水權(quán)質(zhì)量視閾下小流域水權(quán)沖突與協(xié)調(diào)措施

趙 健，胡繼連

(山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，山東 泰安 271018)

近年來，隨著氣候變化和社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國小流域水權(quán)沖突事件日益頻發(fā)，從2000年后的金竹-龍化水權(quán)沖突糾紛案件，到2005年四川省都江堰灌區(qū)三邑村、圣安村破壞水利工程案件，以及2014年湖南省張家界市慈利鎮(zhèn)白馬溪不斷加劇的水污染。小流域水權(quán)沖突不僅影響人與自然的和諧相處，也影響了人們的身心健康，以及流域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然，各級政府對此制定出臺了諸多防止和協(xié)調(diào)水權(quán)沖突事件的措施，但這些措施往往具有過后彌補和救急處理的特點[1]，缺乏前瞻性、規(guī)劃性和高效性的協(xié)調(diào)措施。

實際上，水權(quán)沖突的根本原因是水資源的稀缺性和準公共物品屬性。國外學者針對本國水權(quán)沖突的實際情況，進行了適合本國的誘因分析和協(xié)調(diào)機制框架構(gòu)建研究。如美國學者[2]認為清晰界定是水權(quán)制度的基石，取得水權(quán)和水權(quán)行使范圍都得到相關法律的保護，進而避免了美國水權(quán)在行使過程中水權(quán)虛位現(xiàn)象的發(fā)生。由于美國是一個聯(lián)邦制國家，為了協(xié)調(diào)各聯(lián)邦之間的利益，在美國流域內(nèi)個體決策實體均進行集體行動。

近些年，國內(nèi)學者均對水權(quán)沖突誘因及其協(xié)調(diào)機制進行了相關研究。針對經(jīng)濟學的誘因，戎麗麗等[2]認為：水權(quán)制度體系缺失、未界定水資源外部性產(chǎn)權(quán)、用水戶間的非合作博弈和缺乏水權(quán)交易市場是造成水權(quán)沖突的主要誘因；周永軍[1]指出，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大、法律制度體系不健全是水權(quán)沖突發(fā)生的主要原因之一。此外不同學科背景的學者均從各自學科領域出發(fā)闡明水權(quán)沖突的成因，馬捷等[4]從公共管理角度出發(fā)，認為流域內(nèi)行政轄區(qū)科層制組織失靈是水權(quán)沖突的主要誘因。針對水權(quán)沖突協(xié)調(diào)措施，現(xiàn)階主要有：盡量明確界定水權(quán)、建設水權(quán)市場式分配制度、對造成流域內(nèi)水污染的企業(yè)征收庇古稅、加強發(fā)揮用水者協(xié)會作用等具體措施。

對小流域水資源管理的研究國內(nèi)一般從小流域綜合治理角度入手，以提高流域內(nèi)經(jīng)濟社會生態(tài)效益，如王亞華等[5]針對北京市榆河水權(quán)沖突問題，提出通過上下游間的合作機制、水權(quán)分配協(xié)商機制和矛盾協(xié)商機制等來協(xié)調(diào)水權(quán)沖突問題。

雖然當前對水權(quán)沖突問題進行了較多的研究，但研究視角多從水資源管理制度、水資源法律制度、國外經(jīng)驗借鑒、水利史經(jīng)驗借鑒等進行分析，而在水權(quán)質(zhì)量視角下進行分析的較少?；诖耍疚氖紫葘π×饔蛩畽?quán)沖突相關概念進行介紹，歸納出小流域水權(quán)沖突的特色表現(xiàn)，再以小清河和漳河作為經(jīng)典案例，從水權(quán)的排他性、可分割性、可分割性、可行使性、限定性和可積貯性6個特征向量[6]，綜合分析水權(quán)的優(yōu)劣程度對水權(quán)沖突產(chǎn)生的影響，從而提出對小流域水權(quán)沖突協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的建議。

1 小流域水權(quán)沖突特色表現(xiàn)及經(jīng)典現(xiàn)象

1.1 小流域水權(quán)沖突的內(nèi)涵

小流域水權(quán)沖突可被理解為：在某一小流域范圍內(nèi)，當水權(quán)權(quán)能主體行使其權(quán)利時，其他權(quán)能主體的利益遭到侵犯的行為[7]。在我國小流域水資源具有分布廣泛、可用水資源不豐富、循環(huán)周期短、水資源地表暴露和取用方便等特點。我國小流域多分布在縣屬范圍內(nèi)，流經(jīng)多個縣級行政單位，具有滿足城鄉(xiāng)居民生活用水、提供灌溉農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水資源、能夠自身納污凈化廢水、穩(wěn)定和保持周邊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)并提供一定的水域景觀等功能。因此，協(xié)調(diào)好小流域水權(quán)沖突問題對小流域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

1.2 小流域水權(quán)沖突特色表現(xiàn)

1.2.1 水權(quán)沖突主體的多元化，各主體存在密切聯(lián)系

在我國，作為水資源所有權(quán)的代表者——國務院是水資源最重要的利益相關者，開發(fā)、管理、使用農(nóng)村水庫中水資源的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是農(nóng)村水資源最重要的利益相關者。當然，現(xiàn)實生活中，除農(nóng)用水資源，其他功能的水資源利益相關者還包括各級政府和水務部門、國有大型專業(yè)供水機構(gòu)、國有制企業(yè)、民營企業(yè)、一般用水單位和個人等合法水資源使用權(quán)主體。農(nóng)村集體擁有水資源的利益相關者還包括大型專業(yè)供水機構(gòu)、執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌溉供水的職能單位、農(nóng)村“小農(nóng)水”專業(yè)戶以及農(nóng)業(yè)用水散戶。如此眾多的利益相關者，其涉及取水、供水、用水和排放污水的行為必然會發(fā)生利益沖突。僅就小流域而言，由于我國小流域多分布于農(nóng)村地區(qū)，在某一爭水事件或水污染事件中，水權(quán)沖突主體成員多由下游農(nóng)戶和居民、上游農(nóng)戶或居民、沿岸附近企業(yè)和養(yǎng)殖場等組成，而小流域所屬的當?shù)卣块T、法院和公安系統(tǒng)往往作為沖突的協(xié)調(diào)者出現(xiàn)在水權(quán)沖突事件中，其對水權(quán)沖突影響程度頗高，但其利益關聯(lián)程度與農(nóng)戶等水權(quán)主體相比較少。

1.2.2 水權(quán)沖突外溢效應普遍性和嚴重性，非制度化解決方式已成為常態(tài)

水權(quán)沖突外溢效應是指當水權(quán)主體處于沖突方時，自身目標訴求和行為手段所帶來的外部效用，已經(jīng)無法通過原有的國家行政、經(jīng)濟制度和法律制度解決，導致沖突化解必須突破現(xiàn)行制度框架，通過非制度形式解決，具體表現(xiàn)為：①水資源分配目標訴求已超過某個小流域內(nèi)水資源開發(fā)利用紅線。這些訴求解決無法可循，沖突協(xié)調(diào)只能通過非制度化方式解決。②沖突解決辦法可通過制度化方式解決，但沖突雙方解決方式游離于制度之外。由于通過制度化方法解決成本過高，導致非制度化解決空間吸引力逐漸增強。③我國小流域水權(quán)沖突多發(fā)生于鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)的社會環(huán)境多為“熟悉”環(huán)境，由“熟悉”環(huán)境產(chǎn)生的協(xié)調(diào)水權(quán)沖突的辦法不同程度地得到保留，而且制度化的協(xié)調(diào)成本通常過高，所以非制度化的解決方式已成為常態(tài)。

1.2.3 水權(quán)沖突對抗持續(xù)時間長，引致暴力對抗

著名社會學家科塞認為，當沖突方投入感情越多，沖突目標的實現(xiàn)概率低和存在某些非現(xiàn)實性目標因素會導致沖突的激烈程度愈發(fā)提高[8]。從諸多小流域水權(quán)沖突的持續(xù)時間來看，水權(quán)沖突可被看作一場拉鋸戰(zhàn)。在沖突的開始一般都會通過制度化的手段協(xié)調(diào)水權(quán)沖突各方利益，但隨著沖突持續(xù)時間的延長，利益受損的水權(quán)由于主體投入過多的感情，受損方激發(fā)出強烈的對抗心理，通過制度化協(xié)調(diào)方式的“彈性”空間越來越小，最終在非制度化或非市場化的制度條件約束下，叢林法則凸顯，沖突雙方對抗程度越來越激烈，最終不惜以暴力手段來解決水權(quán)沖突問題。

1.3 小流域水權(quán)沖突經(jīng)典現(xiàn)象

小流域水權(quán)沖突主要涉及水量和水質(zhì)方面的沖突。水量沖突指上游用水單位因過量使用或霸占水資源侵害下游用水單位的用水權(quán)益，或流域內(nèi)因某一功能用水侵占其他功能用水的用水量。水質(zhì)沖突指上游用水單位過量排污，水質(zhì)變差，下游用水單位權(quán)益受損。

a. 水量沖突。選取流經(jīng)山西、河南和河北三省的漳河為例。多年以來，三省之間不斷在漳河上建壩和水電站，水資源爭奪戰(zhàn)不斷上演，幾十年間民眾之間爆發(fā)爭水沖突30多起。僅從漳河流域內(nèi)四大灌區(qū)之一的紅旗渠來看，紅旗渠自20世紀60年代修建以來一直為灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶年引水3.7億m3，但因漳河流域內(nèi)大大小小的水電站和河壩，導致紅旗渠21世紀初年飲水量已下降到2.1億m3。在1997年紅旗渠首次斷流，時間長達76天。

b. 水質(zhì)沖突。選取2010年之前山東省小清河濟南段為例。小清河濟南段流經(jīng)濟南市槐蔭、天橋、歷城和章丘四區(qū)。小清河濟南段內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)達，工業(yè)部門齊全。水質(zhì)沖突的主要誘因為：

a. 2010年之前小清河濟南段工業(yè)廢水處理能力極差，甚至某些企業(yè)直接將工業(yè)廢水排放到小清河中，僅2008年濟南市工業(yè)廢水排放總量為 4 749 t，且濟南市約有1/2未經(jīng)處理的廢水排放到小清河濟南段中。

b. 2008年濟南市生活污水排放量為19 495 t。

c. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過量施藥等原因也致使小清河水質(zhì)變差。由此，位于小清河流域下游的濱州、淄博、東營和濰坊四市用水戶權(quán)益遭到嚴重侵犯。

水量和水質(zhì)沖突其本質(zhì)是水權(quán)沖突問題。若對小流域水權(quán)沖突誘因做出具有凝聚力和概括力的分析，需選取水權(quán)質(zhì)量這一概念。水權(quán)質(zhì)量被定義為水權(quán)被整體弱化后的程度，其最終目的是為了反映水權(quán)的整體特征[9]。水權(quán)的排他、轉(zhuǎn)讓、行使、限定和積貯等隸屬于水權(quán)質(zhì)量層次。

2 小流域水權(quán)沖突誘因分析

2.1 低質(zhì)量水權(quán)表現(xiàn)形式

水權(quán)質(zhì)量是由水權(quán)的內(nèi)生結(jié)構(gòu)決定的，水權(quán)結(jié)構(gòu)是指水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等各項權(quán)能及其相互聯(lián)系和各權(quán)能主體之間的相互關聯(lián)所組成的結(jié)構(gòu)。考察水權(quán)各項權(quán)能的特征和權(quán)能主體間的關聯(lián)程度需從水權(quán)的排他性、轉(zhuǎn)讓性、分割性、積貯性、行使性和限定性來考察，其中，排他性為主要特征向量，若水權(quán)的排他性及其提高潛力不強，水權(quán)不會接近純粹的私有產(chǎn)權(quán)，其質(zhì)量亦不會下降。根據(jù)水權(quán)的6個特征向量可得出低質(zhì)量的水權(quán)一般表現(xiàn)為：某水權(quán)主體持有的該水權(quán)具有較差的排他性，難以進行水權(quán)交易或水權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)水平低，分割剝離程度較差，被行使能力較差且限定不清晰，并且水權(quán)不易長期儲存。低質(zhì)量的水權(quán)主要通過無主水權(quán)、公有水權(quán)(國家水權(quán))、俱樂部水權(quán)3種水權(quán)類型表現(xiàn)。

2.2 小流域水權(quán)沖突形成誘因及其經(jīng)濟學分析

2.2.1 水權(quán)排他弱化提高機會主義行為發(fā)生概率及其經(jīng)濟學原理

水權(quán)排他性是指水權(quán)主體對某一水權(quán)權(quán)能擁有絕對的所有權(quán)[6]。如果水權(quán)排他被弱化，不管是否作為該水權(quán)的擁有者，都可享受占有、使用和支配水資源的權(quán)利。所以在水資源使用過程中人們會出現(xiàn)機會主義行為，發(fā)生偷水或偷排污水等行為。

水權(quán)排他弱化引起水權(quán)沖突的主要經(jīng)濟學機理分析如下。

a. 水權(quán)弱化造成小流域內(nèi)其他水權(quán)主體使用水資源的交易成本降低。假定其他水資源主體使用同一水資源的交易成本為正，分析其他水權(quán)主體使用該水資源的交易成本和其他用水戶發(fā)生機會主義行為的概率，建立交易成本和機會主義行為概率的均衡模型，可得出其他用水戶發(fā)生機會主義行為的最佳概率，見圖1。

圖1 其他用水戶機會主義行為概率

在圖1中，在水權(quán)未被弱化之前其他用水戶使用同一水資源的交易成本為C1(交易成本：搜尋信息、討價還價、簽訂合約、用水計量等)，與機會主義行為發(fā)生概率曲線P的交點為Q1，Q1，即為現(xiàn)實生活中，在交易成本為正時，其他用水戶使用與水權(quán)主體同一水資源時機會主義行為發(fā)生的最佳概率。但隨著水權(quán)排他被弱化，其他用水戶使用同一水資源時的交易成本會隨之降低，如用水計量成本降低等。此時，交易成本曲線向左移動，機會主義行為發(fā)生概率提高，即均衡概率上升。

b. 水權(quán)排他弱化阻礙小流域內(nèi)水資源的再配置。根據(jù)科斯定理，在交易費用為正的情況下，不同的權(quán)利界定，會帶來不同的資源配置效率。以某一小流域農(nóng)用水權(quán)為例進行分析，現(xiàn)行我國農(nóng)用水權(quán)最多只界定到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，所以對處于同一“俱樂部”的農(nóng)戶來說，農(nóng)戶并不清楚擁有水權(quán)的具體數(shù)量，進而也不確定其擁有的水權(quán)具有排他性。當農(nóng)戶擁有多余的農(nóng)用水資源，沿岸的工業(yè)部門有用水需求時，分散、無組織的農(nóng)戶并沒有權(quán)利把工業(yè)用水部門“擋在門外”，個體分散的農(nóng)戶執(zhí)行水權(quán)排他成本非常高。若工業(yè)用水部門通過有償方式來購買農(nóng)用水資源，分散、無組織的農(nóng)戶在交易談判中將處于弱勢地位，信息不對稱現(xiàn)象嚴重，水權(quán)流轉(zhuǎn)收益低，并不能體現(xiàn)農(nóng)用水資源的經(jīng)濟價值。綜合上述原因，農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟人，其最優(yōu)策略為放棄農(nóng)用水權(quán)的排他權(quán)利，進而造成農(nóng)用水資源需求無法得到滿足，農(nóng)用水權(quán)與工業(yè)水權(quán)的沖突由然發(fā)生。

2.2.2 水權(quán)轉(zhuǎn)讓水平低導致水權(quán)沖突類型增加及其形成機理

水權(quán)可轉(zhuǎn)讓性(可交易性)是指水權(quán)在不同水權(quán)主體間流轉(zhuǎn)并被有效補償?shù)膶傩?。由于我國目前小流域?nèi)產(chǎn)生的水權(quán)交易大多具有臨時性、應急性、隱蔽性和非法性等屬性，導致了小流域內(nèi)的水權(quán)交易處于分散無組織狀態(tài)。這些水權(quán)交易實際上處于非常低級的水權(quán)市場之中，交易雙方只注重眼前的經(jīng)濟利益，并沒有長期的水資源持續(xù)利用規(guī)劃，雖然形成了雙贏的局面，但也產(chǎn)生了許多新的水權(quán)沖突[10]。

小流域內(nèi)初始水權(quán)界定不清晰和缺乏水權(quán)轉(zhuǎn)讓中介造成水權(quán)沖突類型增加。

a. 從水權(quán)類型來看我國小流域內(nèi)依然以農(nóng)用水權(quán)居多，總體來說我國農(nóng)用水權(quán)初始水權(quán)界定不清晰，尤其是在某些小流域沿岸更存在沒有界定和分配的情況，導致潛在農(nóng)用水權(quán)出水方的產(chǎn)權(quán)主體缺位，農(nóng)戶無法行使其轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

b. 我國通常是政府使用行政化手段來配置水資源，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，水資源供需矛盾加大，我國目前僅存在中國水權(quán)交易所、內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心和河南省水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心等國家、大流域和省級水權(quán)轉(zhuǎn)讓中介[11]，而在小流域內(nèi)并未建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓的媒介，無法為小流域內(nèi)水權(quán)交易提供客觀環(huán)境和信息。

2.2.3 水權(quán)分割不充分引起公域水權(quán)沖突數(shù)量增多加劇及其形成機理

水權(quán)的可分割性是指將水資源的各項產(chǎn)權(quán)分割而分屬于不同主體的性質(zhì)。由于水權(quán)分割不足致使小流域內(nèi)某些水權(quán)的使用權(quán)處在公共領域中，水權(quán)的各項權(quán)能不能分割給具體用水戶，各具體用水戶不能做出相應的排他決定，從而增加了水資源使用過程中同一流域內(nèi)其他用水戶機會主義行為的發(fā)生概率，致使水權(quán)沖突現(xiàn)象發(fā)生頻率不斷增加。

水權(quán)分割不足導致水權(quán)沖突加劇的根本誘因為：水權(quán)剝離不足，導致水權(quán)被凝滯，水資源在公共領域內(nèi)遭到破壞處置。具體分析如下：從水權(quán)界定和分配角度來看，水權(quán)分割實質(zhì)上將水權(quán)權(quán)能進行分工。在存在交易成本的情況下，不同的資源配置會導致不同的資源配置效率?，F(xiàn)行的水權(quán)分割或界定，僅僅單純地賦予其使用權(quán)。以河水污染權(quán)為例，環(huán)境資源法僅規(guī)定了排污單位排放污水的權(quán)利，即排污權(quán)的擁有者只能自用，沒有賦予將其轉(zhuǎn)讓給他人的權(quán)利。如果政府把河水污染權(quán)分配給對污染權(quán)需求較少的用水戶手中，會導致河水污染權(quán)在用水戶中凝滯或在公共領域中的污染權(quán)遭遇“搭便車”行為，從而使流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化，加劇生態(tài)水權(quán)與河水污染權(quán)之間的水權(quán)沖突。另外，從水資源利用方面，當水權(quán)被凝滯在固定的用水戶手中時，不僅對水資源配置產(chǎn)生影響，也對利用效率產(chǎn)生了影響。如某一小流域僅把本不豐富的水資源界定給經(jīng)濟效益較高的工業(yè)用水戶，作為理性經(jīng)濟人的工業(yè)用水戶選擇的最優(yōu)用水策略為：

a. 不采取任何節(jié)水措施進行工業(yè)生產(chǎn)，因為采取工業(yè)節(jié)水措施不僅節(jié)水成本高，而且會產(chǎn)生很強的正外部效應，得不到農(nóng)業(yè)部門或其他用水部門的經(jīng)濟補償。

b. 對于其未用的水權(quán)，在不影響其自身工業(yè)生產(chǎn)的情況下，工業(yè)部門會盡可能多用水?；谝陨蟽煞N個人理性最優(yōu)策略，這一小流域內(nèi)最終出現(xiàn)工業(yè)水權(quán)和農(nóng)用水權(quán)之間的水權(quán)沖突加劇，導致流域內(nèi)兩種產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全得不到保障。

2.2.4 水權(quán)積貯不足引起水權(quán)異動現(xiàn)象發(fā)生及其形成機理

水權(quán)積貯性可被理解為水資源產(chǎn)權(quán)存在的時間。水權(quán)積貯時間較長，產(chǎn)生水權(quán)異動現(xiàn)象發(fā)生，伴隨著水權(quán)異動現(xiàn)象的發(fā)生，水權(quán)沖突現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。以水權(quán)積貯質(zhì)量下降為例，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，我國小流域內(nèi)的眾多水權(quán)大量存放在產(chǎn)權(quán)公域中，河流沿岸或水庫周邊的工廠、養(yǎng)殖場和住戶等用水戶偷偷地將含有大量危害和污染的廢水排放到河流和水庫中，造成水體污染，水質(zhì)變壞，加劇了污染權(quán)與居民用水權(quán)之間的水權(quán)沖突。

水權(quán)積貯不足對水權(quán)沖突產(chǎn)生促進作用的主要經(jīng)濟學原理為：在水權(quán)積貯不足的情況下，當用水戶總是選擇利己行為時，集體的理性結(jié)果就會出現(xiàn)，導致個人理性結(jié)果與集體理性結(jié)果并不對稱。以中國北方某一小流域沿岸的農(nóng)戶用水為例，由于中國北方降雨多集中在夏季，且小流域內(nèi)蓄水工程蓄水能力小，造成農(nóng)戶的農(nóng)用水權(quán)積貯時間減短，農(nóng)戶在灌溉季節(jié)更關注短期和當期的利益，并不采取節(jié)水措施，最大化地用水和耗水。但從整個流域來看，農(nóng)戶最大化地用水和耗水導致了流域內(nèi)水資源利用效率和配置效率的降低，農(nóng)用水權(quán)侵占了居民水權(quán)、生態(tài)水權(quán)和工業(yè)水權(quán)等。

2.2.5 水權(quán)行使和限定弱化引起水權(quán)并未被有效行使及其形成機理

水權(quán)行使性和限定性是指，水權(quán)主體擁有絕對數(shù)量的水權(quán)，并且在屬于自身的權(quán)利空間內(nèi)，其所擁有的產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利能夠被有效地行使、實施、保護。水權(quán)行使和限定被弱化會對水權(quán)沖突產(chǎn)生促進作用，其具體過程為：某一小流域內(nèi)，各類水權(quán)之間并未界定清晰，也就是說在這一小流域內(nèi)各類水權(quán)之間并不存在清晰的界限，導致各類水權(quán)主體并不能有效地行使、實施和保護各自水權(quán)的權(quán)能和利益，各類水權(quán)糾紛由此愈演愈烈。

水權(quán)行使和限定被弱化加劇水權(quán)沖突的形成機理為：水權(quán)行使和限定成本過高和現(xiàn)行的水權(quán)制度致使水權(quán)約束力下降，水權(quán)行使能力和限定程度被抑制。由于水資源流動性的自然屬性，致使很多水權(quán)在某一小流域內(nèi)處于產(chǎn)權(quán)相互重疊、交叉或相鄰，極易引發(fā)水權(quán)沖突。因此，在水權(quán)限定的動態(tài)過程中，引起限定成本不斷上升，而水資源計量難度大又提高了水權(quán)限定成本，致使水權(quán)的約束力下降。再者，水權(quán)主體在采取保護行為時，內(nèi)部管理成本和處置行為的花費過高，導致水權(quán)約束力再次降低。隨著水權(quán)行使和限定的動態(tài)發(fā)展，水權(quán)沖突現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。

水權(quán)行使能力和限定程度被現(xiàn)行的水權(quán)制度抑制?，F(xiàn)行我國的水資源開發(fā)和利用仍是行政計劃的管理方式，依靠市場方式處置水資源的法律制度和社會契約仍未健全，雖然現(xiàn)實中依靠水權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式處置水權(quán)沖突的案例頻發(fā)，但水權(quán)轉(zhuǎn)讓依然得不到法律的保護和支持，缺乏穩(wěn)定性和保護性，致使對用水戶采取行使和限定行為的激勵效應不足，導致水權(quán)沖突事件頻頻發(fā)生。

3 小流域水權(quán)沖突補償及協(xié)調(diào)措施

目前我國各地政府結(jié)合本地實際情況都出臺了相應的水權(quán)沖突協(xié)調(diào)措施，但這些協(xié)調(diào)措施往往缺少經(jīng)濟手段和法律手段，呈現(xiàn)出事后彌補和救急處理等特點，而如何出臺一套結(jié)合行政、經(jīng)濟和法律等手段的小流域水權(quán)沖突協(xié)調(diào)措施是解決水權(quán)沖突的關鍵。筆者基于水權(quán)質(zhì)量角度提出幾點思路。

3.1 強化政府在水利基礎投融資機制中的主導作用，為提高水權(quán)排他性奠定經(jīng)濟基礎

a. 明晰投資重心，重視水利基礎設施建設[12]。由于水利基礎設施的公共物品屬性和涉及公眾利益的廣泛性，政府處于水利基礎設施的主導地位。包括輸水管道、用水計量檢測設施、水域聯(lián)網(wǎng)和智慧水利等配套的水利基礎設施是保障水權(quán)確權(quán)到戶的基礎技術條件。各級政府在維護和改造現(xiàn)有輸水管道的同時，應在小流域沿岸的農(nóng)村地區(qū)完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)測站網(wǎng)的建設，運用智能水表、電磁流量計、超聲波流量計和射頻卡水表等智能用水計量表，為實現(xiàn)小流域區(qū)內(nèi)自我取、輸、用和轉(zhuǎn)讓水，并為水權(quán)界定和分配到戶提供技術保障。

b. 創(chuàng)新水利基礎設施投資融資機制，開拓融資渠道。在為界定和分配水權(quán)相應的水利基礎設施融資時政府不僅要擔當主體投資角色，還要通過市場創(chuàng)新水利基礎設施建設融資機制，使社會資金進入到水利基礎設施建設中，建立與市場協(xié)同的多元和多層次的水利基礎設施融資制度。一方面，通過降低參加水利項目的社會資本進入門檻，建立社會參加水利基礎設施項目補償機制，創(chuàng)新水利基礎設施投融資機制；另一方面，拓寬地方政府投資資金和資金融通等方面的權(quán)力空間，如鼓勵通過申請銀行政策性優(yōu)惠貸款和建立地方政府融資平臺公司等措施，來吸引社會資本進入水利基礎設施建設中。

3.2 建立小流域水權(quán)分配機制，給予水權(quán)排他和分割制度保障

建立小流域水權(quán)分配機制，關鍵在于制定各功能用水使用權(quán)的分配規(guī)范和方案[5]。

a. 在保證某一小流域最低生態(tài)環(huán)境用水的基礎上，對各類用水進行統(tǒng)籌規(guī)劃，確立用水優(yōu)先順序。

b. 根據(jù)流域水資源總量和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)可用水量，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)的用水指標進行綜合衡量，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)的水權(quán)指標。

c. 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)建立微觀定額制度，對各自范圍內(nèi)的排污總量、每種行業(yè)用水和生活用水進行定額配置，科學分配小流域內(nèi)用水量和排污權(quán)。通過小流域水權(quán)分配機制建設，為小流域水權(quán)排他性的提高提供制度保障，并推動了流域內(nèi)水權(quán)分割的進行。

3.3 推進小流域水權(quán)市場建設，為水權(quán)流轉(zhuǎn)提供適應的環(huán)境

鼓勵小流域水權(quán)交易所建設，給予水權(quán)出讓方相適應的環(huán)境與信息。借鑒股票交易所與中國水權(quán)交易所等服務中介，建立小流域水權(quán)交易所。由小流域當?shù)亓饔蚬芾聿块T和當?shù)卣跈?quán)，在充分明確、清晰界定和分配好初始水權(quán)的情況下，小流域水權(quán)交易所對二級水權(quán)市場交易提供各種服務。對小流域內(nèi)水權(quán)富余者，可將富余的水權(quán)賣給水權(quán)交易所或直接與需水者談判，進行交易。水權(quán)交易所對交易信息進行核實，對交易過程和行為進行監(jiān)督。通過水權(quán)交易所可以大大降低水權(quán)交易成本，為小流域水權(quán)市場提供中介媒體。

3.4 引入生態(tài)補償機制，為水權(quán)積貯提供貨幣激勵

a. 引入水權(quán)生態(tài)補償機制，使生態(tài)環(huán)境保護者利益得到保障[13]。通過生態(tài)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，使小流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的受益方支付一定的補償資金，以保障流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護者的利益。將某些用水戶的污染負外部性行為內(nèi)化，提高了用水戶生態(tài)水權(quán)的行使性和河水污染權(quán)的限定性。另外，為保證補償資金落實到位，小流域內(nèi)的水主管部門應設立補償基金會，將通過補償?shù)玫降馁Y金存入其中，使流域的生態(tài)環(huán)境建設得到真正補償。

b. 在水權(quán)分配后，引入生態(tài)補償機制，推進上下游之間橫向轉(zhuǎn)移支付[14]。在流域內(nèi)明確分配水權(quán)后，再引入生態(tài)補償機制，彌補流域內(nèi)缺水地區(qū)損失的發(fā)展權(quán)，使上下游之間經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，彌補初始水權(quán)分配的錯誤。另外，上級政府主導的補償方式可能導致上級政府的財政壓力過大，應推進小流域內(nèi)上下游之間的橫向支付機制。