論問(wèn)題疫苗的多軌公法規(guī)制

王力

摘要：疫苗安全關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，面對(duì)頻頻發(fā)生的問(wèn)題疫苗事件，依法進(jìn)行多軌規(guī)制已經(jīng)刻不容緩。對(duì)疫苗經(jīng)營(yíng)者，從源頭上嚴(yán)控行政許可、在過(guò)程中落實(shí)行政檢查、于案發(fā)后規(guī)范行政處罰，對(duì)涉及的犯罪問(wèn)題，以生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥罪等相關(guān)罪名處置。對(duì)于問(wèn)題疫苗監(jiān)管者，若監(jiān)管失職和行政不作為，應(yīng)當(dāng)給予引咎辭職等行政處分，若監(jiān)管者涉嫌職務(wù)犯罪，應(yīng)區(qū)分適用玩忽職守罪、貪污罪和受賄罪等罪名。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栴}疫苗;行政處罰;引咎辭職;行政不作為;玩忽職守罪

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.01.066

2018年，武漢生物和長(zhǎng)春長(zhǎng)生的問(wèn)題疫苗事件相繼爆發(fā)。問(wèn)題疫苗的影響范圍遍布全國(guó)，受害人群的年齡從嬰幼兒到老人無(wú)一遺漏。問(wèn)題疫苗事件極為惡劣，引發(fā)全國(guó)人民的關(guān)注和憤慨。同時(shí)，疫苗安全問(wèn)題既反映出疫苗生產(chǎn)流通方面存在的法律規(guī)制缺陷，也暴露出疫苗安全監(jiān)管法律體制的不完善。應(yīng)當(dāng)汲取教訓(xùn)并尋找切實(shí)可行的方式解決疫苗安全問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)完善疫苗的長(zhǎng)效規(guī)制法律機(jī)制，依法嚴(yán)厲懲處非法經(jīng)營(yíng)人員和瀆職官員，建立健全法制體系，從根本上消除弊病。本文從公法入手，區(qū)分主體類(lèi)型和公法類(lèi)別，分別從行政法和刑法的角度分析規(guī)范問(wèn)題疫苗，發(fā)揮多軌全面規(guī)制的效果，以期對(duì)遏制問(wèn)題疫苗有所裨益。

1對(duì)問(wèn)題疫苗經(jīng)營(yíng)者的行政法規(guī)制

1.1嚴(yán)控行政許可

根據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法》的相關(guān)規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)必須取得藥品生產(chǎn)許可證才能生產(chǎn)藥品，藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須取得藥品經(jīng)營(yíng)許可證才能流通藥品。在實(shí)踐中，未取得相應(yīng)許可證而生產(chǎn)問(wèn)題疫苗并發(fā)生危害的事件時(shí)有發(fā)生，杭州某獸用生物制品有限公司在未取得《獸藥GMP證書(shū)》和《獸藥生產(chǎn)許可證》的情況下大量生產(chǎn)“豬瘟活疫苗”并流通進(jìn)入市場(chǎng)，河南省濮陽(yáng)縣某大型養(yǎng)殖企業(yè)為了防止疫病發(fā)生，分四次從縣農(nóng)牧局領(lǐng)取了上述“豬瘟活疫苗”5400份為存欄豬注射接種，結(jié)果瘟疫發(fā)生后，養(yǎng)殖場(chǎng)的生豬大批死亡，經(jīng)檢測(cè)發(fā)現(xiàn)注射的“豬瘟活疫苗”抗體低下，根本沒(méi)有起到任何防疫作用。由此可知，藥品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可證成為規(guī)范問(wèn)題疫苗的第一道防線，藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)問(wèn)題疫苗的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控行政許可，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的具體要求，結(jié)合疫苗的特殊屬性，完善行政許可制度，杜絕授予不合規(guī)定的企業(yè)藥品生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)許可證，避免授予制藥公司生產(chǎn)許可證而其生產(chǎn)的疫苗不合規(guī)定的現(xiàn)象再度發(fā)生。

1.2落實(shí)行政檢查

行政檢查是疫苗安全的重要法律程序，關(guān)乎疫苗是否真實(shí)有效、疫苗接種者生命健康是否得到應(yīng)有保障?！吨腥A人民共和國(guó)藥品管理法》賦予藥品監(jiān)督管理部門(mén)行政檢查權(quán)力，藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)疫苗的質(zhì)量和流通的監(jiān)督管理工作，對(duì)疫苗在儲(chǔ)存、運(yùn)輸、供應(yīng)、銷(xiāo)售、分發(fā)和使用等環(huán)節(jié)中的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。藥品監(jiān)督管理部門(mén)適用抽樣檢查和飛行檢查等措施，以確定疫苗是否存在質(zhì)量問(wèn)題。在發(fā)生重大疫苗問(wèn)題事件后，不預(yù)先通知當(dāng)事人的飛行檢查往往效果顯著。長(zhǎng)春長(zhǎng)生問(wèn)題疫苗事件全面暴發(fā)后，國(guó)家藥監(jiān)局會(huì)同吉林省藥監(jiān)局對(duì)長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司進(jìn)行飛行檢查，查明該企業(yè)編造生產(chǎn)記錄和產(chǎn)品檢驗(yàn)記錄，隨意變更工藝參數(shù)和設(shè)備。國(guó)家藥監(jiān)局組織隨后要求對(duì)所有疫苗生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行飛行檢查，對(duì)違反法律法規(guī)規(guī)定的行為嚴(yán)肅查處。此外，抽樣檢查亦可在平時(shí)積極貫徹執(zhí)行，不定期的抽樣檢查一方面可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)疫苗的質(zhì)量問(wèn)題，另一方面督促警示企業(yè)平時(shí)恪守法律，勿存僥幸心理。由小見(jiàn)大，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)各類(lèi)疫苗的行政檢查也亟待全面深入落實(shí)。

1.3規(guī)范行政處罰

對(duì)已查明違法事實(shí)的疫苗經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行嚴(yán)厲的行政處罰往往能起到強(qiáng)大的震懾作用，而且也是對(duì)受害者和社會(huì)大眾的應(yīng)有交代。長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗違反了《中華人民共和國(guó)藥品管理法》《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》有關(guān)規(guī)定，國(guó)家藥監(jiān)局第一時(shí)間責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)，收回藥品GMP證書(shū)，召回尚未使用的狂犬病疫苗。2018年8月，國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)通過(guò)關(guān)于長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物公司的行政處罰決定，沒(méi)收全部違法所得和處以最高額罰款。沒(méi)收非法財(cái)物在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》亦有規(guī)定，已成為實(shí)施行政處罰的重要措施。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)問(wèn)題疫苗經(jīng)營(yíng)者施加行政處罰是慣常的法律措施。陜西某生物藥業(yè)有限公司向未提供合法資質(zhì)的董某、劉某某和龐某等3人銷(xiāo)售麻腮風(fēng)聯(lián)合減毒活疫苗。陜西省食藥監(jiān)局對(duì)益德公司實(shí)施行政處罰，沒(méi)收違法銷(xiāo)售所得，處以違法銷(xiāo)售的疫苗貨值金額5倍罰款，吊銷(xiāo)該公司的藥品經(jīng)營(yíng)許可證。從罰款、沒(méi)收違法所得、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)許可證三方面進(jìn)行行政處罰，這樣方能全面有效治理問(wèn)題疫苗事件。

2對(duì)問(wèn)題疫苗經(jīng)營(yíng)者的刑法規(guī)制

生產(chǎn)、制造和銷(xiāo)售存在質(zhì)量問(wèn)題的疫苗，若情節(jié)嚴(yán)重，其經(jīng)營(yíng)者亦會(huì)涉嫌構(gòu)成侵害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的犯罪。根據(jù)罪刑法定原則，根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)藥品管理法》以及最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，探討對(duì)問(wèn)題疫苗經(jīng)營(yíng)者的刑法規(guī)制。

2.1生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥罪

生產(chǎn)和銷(xiāo)售假藥歷來(lái)是國(guó)家打擊的重大犯罪行為，經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)虛假疫苗，若符合《中華人民共和國(guó)藥品管理法》對(duì)假藥的認(rèn)定，或者依規(guī)定按假藥處理，則相關(guān)經(jīng)營(yíng)人員則可構(gòu)成生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥罪。適用生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥罪，要根據(jù)經(jīng)營(yíng)者的涉案情節(jié)具體分析。若經(jīng)營(yíng)者同時(shí)具備生產(chǎn)和銷(xiāo)售假疫苗行為，則構(gòu)成生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥罪。若經(jīng)營(yíng)者僅參與生產(chǎn)和銷(xiāo)售的單獨(dú)環(huán)節(jié)，則生產(chǎn)假藥罪和銷(xiāo)售假藥罪單獨(dú)適用。在蔣某某等人生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥案件，蔣某某等人購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)假人用狂犬疫苗所用的紙質(zhì)包裝盒及配套的塑料托殼、說(shuō)明書(shū)、不干膠標(biāo)簽等物品，在安徽省內(nèi)采取使用連續(xù)注射器向2ml玻璃瓶?jī)?nèi)灌裝氯化鈉注射液的方式，生產(chǎn)某藥品制造商的“萬(wàn)信”牌的假人用狂犬病疫苗共計(jì)12000盒?？的衬吃诿髦羌偎幍那闆r下，仍然從李某處購(gòu)買(mǎi)該200盒假人用狂犬病疫苗，后通過(guò)滕某某將該200盒假人用狂犬病疫苗銷(xiāo)售給李某某，李某某在明知系假藥的情況下仍購(gòu)買(mǎi)，并將該200盒假人用狂犬病疫苗中的10余盒給他人注射，110余盒銷(xiāo)售給他人，其余的70余盒在案發(fā)后被其銷(xiāo)毀。涉案人員生產(chǎn)虛假的狂犬病疫苗，根據(jù)各自情節(jié)，分別被定罪量刑。

2.2生產(chǎn)銷(xiāo)售劣藥罪

劣藥跟假藥在實(shí)踐中常常難以區(qū)別，但是對(duì)劣藥的認(rèn)定，需要根據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法》確定。生產(chǎn)、銷(xiāo)售劣藥也是一件嚴(yán)重危害人民群眾身體健康的罪行，在判罰此類(lèi)案件時(shí)要結(jié)合實(shí)際情況并明確其社會(huì)影響的惡劣程度。本次轟動(dòng)全國(guó)的長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件，對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)人員的定罪量刑雖然尚未最終確定，但是對(duì)高某某等涉案人員是以生產(chǎn)銷(xiāo)售劣藥罪逮捕。嚴(yán)格而言，生產(chǎn)、銷(xiāo)售劣藥罪在實(shí)踐中并不普遍，相關(guān)司法判例較為少見(jiàn)，但是不能排除問(wèn)題疫苗屬于劣藥的可能性，亦不能以假藥涵蓋劣藥。對(duì)于被認(rèn)定為劣藥的疫苗事件，對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)人員應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)銷(xiāo)售劣藥罪處置。

2.3非法經(jīng)營(yíng)罪

對(duì)于問(wèn)題疫苗事件的處理，在相關(guān)的司法實(shí)踐，尚有非法經(jīng)營(yíng)罪的適用空間。若疫苗屬于真實(shí)有效的疫苗，但流通環(huán)節(jié)涉嫌犯罪，同樣危害廣大民眾。王某某違反國(guó)家法律法規(guī)，非法獲取真實(shí)疫苗后，以個(gè)人身份向沒(méi)有疫苗經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的龐某某等人出售，同時(shí)，王某某亦從龐某某處非法回購(gòu)疫苗，并將疫苗銷(xiāo)售給不具備疫苗經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的陸某等人。王某某違反國(guó)家藥品管理法律的相關(guān)規(guī)定，在不索要疫苗進(jìn)購(gòu)資質(zhì)的情況下，明知他人沒(méi)有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)而向其銷(xiāo)售疫苗，情節(jié)特別嚴(yán)重，其行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。

3對(duì)問(wèn)題疫苗監(jiān)管者的行政處分

行政機(jī)關(guān)對(duì)疫苗安全進(jìn)行監(jiān)管是其法定職責(zé)，任何行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得推諉。此次長(zhǎng)春長(zhǎng)生問(wèn)題疫苗事件，國(guó)家和地方監(jiān)管部門(mén)在依法履行監(jiān)管職責(zé)方面嚴(yán)重缺位，特別是存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患信息不報(bào)告、應(yīng)急處置不力等問(wèn)題，屬于嚴(yán)重失職失察和行政不作為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，對(duì)于負(fù)有監(jiān)管職責(zé)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和關(guān)聯(lián)工作人員，應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的行政處分。如此方能懲治行政不作為現(xiàn)象，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法履行監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疫苗安全問(wèn)題并依法采取處置措施。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，引咎辭職和責(zé)令辭職是常用的行政處分措施，在查明監(jiān)管失職后依法對(duì)問(wèn)題疫苗監(jiān)管人員及時(shí)責(zé)令辭職或命其引咎辭職。將玩忽職守、監(jiān)管失職的行政人員從國(guó)家行政機(jī)關(guān)中剔除以確保行政監(jiān)管隊(duì)伍的先進(jìn)性和行政監(jiān)管工作的有效性。對(duì)本次長(zhǎng)春長(zhǎng)生問(wèn)題疫苗事件的嚴(yán)肅處理既為處理問(wèn)題疫苗監(jiān)管失職人員提供范例，也起到警鐘長(zhǎng)鳴、樹(shù)立正氣的作用。此外，免職亦是行政處分的重要措施，在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》有所規(guī)定。對(duì)于問(wèn)題疫苗事件負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，往往直接予以免職。在對(duì)直接參與問(wèn)題疫苗監(jiān)管工作的工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的同時(shí)，間接參與監(jiān)管的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人員也應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)，往往要求作出深刻檢查。深刻檢查并未明確規(guī)定在相關(guān)法律法規(guī)，然而作出深刻檢查是對(duì)本次問(wèn)題疫苗事件的深刻反省也是對(duì)監(jiān)管不力的自我問(wèn)責(zé)，對(duì)于將來(lái)更好地為國(guó)家建設(shè)奉獻(xiàn)有著積極的意義。此外，為了保證有法可依，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，將免職和深刻檢查等行政處分措施統(tǒng)一納入法律體系。

4對(duì)問(wèn)題疫苗監(jiān)管者的犯罪追責(zé)

4.1玩忽職守罪

作為一種瀆職犯罪，玩忽職守罪以國(guó)家工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行工作職責(zé)為特征，直接導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生。承擔(dān)監(jiān)管疫苗安全職責(zé)的國(guó)家工作人員玩忽職守是非法制造和銷(xiāo)售問(wèn)題疫苗經(jīng)營(yíng)者逍遙法外并反復(fù)實(shí)施危害行為的重要原因。河南省鄭州市白沙鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長(zhǎng)梁某某，違反國(guó)家規(guī)定，在未查驗(yàn)及妥善保存《藥品許可證》等證明文件的情況下，明知?jiǎng)⒛衬车热怂垡呙绮环弦呙邕\(yùn)輸規(guī)定，仍從上述人員處違規(guī)購(gòu)進(jìn)二類(lèi)疫苗，對(duì)白沙鎮(zhèn)群眾疫苗接種形成極大安全隱患，造成惡劣社會(huì)影響。而鄭東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員王某某，在受鄭州市衛(wèi)生局委托依法行使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能過(guò)程中，對(duì)所負(fù)責(zé)的白沙鎮(zhèn)衛(wèi)生院違規(guī)購(gòu)進(jìn)二類(lèi)疫苗問(wèn)題，未認(rèn)真履行職責(zé)，致使上述衛(wèi)生院長(zhǎng)期違規(guī)購(gòu)進(jìn)二類(lèi)疫苗，王某某的行為已構(gòu)成玩忽職守罪。對(duì)玩忽職守人員的定罪和處罰既是監(jiān)管機(jī)制長(zhǎng)期有效的重要保證，也是杜絕監(jiān)管隊(duì)伍不作為的重要手段。

4.2貪污罪

問(wèn)題疫苗監(jiān)管不當(dāng)現(xiàn)象的背后亦往往存在貪污問(wèn)題，嚴(yán)查貪污既是國(guó)家廉政建設(shè)、政府公信力建設(shè)的重要任務(wù)，也是徹查問(wèn)題疫苗事件的必要法律步驟。周某某利用主管疫苗經(jīng)費(fèi)、管理湘潭市“重防辦”和湘潭市畜牧水產(chǎn)學(xué)會(huì)日常工作的職務(wù)便利，采取偽造公函、開(kāi)具虛假票據(jù)等手段，分四次騙取湘潭市畜牧水產(chǎn)局和湘潭縣畜牧水產(chǎn)局公款共計(jì)74880元后據(jù)為己有，構(gòu)成貪污罪。將疫苗公款據(jù)為己有，往往造成公共財(cái)物混淆不清和疫苗項(xiàng)目資金不足的后果，嚴(yán)重威脅選取疫苗的質(zhì)量和安全，危害廣大民眾的健康。此類(lèi)問(wèn)題若不能及時(shí)制止并依法定罪，勢(shì)必成為問(wèn)題疫苗事件的一大誘因。

4.3受賄罪

主管疫苗監(jiān)管的公職人員為尋求一己私利，接受他人賄賂，對(duì)違法的問(wèn)題疫苗網(wǎng)開(kāi)一面，同樣是問(wèn)題疫苗事件頻發(fā)的重要原因。若不能依法肅清收受賄賂現(xiàn)象則會(huì)縱容問(wèn)題疫苗肆意滋長(zhǎng)并造成惡劣的社會(huì)影響。蔡某某利用主持惠安縣螺城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心全面工作的職務(wù)便利，非法收受郭某和莊某賄送的現(xiàn)金合計(jì)人民幣80000元和價(jià)值人民幣2000元的購(gòu)物卡，為郭某、莊某的疫苗銷(xiāo)售謀取利益，其行為已構(gòu)成受賄罪。行賄人員銷(xiāo)售的疫苗質(zhì)量不能完全得到保證，若存在安全問(wèn)題，受賄人員選擇購(gòu)買(mǎi)后，危害的是廣大民眾的用藥安全。對(duì)于在職期間接受賄賂而致使問(wèn)題疫苗未能得到及時(shí)制止甚至是成為違法經(jīng)營(yíng)者幫兇的公職人員，必須適用法律嚴(yán)厲懲治。

5結(jié)語(yǔ)

武漢生物制藥和長(zhǎng)春長(zhǎng)生的問(wèn)題疫苗事件引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注，針對(duì)問(wèn)題疫苗這一社會(huì)現(xiàn)象，踐履多軌公法規(guī)制方式勢(shì)在必行。虛假疫苗嚴(yán)重侵犯廣大民眾的生命健康權(quán)，具有極大的社會(huì)危害性，應(yīng)當(dāng)并用行政法和刑法，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的違法犯罪行為懲治應(yīng)當(dāng)全面合理，行政許可授予應(yīng)當(dāng)合法有序，對(duì)監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者的犯罪行為規(guī)制應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)程度剝奪犯罪分子的生命、自由和財(cái)產(chǎn)，定能發(fā)揮懲治和警示作用，有效遏制違法犯罪分子的猖狂行為。多軌公法規(guī)制為問(wèn)題疫苗相關(guān)案件的處理提供參考建議，從而將疫苗的生產(chǎn)、流通和使用放入多層次的管理體制當(dāng)中，為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)添磚加瓦，使違法亂紀(jì)者無(wú)處藏身。

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