河道管理范圍劃定實(shí)施中的公眾參與研究

龐亞威，胡玉龍，溫 旋，呂曉艷

(江蘇省工程勘測(cè)研究院有限責(zé)任公司，江蘇 揚(yáng)州 225002)

2014年8月25日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號(hào))，決定開(kāi)展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作，以期通過(guò)明確管理界線，設(shè)立界樁等保護(hù)標(biāo)志，推進(jìn)建立范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的河湖管理和水利工程管理保護(hù)責(zé)任體系。江蘇省政府辦公廳于2015年7月30日印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》(蘇政辦發(fā)〔2015〕76號(hào))，部署開(kāi)展河湖和水利工程管理范圍(以下簡(jiǎn)稱“河湖工程管理范圍”)劃定工作，計(jì)劃2018年基本完成工作任務(wù)，2019年全面完成驗(yàn)收。目前，全省正在加緊開(kāi)展此項(xiàng)工作，已走在全國(guó)前列。

河道作為水資源的重要載體，與湖泊、水利工程相比，線路長(zhǎng)、區(qū)域廣、貫穿居民區(qū)和農(nóng)田多等特點(diǎn)明顯[1]，在管理范圍劃定這一項(xiàng)目中，利益相關(guān)居民數(shù)量多、分布廣。在施工過(guò)程中，因埋設(shè)樁、牌等標(biāo)志需要臨時(shí)或永久占地，糾紛時(shí)有發(fā)生，施工進(jìn)度和管理效果常因此受到嚴(yán)重影響。公眾參與作為公共事務(wù)的調(diào)節(jié)機(jī)制之一，通過(guò)各利益相關(guān)者的廣泛參與，有助于協(xié)調(diào)分歧和矛盾。水利項(xiàng)目投資大、工程量大、社會(huì)影響度高[2]，引入公眾參與機(jī)制[3]十分必要。公眾參與水利項(xiàng)目是水利項(xiàng)目嵌入社會(huì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)建立的工作機(jī)制，是各利益相關(guān)者圍繞項(xiàng)目選址、設(shè)計(jì)、施工、管理等進(jìn)行的互動(dòng)性活動(dòng)，旨在提高項(xiàng)目的知曉度和認(rèn)可度，識(shí)別和處理訴求，協(xié)調(diào)和解決糾紛，以取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[4]。

目前學(xué)界對(duì)公眾參與水利項(xiàng)目的研究多圍繞環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目決策等進(jìn)行，針對(duì)河湖工程管理范圍劃定這類水利項(xiàng)目的公眾參與研究尚少；關(guān)于河湖劃界的研究多停留在工程管理、技術(shù)層面，尚未聚焦于實(shí)施中的公眾參與。筆者選取蘇北J縣河湖劃界項(xiàng)目為典型案例，研究河道管理范圍劃定實(shí)施中的公眾參與問(wèn)題，試圖構(gòu)建公眾參與機(jī)制，以期彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，完善相關(guān)技術(shù)設(shè)計(jì)和施工管理，從而推動(dòng)此類項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1 河道管理范圍劃定工作簡(jiǎn)述

河道管理范圍劃定作為河湖工程管理范圍劃定工作的重要組成部分，其技術(shù)要求統(tǒng)一于河湖工程管理范圍劃定工作，且具有自身的工作特點(diǎn)。

1.1 技術(shù)要求

江蘇省水利廳頒布的《江蘇省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃界試點(diǎn)技術(shù)規(guī)定(試行)》(簡(jiǎn)稱《技術(shù)規(guī)定》)是江蘇省河道管理范圍劃定工作的主要技術(shù)依據(jù)。

1.1.1 工作流程

河道管理范圍劃定工作的具體實(shí)施一般按圖1所示流程進(jìn)行。

圖1 河道管理范圍劃定工作實(shí)施流程

1.1.2 管理范圍

在實(shí)施中，管理范圍劃界一般以河口線或背水坡堤腳線為準(zhǔn)，界樁埋設(shè)在距離河口線或背水坡堤腳線一定距離的位置。河道等級(jí)不同，管理范圍也有所不同，等級(jí)越高，管理范圍越廣，即界樁(牌)與河口線或背水坡堤腳線之間的距離越大，距離一般在5～20 m之間，同一河道同一標(biāo)準(zhǔn)。

1.1.3 標(biāo)志埋設(shè)要求

界樁點(diǎn)位能控制河湖工程管理范圍邊界的基本走向，應(yīng)盡量設(shè)置在田塊的交界處、田埂邊、河塘邊、道路邊等不影響耕作和通行的位置。界線拐點(diǎn)處應(yīng)設(shè)置界樁，圓弧段應(yīng)加密，以準(zhǔn)確反映界線走向?yàn)樵瓌t。設(shè)置河道樁(牌)時(shí)，城市(鎮(zhèn))段樁(牌)間距一般不大于100 m，非城市(鎮(zhèn))段樁(牌)間距一般不大于200 m。界樁點(diǎn)相對(duì)于鄰近控制點(diǎn)的點(diǎn)位中誤差不應(yīng)大于±10 cm。按洪水位確定的界樁點(diǎn)高程中誤差不應(yīng)大于±15 cm。碼頭和橋梁等重要涉水項(xiàng)目處、河道轉(zhuǎn)交(角度小于120°)處、水事糾紛和水事案件易發(fā)地段或行政界等需增設(shè)界樁(牌)。在臨近無(wú)人類生產(chǎn)、生活活動(dòng)的荒山、森林處的河道、湖泊、水庫(kù)段，可根據(jù)實(shí)際情況加大間距，并采用其他方式明確界址。

對(duì)于告示牌，應(yīng)在不長(zhǎng)于1 km的河岸范圍內(nèi)設(shè)置。其中，對(duì)重要河道、人口密集或人流聚集地點(diǎn)河岸應(yīng)加密。

1.2 工作特點(diǎn)

1.2.1 標(biāo)志數(shù)量多

根據(jù)技術(shù)要求，城市(鎮(zhèn))段界樁(牌)間距一般不大于100 m，非城市(鎮(zhèn))段界樁(牌)間距一般不大于200 m；告示牌間距不大于1 km。且在拐點(diǎn)處、圓弧段、人口密集或人流聚集地點(diǎn)，界樁(牌)和告示牌應(yīng)加密。河道一般短則幾公里，長(zhǎng)則幾十或幾百公里，界樁(牌)和告示牌要在河道兩側(cè)相對(duì)均勻布設(shè)，每條河道一般有告示牌幾十座，界樁數(shù)百根。

1.2.2 途經(jīng)村莊多

河道兩側(cè)用水、交通便利，土壤肥沃，耕作條件良好，人類自古以來(lái)就有沿河而居的習(xí)慣。不論是天然河道，還是人工河道，多從村莊、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)等人口聚居區(qū)穿過(guò)，其中村莊多沿河呈塊狀分布，數(shù)量較多。因此，界樁和告示牌涉及區(qū)域廣，多途經(jīng)村莊及農(nóng)田，占用農(nóng)用地較多。

1.2.3 界樁移位受限

為了起到標(biāo)志、警示作用，明確管理范圍，界樁不可隨意移動(dòng)。在規(guī)劃藍(lán)線明確的情況下，界樁中心點(diǎn)距離藍(lán)線的距離為劃界標(biāo)準(zhǔn)，誤差不大于 10 cm?，F(xiàn)場(chǎng)埋設(shè)確有困難，可采取移位方式埋設(shè)界樁，注明緣由，在樁身予以標(biāo)注，但移位界樁數(shù)量不超過(guò)本河道界樁總數(shù)的10%。

1.2.4 其他

界樁形狀一般為長(zhǎng)方形柱體，由鋼筋混凝土或大理石制作，埋設(shè)時(shí)須露出地上約40 cm，較為顯眼，以起到提醒作用。另外，界樁受法律保護(hù)，嚴(yán)禁移動(dòng)和破壞。

1.3 J縣河湖劃界項(xiàng)目簡(jiǎn)述

J縣地處江蘇北部里下河平原水網(wǎng)腹部地區(qū)，地勢(shì)低洼，河網(wǎng)密布。本劃界項(xiàng)目包括13條河道，劃界總里程約145.4 km，埋設(shè)界樁1 903座，告示牌348座，界線測(cè)繪267.95 km。依據(jù)《J縣水利工程管理實(shí)施細(xì)則》等政策法規(guī)，本次劃界標(biāo)準(zhǔn)為：有堤防地段，為背水坡堤腳外5 m；無(wú)堤防地段，為河口兩側(cè)10 m[5]。

2 J縣河湖劃界項(xiàng)目中的公眾參與

2.1 實(shí)施階段公眾參與

根據(jù)實(shí)施階段的主要外業(yè)工作，河道管理范圍劃定工作的實(shí)施可分為前期基線測(cè)量、中期標(biāo)志埋設(shè)、后期標(biāo)志維護(hù)3個(gè)階段。J縣河湖劃界項(xiàng)目實(shí)施中的公眾參與情況如下。

2.1.1 前期：基線測(cè)量階段

基線在這里指河道背水坡堤腳線、堤肩線或河口線。借助現(xiàn)有地形圖，實(shí)測(cè)基線，完成底圖，是河湖劃界實(shí)施最基礎(chǔ)的外業(yè)工作。這一階段，實(shí)施單位的測(cè)繪工作人員需要手持測(cè)繪儀器，沿河道兩岸逐條測(cè)量河堤堤腳線、堤肩線或河口線；對(duì)于地形變化較為明顯或現(xiàn)有地形圖不清楚區(qū)域，還需要擴(kuò)大測(cè)量范圍，實(shí)地測(cè)量地形圖。

在這一階段，J縣地方各級(jí)相關(guān)組織并未開(kāi)展宣傳工作，也無(wú)地方政府及村(居)委會(huì)工作人員參與其中，沿線居民并不知曉情況，許多居民抱著好奇心理詢問(wèn)測(cè)繪人員“測(cè)量什么的”“是不是要開(kāi)河”“是不是要拆遷”諸如此類的問(wèn)題。測(cè)繪人員有任務(wù)要求，時(shí)間較緊，通常只是簡(jiǎn)單回應(yīng)居民的問(wèn)話，回答是或否，并不做具體解釋；而且由于被詢問(wèn)次數(shù)過(guò)多，個(gè)別測(cè)繪人員甚至懶于回應(yīng)。另外，由于農(nóng)村方言的存在，部分測(cè)繪人員聽(tīng)不懂問(wèn)題；有些居民，尤其是老人聽(tīng)不懂普通話，雙方溝通存在語(yǔ)言障礙。因此，多數(shù)居民并不明白測(cè)量的目的，多誤以為是開(kāi)挖河道，或?qū)⒁M(jìn)行拆遷。

2.1.2 中期：標(biāo)志埋設(shè)階段

樁(牌)等標(biāo)志埋設(shè)是河湖劃界實(shí)施中最重要的環(huán)節(jié)，此項(xiàng)工作是劃界成果得以落實(shí)的外在展現(xiàn)。在這一階段，測(cè)繪人員會(huì)手持儀器進(jìn)行界樁點(diǎn)放樣和埋設(shè)后界樁點(diǎn)測(cè)量工作，同時(shí)還會(huì)有施工人員駕駛工程車輛，攜帶鐵鍬、拖車等工具和水泥、砂石等材料，根據(jù)測(cè)繪人員點(diǎn)放樣位置，沿河堤現(xiàn)場(chǎng)埋設(shè)樁(牌)。

同基線測(cè)量一樣，樁(牌)埋設(shè)之前也未做宣傳，工作人員直接奔赴現(xiàn)場(chǎng)施工。埋設(shè)選點(diǎn)時(shí)多有矛盾，尤其是界樁埋設(shè)，索要青苗補(bǔ)償、占地補(bǔ)償?shù)那闆r較多。許多居民并不理解界樁對(duì)于河道的管理作用，不同意界樁埋設(shè)在自家田地、宅基地或自家開(kāi)挖的菜地里，對(duì)于正對(duì)窗戶、屋脊、大門(mén)的位置更是不允許埋設(shè)，更有甚者不允許將界樁埋在自己能看到的地方，或者帶動(dòng)其他居民抵制施工。此外，施工人員圖省事、蠻干情況較多，車輛壓斷水管、毀壞莊稼、踩踏青苗等情況時(shí)有發(fā)生。因此，現(xiàn)場(chǎng)糾紛時(shí)常發(fā)生，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。后期途經(jīng)村莊糾紛集中爆發(fā)時(shí)，施工人員要求水利站、村組工作人員出面協(xié)調(diào)，施工才較為順利。

2.1.3 后期：標(biāo)志維護(hù)階段

標(biāo)志埋設(shè)后，即進(jìn)入維護(hù)階段，是標(biāo)志發(fā)揮河道管理作用的重要階段。工程驗(yàn)收前，施工單位要進(jìn)行工程自檢，需對(duì)樁(牌)修補(bǔ)維護(hù)，不符合標(biāo)準(zhǔn)的要重新埋設(shè)。驗(yàn)收后，施工單位一般還要負(fù)責(zé)維護(hù)1～2年，方可移交地方政府，由地方政府負(fù)責(zé)管理維護(hù)。

J縣樁(牌)埋設(shè)后，施工單位及時(shí)進(jìn)行了自檢，修補(bǔ)了個(gè)別破損界樁，由于施工時(shí)嚴(yán)格按照技術(shù)要求，重新埋設(shè)的樁(牌)數(shù)量較少，對(duì)群眾并未造成明顯的影響。驗(yàn)收后，根據(jù)合同要求，施工單位需提供維護(hù)服務(wù)1年，但實(shí)際上日常并未維護(hù)。因個(gè)別界樁影響耕種、收割、行走、風(fēng)水，或住家后期才發(fā)現(xiàn)界樁，反對(duì)埋設(shè)等原因，個(gè)別界樁被移動(dòng)或破壞。水利局(站)、村組工作人員多未進(jìn)行維護(hù)管理，對(duì)破壞現(xiàn)象未加干預(yù)。

2.2 公眾參與的現(xiàn)存問(wèn)題

J縣河湖劃界項(xiàng)目實(shí)施中并未進(jìn)行充分的公眾參與，在公眾參與上存在諸多問(wèn)題。

2.2.1 制度保障缺乏

水建管〔2014〕285號(hào)文要求建立重大問(wèn)題協(xié)調(diào)制度，同時(shí)規(guī)定“做好宣傳工作。各地各有關(guān)單位要充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等多種形式廣泛宣傳河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的政策規(guī)定和重要性，提高全社會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)，為開(kāi)展工作創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)和輿論氛圍?！碧K政辦發(fā)〔2015〕76號(hào)文也提出“廣泛宣傳河湖工程管理范圍劃定工作的重要意義，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境?！边@些規(guī)定較為籠統(tǒng)，對(duì)于開(kāi)展公眾參與工作指導(dǎo)性不強(qiáng)。江蘇省水利廳印發(fā)的《技術(shù)規(guī)定》僅對(duì)工程技術(shù)做了詳細(xì)要求，并未涉及公眾參與。本項(xiàng)目業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位均未建立相應(yīng)制度。因此針對(duì)河湖劃界項(xiàng)目的公眾參與尚無(wú)硬性規(guī)定，相關(guān)的宣傳制度、糾紛調(diào)解制度、工作協(xié)調(diào)制度、信息公開(kāi)制度等均未成型，公眾參與的實(shí)施缺乏制度保障。

2.2.2 信息公開(kāi)與宣傳工作不到位

告示牌作為一種信息公開(kāi)和宣傳工具，通常位于人流密集處，正面印有河道長(zhǎng)度、起訖點(diǎn)、管理范圍保護(hù)要求等，背面印有水資源保護(hù)宣傳標(biāo)語(yǔ)。但居民一般不會(huì)將界樁與告示牌聯(lián)系起來(lái)，且告示牌內(nèi)容較為書(shū)面化，部分居民較難理解，告示牌的宣傳效果明顯不足。另外，除個(gè)別特殊情況，J縣水利局、沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和各村(居)委會(huì)的工作人員并未出現(xiàn)在施工現(xiàn)場(chǎng)，宣傳解釋基本上由施工人員代勞，但信息的權(quán)威性、全面性、準(zhǔn)確性有限，有些矛盾難以協(xié)調(diào)。

2.2.3 參與方式單一

在實(shí)施中，訪談、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、海報(bào)宣傳、廣播宣傳、散發(fā)傳單等常見(jiàn)公眾參與方式均未出現(xiàn)，居民被動(dòng)參與明顯，多是施工人員前來(lái)埋樁(牌)時(shí)才知曉此事，進(jìn)而口頭表示是否同意埋設(shè)，以此對(duì)工程施工進(jìn)行干預(yù)。根據(jù)公眾參與度計(jì)算公式，公眾參與度=居民參與(知情)人數(shù)/居民總?cè)藬?shù)×100%[6]，該項(xiàng)目公眾參與度較低，許多當(dāng)時(shí)不在家的居民甚至不清楚樁(牌)何時(shí)埋設(shè)、有何作用，又無(wú)處表達(dá)意見(jiàn)，喪失了話語(yǔ)權(quán)。

2.2.4 參與持續(xù)性不強(qiáng)

從公眾參與主體來(lái)看，施工單位的參與度最高，從技術(shù)設(shè)計(jì)、基線測(cè)量，到樁(牌)埋設(shè)，再到驗(yàn)收前后的樁(牌)維護(hù)，施工單位均參與其中。但驗(yàn)收后，施工單位由于人員、經(jīng)費(fèi)等因素，一般不再參與，合同約定的維護(hù)期成為空白。沿線居民在整個(gè)工程中一直是被動(dòng)參與者，地方政府及相關(guān)組織并未提供相應(yīng)渠道能使其參與其中，基線測(cè)量階段絕大多數(shù)居民并不知道本工程的存在，直到標(biāo)志埋設(shè)時(shí)因土地被占，青苗被毀，耕作、生活或交通受影響，他們才從施工人員口中大體知道工程內(nèi)容，通過(guò)干預(yù)埋設(shè)位置來(lái)表達(dá)自身意見(jiàn)。后期的個(gè)別利益受損者不顧樁(牌)的標(biāo)志意義，擅自破壞、挪動(dòng)標(biāo)志，也未有水利主管部門(mén)的干涉。地方相關(guān)水利部門(mén)、村(居)委會(huì)在整個(gè)過(guò)程中缺位明顯，各階段的宣傳、解釋、協(xié)調(diào)工作均不到位。

2.2.5 技術(shù)要求與地方風(fēng)俗較難協(xié)調(diào)

根據(jù)技術(shù)要求，兩相鄰界樁之間的距離不能超過(guò)200 m，界樁與河道背水坡堤腳線的距離為5 m，無(wú)河堤段與河口的距離為10 m，每條河道移位界樁數(shù)量不能超過(guò)10%。界樁位置雖可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)狀況調(diào)整，但不能突破上述原則。施工時(shí)雖已盡量選取空地、荒地、田埂、路邊等不影響耕種、收割或通行的地方作為埋設(shè)地點(diǎn)，但河道沿線房屋密集區(qū)較多，個(gè)別界樁仍不可避免地需埋設(shè)在房前屋后，許多矛盾因此引發(fā)。根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，界樁不能正對(duì)門(mén)口、窗戶、屋脊、甚至房屋外墻，也不能在宅基地四角處，否則影響風(fēng)水，即便多予現(xiàn)金補(bǔ)償，戶主也反對(duì)埋設(shè)，這就增加了選點(diǎn)難度。而個(gè)別區(qū)域移位困難或數(shù)量超限，又無(wú)法以地牌代替，施工進(jìn)度緩慢。

此外，農(nóng)村老人居多，這些老人平時(shí)無(wú)事，對(duì)外來(lái)者較為敏感，施工現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)常聚集十幾人圍觀，個(gè)別居民不僅反對(duì)界樁埋設(shè)在自家區(qū)域，還帶動(dòng)其他人一起反對(duì)，對(duì)選點(diǎn)多有刁難。施工人員多為農(nóng)民工，破壞青苗或相關(guān)設(shè)施的情況偶有發(fā)生，由此產(chǎn)生糾紛；這些農(nóng)民工現(xiàn)場(chǎng)回答居民提問(wèn)時(shí)，因自身并不清楚工程內(nèi)容，傳達(dá)信息有時(shí)有誤。

3 河道管理范圍劃定實(shí)施公眾參與機(jī)制

機(jī)制是為保證制度實(shí)施而做出的規(guī)定性要求[7]。河道管理范圍劃定實(shí)施中的公眾參與機(jī)制是為了確保公眾有效參與，降低工程負(fù)面社會(huì)影響，推動(dòng)工程實(shí)施，對(duì)于如何開(kāi)展公眾參與所做出的規(guī)定性要求，主要包括參與主體、參與平臺(tái)、參與途徑、參與內(nèi)容及方式。具體如圖2所示。

3.1 公眾參與主體

公眾參與的利益相關(guān)者即為參與主體，可分為直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者。直接利益相關(guān)者有水利局(站)、沿線村居、施工單位及其工作人員，以及受樁(牌)影響的居民；間接利益相關(guān)者主要是圍觀群眾，媒體工作者、專家學(xué)者也有可能參與其中。

各主體明確自身在公眾參與中的職責(zé)是構(gòu)建公眾參與機(jī)制的基礎(chǔ)。水利局(站)作為業(yè)主單位和主管部門(mén)，是責(zé)任主體，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)制度建設(shè)和落實(shí)工作，主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息，征求并答復(fù)群眾意見(jiàn)、建議和投訴舉報(bào)。沿線村居干部可作為協(xié)調(diào)者，發(fā)揮在熟人社會(huì)中的權(quán)威，協(xié)調(diào)糾紛，并向水利局(站)傳達(dá)群眾意見(jiàn)和建議。施工單位及其人員作為建設(shè)者，應(yīng)盡可能細(xì)化技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)和施工制度，本著減少不必要損害、降低負(fù)面影響的原則規(guī)范施工，并做好維護(hù)工作，同時(shí)加深對(duì)項(xiàng)目的了解，正確傳遞工程信息。受影響的居民作為利益受損者，應(yīng)主動(dòng)參與項(xiàng)目，正確表達(dá)意見(jiàn)和建議。河道管理范圍劃定具有水利項(xiàng)目的公益性，既然水利項(xiàng)目具有公益性質(zhì)，受影響的群眾也應(yīng)該出于大局觀支持水利項(xiàng)目的興建，在個(gè)人利益和集體利益相沖突的情況下，以實(shí)現(xiàn)集體利益為主要目標(biāo)[2]。圍觀群眾不應(yīng)添亂，可作為信息提供者，發(fā)揮自身對(duì)環(huán)境熟悉的優(yōu)勢(shì)，提供可供埋設(shè)樁(牌)的位置，以提高施工效率，減少矛盾。媒體人員、專家學(xué)者應(yīng)發(fā)揮自身宣傳或技術(shù)優(yōu)勢(shì)，做好宣傳解釋工作。

圖2 河道管理范圍劃定實(shí)施公眾參與機(jī)制示意圖

3.2 公眾參與平臺(tái)

公眾參與平臺(tái)是指河道管理范圍劃定實(shí)施中公眾參與所依托的環(huán)境或媒介，一般由政府部門(mén)、村(居)委會(huì)營(yíng)造。J縣河湖劃界項(xiàng)目公眾參與平臺(tái)較少，僅有告示牌、口頭表達(dá)兩種，且以后者為主，不利于公眾的充分參與。營(yíng)造多樣化的參與平臺(tái)尤其必要。在河湖劃界中，告示牌作為樁(牌)的一種，本身就是一種正式的宣傳工具；鄉(xiāng)村廣播、宣傳欄、橫幅則較為簡(jiǎn)便，通俗易懂，成本較低；熱線電話則是收集意見(jiàn)和建議的最直接平臺(tái)；電視新聞、微信、微博、報(bào)紙作為輔助，搭建多元平臺(tái)，加強(qiáng)信息溝通反饋[8]。

3.3 公眾參與途徑

公眾參與途徑可分為政治途徑、法律途徑、經(jīng)濟(jì)途徑、社會(huì)途徑等，途徑一般由其平臺(tái)決定。河道管理范圍劃定實(shí)施中，前述參與平臺(tái)主要是宣傳平臺(tái)和信息收集反饋平臺(tái)，由水利局(站)、村(居)委會(huì)負(fù)責(zé)建設(shè)維護(hù)，因此此類項(xiàng)目實(shí)施中的公眾參與途徑主要為政治途徑和社會(huì)途徑。以水利局(站)為代表的政府部門(mén)通過(guò)新聞報(bào)道、張貼標(biāo)語(yǔ)和海報(bào)、受理投訴建議等途徑來(lái)提高公眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)知度，營(yíng)造良好的參與環(huán)境。以村(居)委會(huì)干部為代表的居民自治組織成員通過(guò)發(fā)揮精英權(quán)威和關(guān)系優(yōu)勢(shì)，以挨戶走訪、召開(kāi)座談會(huì)等途徑來(lái)提高居民參與度，現(xiàn)場(chǎng)化解諸多矛盾。

3.4 公眾參與內(nèi)容及方式

公眾參與的內(nèi)容是其核心問(wèn)題，而其方式則關(guān)系到公眾參與的深度與效果，二者要依托于公眾參與的平臺(tái)和途徑才能得以呈現(xiàn)。公眾參與的方式包括公眾問(wèn)卷調(diào)查、咨詢會(huì)、座談會(huì)、個(gè)別訪談和聽(tīng)證會(huì)等幾種形式[4]。具體方式可通過(guò)相關(guān)平臺(tái)根據(jù)前述途徑確定。河道管理范圍劃定實(shí)施公眾參與方式主要有干部現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解宣傳、媒體宣傳推介、海報(bào)(橫幅、宣傳欄)告知、召開(kāi)座談會(huì)、撥打熱線電話反映情況等。參與內(nèi)容主要來(lái)源于居民關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題和河道管理范圍劃定項(xiàng)目的任務(wù)，項(xiàng)目信息宣傳與解讀、技術(shù)要求介紹、河道管理政策信息宣傳、投訴舉報(bào)、群眾意見(jiàn)反映、后期管理維護(hù)都是公眾參與的關(guān)鍵內(nèi)容。

4 結(jié) 語(yǔ)

河道管理范圍劃定作為河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的重要組成部分，具有標(biāo)志數(shù)量多、途經(jīng)村莊多、界樁移位受限等特點(diǎn)，在實(shí)施中易引發(fā)矛盾，需要引入公眾參與機(jī)制，通過(guò)其協(xié)調(diào)功能防范和化解矛盾，保障工程順利實(shí)施。蘇北J縣河湖劃界項(xiàng)目實(shí)施中的公眾參與存在制度保障缺乏、信息公開(kāi)與宣傳工作不到位、參與方式單一、參與持續(xù)性不強(qiáng)、技術(shù)要求與地方風(fēng)俗較難協(xié)調(diào)等問(wèn)題，這些問(wèn)題同樣普遍存在于其他河道管理范圍劃定項(xiàng)目中。為此，筆者從參與主體、參與平臺(tái)、參與途徑、參與內(nèi)容及方式等方面構(gòu)建了河道管理范圍劃定項(xiàng)目實(shí)施公眾參與機(jī)制，以促使工程更好地嵌入社會(huì)，發(fā)揮最佳效益。

河道管理范圍劃定項(xiàng)目雖不像水庫(kù)、水電站、河道整治等項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、影響程度深，但它以點(diǎn)狀形式出現(xiàn)在部分沿河居民的房前屋后和田間地頭，工程影響同樣涉及千家萬(wàn)戶。工程嵌入社會(huì)，也嵌入到了居民的日常生活中。如何依托公眾參與，降低工程對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響；如何在尊重地方風(fēng)俗和居民意愿的前提下完善工程措施和非工程措施；如何通過(guò)公眾參與，使受影響居民自覺(jué)地維護(hù)樁(牌)、保護(hù)河道，更好地發(fā)揮工程效益。這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步思考與研究。