因地制宜促發(fā)展：探究土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；l(fā)展問(wèn)題

鄭欣 鄭曄 李佳欣

摘要：以河南省土地流轉(zhuǎn)的背景及發(fā)展現(xiàn)狀，全面闡述了土地流轉(zhuǎn)的益處，著重分析了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中凸顯出的實(shí)際問(wèn)題，并針對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出了解決的措施和方案，最后分析出了因地制宜和適度發(fā)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)的理念，對(duì)于河南省進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)及規(guī)?；l(fā)展研究具有指導(dǎo)和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);規(guī)?；?因地制宜

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.01.065

1土地流轉(zhuǎn)背景及現(xiàn)狀

1.1土地流轉(zhuǎn)背景

（1）國(guó)家政策調(diào)整。自1978年以來(lái)，農(nóng)村土地改革政策在十一屆三中全會(huì)后有序展開(kāi)，我國(guó)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并在改革過(guò)程中不斷進(jìn)行符合時(shí)宜的調(diào)整，目的是為了發(fā)展中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)土地模式。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化。在1983年的中央文件中提出，農(nóng)村工作的重心應(yīng)放在穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)責(zé)任制上，開(kāi)始鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行包干分配;1984年的中央文件中又進(jìn)行了完善，提出了由集體主導(dǎo)安排的社員協(xié)商轉(zhuǎn)包制度;2003年開(kāi)始承認(rèn)土地流轉(zhuǎn)的合法性，允許農(nóng)戶(hù)依法依通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式來(lái)流轉(zhuǎn)土地。

（3）農(nóng)村土地規(guī)范化市場(chǎng)化。2004年開(kāi)始規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在8月28日的土地管理法中強(qiáng)化了依法流轉(zhuǎn)土地概念;2008年強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)自愿有償原則，提倡發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，助力農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依并向市場(chǎng)化發(fā)展道路轉(zhuǎn)變。

（4）農(nóng)村土地改革的新選擇。1978年的土地改革在七八十年代極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)局改變，這種制度顯然已經(jīng)漸漸不再適合現(xiàn)階段發(fā)展。自改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化不斷深入發(fā)展，這種發(fā)展增加了農(nóng)村人口的就業(yè)渠道，使農(nóng)村人口外出務(wù)農(nóng)規(guī)模不斷擴(kuò)大;同時(shí)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)方面的發(fā)展問(wèn)題不斷凸顯：土地碎片化加劇、土地利用效率低、糧食安全問(wèn)題等。面對(duì)諸多農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展變化和新問(wèn)題，農(nóng)業(yè)改革勢(shì)在必行。

1.2土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展至今依然有20多年的歷史，在中央政策和各地政府不斷的調(diào)整中，較長(zhǎng)時(shí)間保持穩(wěn)定。從流轉(zhuǎn)面積看，根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示2018年許昌市各縣（市區(qū)）土地流轉(zhuǎn)率，禹州市為40%，長(zhǎng)葛市為27%，鄢陵縣43.5%，襄城縣37.8%，建安區(qū)38.9%。對(duì)比目前全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積35%，除長(zhǎng)葛市未達(dá)到外，其余各縣（區(qū)）均達(dá)到;從流轉(zhuǎn)去向看，大部分流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)大戶(hù)和種植大戶(hù)，流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶(hù)的很少，流轉(zhuǎn)規(guī)模且都很大。就目前調(diào)查縣市的結(jié)果顯示，它們?cè)谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面依據(jù)政策的要求作出了不少努力，并取得了階段性的成效，但與先進(jìn)縣市相比還是有一定的問(wèn)題。

2土地流轉(zhuǎn)的益處

（1）增加農(nóng)戶(hù)收入，解放農(nóng)村勞動(dòng)力。土地流轉(zhuǎn)能為沒(méi)有種植能力、收成較差或出城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)提供一部分穩(wěn)定的收入。

（2）提高土地利用效率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)有利于資本進(jìn)入農(nóng)村，大規(guī)模的購(gòu)買(mǎi)或租用土地能有效的整合土地資源，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，合理的按照市場(chǎng)需求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，提高農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)規(guī)模化和機(jī)械化，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供新鮮血液。

（3）加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城市化的快速發(fā)展極大吸引農(nóng)村人向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變，一定程度上推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，拉動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也深化了城鄉(xiāng)一體化，淡化了二元結(jié)構(gòu)。

3土地流轉(zhuǎn)過(guò)程展現(xiàn)出的問(wèn)題

在河南省的實(shí)地走訪調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)以及規(guī)模化發(fā)展方面還存在著諸多的問(wèn)題待趨解決。

（1）糧食安全問(wèn)題。在河南省的市場(chǎng)行情中，糧食作物的價(jià)值普遍較低，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差，所以在大多數(shù)流轉(zhuǎn)的土地中僅有小規(guī)模是用于糧食生產(chǎn)的。以河南省禹州市為例，每畝土地流轉(zhuǎn)價(jià)格與1000斤小麥的市場(chǎng)價(jià)格相當(dāng)，而土地流轉(zhuǎn)的承包方中除了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)佳面粉、思源實(shí)業(yè)等是用土地種植糧食作物外，其他企業(yè)都把流轉(zhuǎn)的土地用于中藥材、蔬菜、水果、苗木等經(jīng)濟(jì)作物的種植，這樣的做法一定程度上會(huì)影響糧食生產(chǎn)安全。

（2）盲目追求規(guī)模化問(wèn)題。參照美國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)和俄羅斯的大型農(nóng)莊的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，規(guī)?；拇_能夠產(chǎn)生生產(chǎn)規(guī)模效益和更好的經(jīng)濟(jì)效益，這使得我國(guó)不論是農(nóng)業(yè)企業(yè)還是政府都一定程度上傾向于規(guī)?；a(chǎn)。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，規(guī)?；且环N發(fā)展趨勢(shì)，但并不代表能夠盲目的進(jìn)行規(guī)?；l(fā)展轉(zhuǎn)變，規(guī)?；l(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)需要考慮自然災(zāi)害、經(jīng)營(yíng)管理成本和資金周轉(zhuǎn)等不利因素的影響，同時(shí)還需要考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗而損害農(nóng)民利益產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素等。以郭連鎮(zhèn)為例，萬(wàn)福新農(nóng)業(yè)有限公司一次性流轉(zhuǎn)土地6000多畝，由于經(jīng)營(yíng)不善、管理不到位，加之資金周轉(zhuǎn)困難，企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入困境，土地租金不能按時(shí)支付，造成了不良社會(huì)影響。

（3）資金補(bǔ)貼問(wèn)題。在河南省及其下屬的許多市鎮(zhèn)中，多數(shù)曾發(fā)布過(guò)有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策，但是在后期的實(shí)際操作中，本應(yīng)返給農(nóng)民的補(bǔ)貼資金沒(méi)有到位，因此也引發(fā)了許多矛盾與糾紛。

（4）土地流轉(zhuǎn)主體法律意識(shí)淡薄問(wèn)題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往存在著大量的權(quán)益類(lèi)問(wèn)題，會(huì)間接造成流轉(zhuǎn)過(guò)程的混亂，如農(nóng)戶(hù)間私下小范圍達(dá)成協(xié)議，不愿多此一舉到上一級(jí)進(jìn)行備案，又如土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系確定僅僅是在口頭上達(dá)成協(xié)議，或者簽訂不規(guī)范合同協(xié)議，直到出現(xiàn)問(wèn)題需要維權(quán)的時(shí)候才意識(shí)到事情難以解決。

4現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)措施

針對(duì)河南省現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的種種問(wèn)題，我們提出了以下幾種解決措施和方案。

（1）設(shè)立種糧專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包土地的意愿增強(qiáng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必然趨勢(shì)，所以在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，各級(jí)政府可以設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)于集中、連片流轉(zhuǎn)并且從事糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，從政策層面來(lái)引導(dǎo)企業(yè)的種植經(jīng)營(yíng)，增加糧食產(chǎn)量，保障國(guó)家糧食安全。

（2）建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。在土地流轉(zhuǎn)簽約階段，凡來(lái)流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主組織，必須提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照，機(jī)構(gòu)代碼證，銀行開(kāi)戶(hù)證明，章程，法人和股東身份證復(fù)印件，并提供由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的證明，如農(nóng)機(jī)、銀行存單、資格證書(shū)等;在企業(yè)經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制、土地用途監(jiān)管，同時(shí)也要強(qiáng)化對(duì)承包業(yè)主租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)承包地的規(guī)范和管理。

（3）成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)。在專(zhuān)欄公開(kāi)補(bǔ)貼政策、補(bǔ)貼資金明細(xì)和返補(bǔ)程序、資金流向的同時(shí)，建立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)也是必要的。處理土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利和補(bǔ)貼問(wèn)題，通過(guò)雙方調(diào)節(jié)，找出問(wèn)題與解決方案，保障農(nóng)戶(hù)利益。

（4）做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在河南各地都存在測(cè)繪不準(zhǔn)，登記缺失，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范統(tǒng)一等問(wèn)題，因此，各村鎮(zhèn)應(yīng)該扎實(shí)開(kāi)展入戶(hù)調(diào)查、測(cè)繪公示、完善合同、建立賬簿、證書(shū)發(fā)放、數(shù)據(jù)合庫(kù)、檔案歸檔等工作，完善和規(guī)范細(xì)節(jié)，為土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行提供規(guī)范性保障。

5有關(guān)規(guī)?；陌l(fā)展建議

在2018年5月的土地流轉(zhuǎn)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，我們發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)葛市現(xiàn)有耕地面積總數(shù)為67.5萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)面積為18.2萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)率為27%，比禹州市40%的土地流轉(zhuǎn)率低13個(gè)百分點(diǎn)，與禹州市和河南其他下屬市相比，長(zhǎng)葛市的土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)的十分慎重，大部分村鎮(zhèn)的田地并沒(méi)有大規(guī)模流轉(zhuǎn)，主要還是在農(nóng)民自己手中。據(jù)訪查得知長(zhǎng)葛市人均擁有土地面積為05畝，因?yàn)樵摰赜蜣r(nóng)業(yè)特色不足，所以田間的種植作物主要是糧食作物，如大豆、玉米和小麥等，農(nóng)民除了滿(mǎn)足家庭食用之外會(huì)送往集市銷(xiāo)售，大部分家庭的收入來(lái)源中都有一定比例的務(wù)農(nóng)收入。在并無(wú)發(fā)展特色和土地碎片化比率較高的情況下，長(zhǎng)葛市政府長(zhǎng)葛市政府沒(méi)有盲目追求土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模化發(fā)展，而是提出因地制宜觀念，謹(jǐn)慎、適度的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；l(fā)展。對(duì)于流轉(zhuǎn)的土地，加強(qiáng)對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)企業(yè)的審核監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，降低問(wèn)題幾率，保障農(nóng)民和承包方雙方利益;而土地沒(méi)流轉(zhuǎn)則讓農(nóng)民保有，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定讓農(nóng)村家庭有條件和勇氣外出務(wù)工和發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，間接促進(jìn)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終推動(dòng)長(zhǎng)葛市整體發(fā)展。

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