(zhèn)村兩級(jí)財(cái)政收入，避免新債務(wù)的增加。三是引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)其還款能力，逐步回收農(nóng)民欠村級(jí)組織的債務(wù)。四是深入挖掘集體資產(chǎn)和非耕地資源的潛力，通過拍賣轉(zhuǎn)讓獲利，減輕村集體債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（4）推行政府投資PPP模式，緩解地方債務(wù)壓力。鄉(xiāng)村兩級(jí)在本級(jí)財(cái)力有限的情況下，為搞好本地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，應(yīng)創(chuàng)新投融資模式，積極引入社會(huì)資本，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，即PPP模式，降低地方政府單純依靠財(cái)政投入帶來的資金壓力，提高政府投資項(xiàng)目的支出效率。2015年我縣在農(nóng)村中小學(xué)運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地提升項(xiàng)目和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目與上海龍?jiān)醇瘓F(tuán)簽訂PPP合作協(xié)議，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（5）完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，建立債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。一是完善地方政府考核模式，改變領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，將債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)償還率等列入考核指標(biāo)，明確“誰(shuí)負(fù)債，誰(shuí)償債”的償債主體責(zé)任，避免鄉(xiāng)村債務(wù)無(wú)序蔓延。二是建立健全債務(wù)投資決策問責(zé)機(jī)制，從項(xiàng)目可行性研究、申報(bào)，到設(shè)計(jì)、施工、投人生產(chǎn)、竣工決算的全過程進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，對(duì)存在問題的投資項(xiàng)目，要追究相關(guān)人員責(zé)任。三是建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，改變債務(wù)多頭管理、各自為政、責(zé)權(quán)不明的現(xiàn)狀。建立健全債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)機(jī)制，以有效防范和應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是建立健全信息報(bào)告制度，定期公布債務(wù)變動(dòng)情況。探索建立鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)信息報(bào)告制度，規(guī)定鄉(xiāng)村兩級(jí)每年須向上級(jí)政府匯報(bào)債務(wù)清償情況。