鐵路企業(yè)基層黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制存在問(wèn)題及對(duì)策研究

陳永梅

民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是群眾路線在黨的生活中的具體運(yùn)用，是正確規(guī)范黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系的基本準(zhǔn)則和具體制度。

新時(shí)代鐵路基層黨組織如何貫徹落實(shí)好民主集中制，是擺在我們面前的重大時(shí)代課題。筆者圍繞“局屬單位黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制情況”進(jìn)行了專題調(diào)研，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談、訪談，并結(jié)合集團(tuán)公司對(duì)局屬單位的日常檢查、督查以及集團(tuán)公司紀(jì)委紀(jì)律審查方面通報(bào)的問(wèn)題，形成本論文。

一、鐵路企業(yè)基層黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制存在的問(wèn)題

在調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)鐵路基層黨組織在貫徹執(zhí)行民主集中制方面依然存在一些問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）一些黨員干部對(duì)貫徹執(zhí)行民主集中制思想認(rèn)識(shí)上不到位

（1）不少局屬單位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是一些黨政主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，民主集中制只適用于政治領(lǐng)域，不適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，鐵路是企業(yè)，企業(yè)應(yīng)該效率優(yōu)先，如果在一些行政決策和經(jīng)營(yíng)管理決策過(guò)程中也過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主，就會(huì)影響決策的時(shí)效性。因此有的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常以時(shí)間緊為由“先斬后奏”，先決策后按決策程序的要求補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)，違反決策制度，甚至回避集體決策。

（2）少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，民主集中制中的民主只是形式，“集中才是實(shí)質(zhì)”，從而忽視甚至“漠視”民主的基礎(chǔ)性作用。有的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是副職，總是揣摩主要領(lǐng)導(dǎo)的“想法”、關(guān)注主要領(lǐng)導(dǎo)以前的“說(shuō)法”和“做法”（俗稱官場(chǎng)“三大法”），要他表態(tài)時(shí)不明確表態(tài)，待主要領(lǐng)導(dǎo)表過(guò)態(tài)后，就順從、附和主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，導(dǎo)致“一把手”說(shuō)了算的無(wú)原則的“一團(tuán)和氣”現(xiàn)象。

（3）局屬單位車間黨政干部民主集中制意識(shí)淡薄。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)不少車間黨員干部認(rèn)為基層沒(méi)有多少大事要事，一般的決策沒(méi)有必要發(fā)揚(yáng)民主，即便有點(diǎn)“大事”，也因嫌麻煩不愿民主，用個(gè)人決策代替集體決策，該召開會(huì)議（如支委會(huì)）集體研究的不召開會(huì)議集體研究，最后只把民主集中制落實(shí)在“臺(tái)帳”上，認(rèn)為只要上級(jí)檢查臺(tái)帳沒(méi)問(wèn)題就行。

（二）一些單位貫徹執(zhí)行民主集中制時(shí)在實(shí)踐上存在偏差

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不懂得民主集中制的具體規(guī)定和要求，不了解決策程序，不懂得決策方法，導(dǎo)致民主集中制的決策中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。

（1）決策的內(nèi)容、決策的形式與召開的會(huì)議不匹配。有的單位涉及黨群工作的議題不提交黨委會(huì)討論，而是用黨政聯(lián)席會(huì)或政工例會(huì)代替。有的單位黨政聯(lián)席會(huì)議，如研究大學(xué)生定職定級(jí)事宜、擬提交職代會(huì)審議的重要事項(xiàng)等都全部由行政主要負(fù)責(zé)人主持。有的單位非黨委委員的班子成員參加黨委會(huì)，甚至參加投票表決。

（2）決策的程序不規(guī)范。有的單位黨委會(huì)研究春運(yùn)立功競(jìng)賽表彰事項(xiàng)，8名委員只有4人到會(huì)，參會(huì)人數(shù)不合格也照常進(jìn)行決策。有的單位涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬任免問(wèn)題，當(dāng)事人不僅沒(méi)有進(jìn)行回避，甚至參與表決投票。有的單位沒(méi)有執(zhí)行“一事一動(dòng)議”的原則，如某局屬單位將研究重要人事任免、發(fā)展黨員等多個(gè)議題填入一張《議案報(bào)告表》，還時(shí)常存在臨時(shí)動(dòng)議的現(xiàn)象。有的單位對(duì)議題調(diào)研論證不充分，存在走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，如某局屬單位召開黨委會(huì)討論增補(bǔ)副段長(zhǎng)為段黨委委員事項(xiàng)，會(huì)前未按照規(guī)定廣泛征求基層黨支部和廣大黨員的意見(jiàn);有的單位議題的內(nèi)容會(huì)前與班子成員的溝通不充分;有的單位的議題該票決的沒(méi)有票決，該簽署意見(jiàn)的沒(méi)有簽署意見(jiàn)，集體討論不充分、不嚴(yán)謹(jǐn)。諸如此類，不一而足。

（3）個(gè)別單位對(duì)貫徹執(zhí)行民主集中制制度存在變通行為。如有的單位將一些本來(lái)屬于“三重一大”的資金使用，本應(yīng)該提交會(huì)議集體研究決策的事項(xiàng)不上會(huì)，而是采取“化整為零”的方式，通過(guò)分拆，變成幾個(gè)項(xiàng)目縮小資金規(guī)模來(lái)回避集體決策，直接由主要領(lǐng)導(dǎo)“拍板”執(zhí)行。再如，有少數(shù)單位在“三重一大”事項(xiàng)決策實(shí)施細(xì)則中，沒(méi)有真正界定“重”在何處，“大”到多少，實(shí)施細(xì)則中的界限、職責(zé)依然不清，導(dǎo)致決策時(shí)“溜邊滑界”。

（三）個(gè)別單位的政治生態(tài)不正常，班子缺乏整體合力

（1）個(gè)別單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于把集體決策前的溝通理解為“打招呼”，取得支持，而不是從完善方案、科學(xué)決策的角度去認(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)，事前溝通缺少征求意見(jiàn)的誠(chéng)意。個(gè)別班子副職，為了不得罪正職，隨波逐流，順著黨政正職的意思表態(tài)，不敢或不愿意袒露自己的觀點(diǎn)。

（2）“四個(gè)服從”演變?yōu)椤八膫€(gè)聽(tīng)從”。有的單位民主形同虛設(shè)，如選拔任用干部、工程發(fā)包等敏感問(wèn)題，雖然也提交黨委會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)進(jìn)行討論，但實(shí)際上黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)前就已定好調(diào)子，民主表決也變成了走過(guò)場(chǎng)，最后形成了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的“一家之言”和“一錘定音”，變成了委員聽(tīng)從書記、副職聽(tīng)從正職，行政問(wèn)題上黨委書記聽(tīng)從行政一把手，黨務(wù)工作上行政一把手聽(tīng)從黨委書記。

（3）“一把手”變成“一霸手”。近年來(lái)，我們?cè)诓殚喖瘓F(tuán)公司紀(jì)委查處的違紀(jì)違法黨員干部中，某局屬單位的行政一把手，平時(shí)在單位說(shuō)一不二，經(jīng)常違規(guī)進(jìn)行工程招投標(biāo)，授意下面的科室、車間設(shè)置小金庫(kù)，黨委書記竟然也不加制止，還跟著簽字拿錢，其他班子成員也隨波逐流，政治生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞，后來(lái)該單位被集團(tuán)公司紀(jì)委嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，行政一把手和幾個(gè)副職被追刑責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)班子基本上被“一鍋端”。

（四）監(jiān)督、約束機(jī)制不完善

（1）上級(jí)監(jiān)督力度不大。對(duì)于局屬各單位執(zhí)行“三重一大”事項(xiàng)集體決策情況及存在問(wèn)題，集團(tuán)公司層面由于受時(shí)間和空間的限制，無(wú)法及時(shí)了解和掌握局屬單位“三重一大”事項(xiàng)的決策情況，很難實(shí)施有效監(jiān)督。一些單位把會(huì)議記錄、臺(tái)帳等做得很好，檢查時(shí)難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，很難對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行考核。

（2）同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)。由于局屬單位的話語(yǔ)權(quán)、財(cái)權(quán)主要掌握在同級(jí)黨政“一把手”特別是行政“一把手”手中，同級(jí)紀(jì)委缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，監(jiān)督者受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo);班子成員因政治、經(jīng)濟(jì)利益受制于“一把手”，不敢進(jìn)行監(jiān)督，從而使同級(jí)監(jiān)督流于形式。

（3）群眾監(jiān)督落實(shí)困難。職工群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和“一把手”的信息知之甚少，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。

二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

上述存在的典型問(wèn)題，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）放松了對(duì)政治理論的學(xué)習(xí)，理想信念滑坡甚至喪失

不少領(lǐng)導(dǎo)干部不認(rèn)真參加黨內(nèi)活動(dòng)，不按要求學(xué)習(xí)黨的大政方針和政治理論，久而久之，黨的意識(shí)和宗旨意識(shí)淡薄，理想信念滑坡。更有極個(gè)別黨政正職，把個(gè)人凌駕于組織之上，“四個(gè)意識(shí)”個(gè)個(gè)皆無(wú)，“七個(gè)有之”樣樣占有，在黨不言黨，在黨不護(hù)黨，甚至破壞黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，無(wú)視黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，漠視甚至排斥民主集中制。

（二）民主集中制理論學(xué)習(xí)不到位

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不認(rèn)真學(xué)習(xí)民主集中制理論和相關(guān)文件，在我們的調(diào)研中，竟然發(fā)現(xiàn)個(gè)別副職領(lǐng)導(dǎo)干部連“黨委會(huì)”、“黨政聯(lián)席會(huì)”、“段長(zhǎng)（總經(jīng)理）辦公會(huì)”等會(huì)議的性質(zhì)、職能都分不清楚，他們不懂得民主集中制的具體規(guī)定和要求，不了解決策程序，不懂得決策方法，導(dǎo)致貫徹執(zhí)行民主集中制時(shí)行動(dòng)上產(chǎn)生偏差。

（三）民主集中制細(xì)化規(guī)定還不夠具體

民主集中制是一個(gè)基本制度，是總原則，遇到具體決策必須有實(shí)施細(xì)則。如從鐵路總公司到各集團(tuán)公司，都制定了關(guān)于“三重一大”決策的實(shí)施辦法，對(duì)局屬單位也出臺(tái)了指導(dǎo)性的意見(jiàn)，但一些局屬單位尚沒(méi)有制定適合本單位的實(shí)施細(xì)則，有的單位即便是制定了“三重一大”決策事項(xiàng)的實(shí)施細(xì)則，也只是對(duì)上級(jí)文件的翻版和“拷貝”，對(duì)本單位“三重一大”決策的“重”和“大”依然界定不夠清晰、缺乏具體細(xì)化量化指標(biāo)，這樣的細(xì)則執(zhí)行中依然彈性較大、難以操作把握，難免導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤和偏差。

（四）民主集中制實(shí)施環(huán)節(jié)抓得不夠?qū)?/p>

民主集中制實(shí)施制度的不完善給隱性的“授意”留下空間，使集中指導(dǎo)下的民主有時(shí)變?yōu)椤吧霞?jí)”或“領(lǐng)導(dǎo)”授意指導(dǎo)下的民主，進(jìn)而民主基礎(chǔ)難以反映真實(shí)民意。有關(guān)決策征求群眾意見(jiàn)建議時(shí)，范圍界定不科學(xué)，方式方法簡(jiǎn)單、不廣泛、不充分，造成集中決策先天不足。領(lǐng)導(dǎo)班子成員間關(guān)系界定不夠清。一方面致使集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策中過(guò)分強(qiáng)調(diào)成員的民主，造成議而不決;另一方面，班子成員的職級(jí)差別，易被片面理解為上下級(jí)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，出現(xiàn)正職言出，副職隨聲附和、難于充分發(fā)表意見(jiàn)的情況，集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策有時(shí)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的副職集體順從正職。全程抓落實(shí)不夠有力。集體決策實(shí)施時(shí)責(zé)任不清晰、時(shí)限不明確，實(shí)施過(guò)程缺乏檢查監(jiān)督，實(shí)施結(jié)果考核不實(shí)。單位黨組織的這些情況，致使徹落實(shí)民主集中制質(zhì)量不高，出現(xiàn)形式主義、虎頭蛇尾。過(guò)程連接始終，忽視實(shí)施環(huán)節(jié)，就可能導(dǎo)致終果折扣甚至有始無(wú)終。

三、完善和落實(shí)民主集中制的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)對(duì)黨的民主集中制的宣傳教育，提高民主集中制的認(rèn)識(shí)和意識(shí)

一是要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨意識(shí)教育。教育和引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立“權(quán)為民所用”的思想。只有真正做到想群眾之所想，急群眾之所急，才能自覺(jué)地貫徹執(zhí)行民主集中制。通過(guò)理論學(xué)習(xí)、黨內(nèi)生活會(huì)、黨校培訓(xùn)等形式，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識(shí)、民主觀念和民主作風(fēng)。二是要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)“一把手”的教育。民主集中制貫徹和執(zhí)行中存在的不民主、個(gè)人專斷等問(wèn)題，往往和“一把手”的“示范”作用有很大關(guān)系。在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部必須切實(shí)貫徹人人平等原則，處理好集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)之間的關(guān)系，對(duì)于會(huì)議議定的事項(xiàng)，個(gè)人可以保留意見(jiàn)，但必須執(zhí)行和服從，即使是“第一責(zé)任人”也不能例外，重大問(wèn)題不得擅自作出決定。三是要強(qiáng)化黨員干部的紀(jì)律意識(shí)。民主集中制不僅是我黨的組織原則和領(lǐng)導(dǎo)原則，而且是重要的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，要維護(hù)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，保證民主集中制正確貫徹。加強(qiáng)對(duì)黨員干部的思想教育，促使黨員干部熟練掌握民主集中制理論知識(shí)和操作規(guī)范，養(yǎng)成自覺(jué)貫徹執(zhí)行民主集中制的良好習(xí)慣。

（二）不斷健全和完善執(zhí)行民主集中制的相關(guān)制度。尤其是量化程序流程，細(xì)化內(nèi)容，提高操作性。既能公平、公正、公開地執(zhí)行，又不至于繁瑣

（1）要建立牢不可破的權(quán)力制約制度。籠子越嚴(yán)密結(jié)實(shí)，權(quán)力出籠的概率就越小。圍繞限定權(quán)力范圍、厘定權(quán)力界限、減少自由裁量、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行建立健全制度，使權(quán)力授予、行使、監(jiān)督全過(guò)程和各環(huán)節(jié)都有制度規(guī)范，形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。在決定問(wèn)題時(shí)，必須切實(shí)遵從“多數(shù)決定”原則，處理好民主與集中的關(guān)系。對(duì)落實(shí)集體的決定，正職要負(fù)主要責(zé)任，副職要負(fù)分管責(zé)任，只有責(zé)任落實(shí)到人，才能真正執(zhí)行好民主集中制。

（2）要設(shè)計(jì)成文系統(tǒng)的民主決策程序。每項(xiàng)制度規(guī)定都要明確具體，壓縮彈性空間，增強(qiáng)剛性制約。如嚴(yán)格按照“三重一大”的要求，規(guī)范決策具體內(nèi)容，明確哪些重大問(wèn)題應(yīng)提交哪些會(huì)議集體討論決定;規(guī)范議題的確定方式，明確規(guī)定哪方面工作范圍內(nèi)的重大問(wèn)題由誰(shuí)提出，向誰(shuí)提出，避免某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)隨意提出問(wèn)題和確定議題。對(duì)確定的議題要預(yù)告與會(huì)人員，防止會(huì)上倉(cāng)促表態(tài)，影響決策質(zhì)量。

（3）要形成公開透明的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則。深入推進(jìn)黨務(wù)、政務(wù)等各項(xiàng)公開，不斷擴(kuò)大公開領(lǐng)域、內(nèi)容和范圍，凡是職工群眾普遍關(guān)注、涉及職工群眾切身利益的事項(xiàng)，都要做到及時(shí)公開，防止“暗箱操作”，讓違規(guī)行為“無(wú)處藏身”，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。

（三）加大監(jiān)督力度，建立健全約束機(jī)制

我們認(rèn)為對(duì)基層黨組織落實(shí)民主集中制關(guān)鍵在于監(jiān)督，監(jiān)督是保證。黨內(nèi)監(jiān)督在本質(zhì)上也是對(duì)權(quán)力的約束。特別是要突出對(duì)黨政“一把手”堅(jiān)持民主集中制原則的考核監(jiān)督。（1）加大上級(jí)監(jiān)督。上級(jí)黨委、紀(jì)委要把對(duì)基層黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制的監(jiān)督指導(dǎo)納入日常工作重要內(nèi)容，完善監(jiān)督機(jī)制，形成對(duì)基層黨組織制度性、常態(tài)化監(jiān)督。（2）強(qiáng)化組織內(nèi)部監(jiān)督。班子成員要主動(dòng)養(yǎng)成民主作風(fēng)，正視黨內(nèi)關(guān)系，以強(qiáng)烈的責(zé)任感開展監(jiān)督，以寬闊的胸襟接受監(jiān)督。要堅(jiān)持貫徹制度面前人人平等的原則，對(duì)于違反民主集中制的任何“犯規(guī)”行為，都要依據(jù)制度和黨紀(jì)予以批評(píng)教育和懲處，不允許出現(xiàn)任何違反民主集中制的“特殊人物”。（3）擴(kuò)大黨內(nèi)外監(jiān)督渠道。認(rèn)真落實(shí)述職述學(xué)述廉、雙重組織生活會(huì)、民主評(píng)議等制度，使職工群眾能夠主動(dòng)、方便地提出批評(píng)和建議，提高民主監(jiān)督質(zhì)量，保證民主集中制正確執(zhí)行。（4）著力建立健全網(wǎng)上監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)。依托基層站段微信工作平臺(tái)努力拓寬監(jiān)督渠道，使線上渠道與線下渠道結(jié)合起來(lái)，打造高效立體的監(jiān)督體系。