淺析我國(guó)政府采購(gòu)工程法律制度

李男

摘要：我國(guó)許多大型工程的建設(shè)都是由政府牽頭組織的，所以我國(guó)政府發(fā)起的采購(gòu)行為一般具有很強(qiáng)的針對(duì)性并且采購(gòu)的金額巨大，每一起大型的采購(gòu)工程都會(huì)對(duì)社會(huì)民生產(chǎn)生影響。基于此，本文將對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)工程的法律制度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其中的不足之處并有針對(duì)性地提出修改意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)工程；采購(gòu)行為；法律制度

一、我國(guó)政府采購(gòu)工程法律制度概況

根據(jù)相關(guān)的法律，招投標(biāo)在法律上指的是招標(biāo)方由于工程的需要向社會(huì)上的企業(yè)發(fā)起采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)邀請(qǐng)，受邀企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況給出自己的出貨條件讓招標(biāo)方在公平公正的前提下實(shí)施選擇。

我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范政府采購(gòu)行為的法律有兩部：2000年發(fā)布的《招標(biāo)投標(biāo)法》和2003年發(fā)布的在前者基礎(chǔ)之上作為補(bǔ)充的《政府采購(gòu)法》。以上是我國(guó)政府采購(gòu)工程法律的基本。

《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)投標(biāo)方做出了明確的法律規(guī)定。投標(biāo)方可以是企業(yè)法人、其他組織或者個(gè)人。投標(biāo)方首先應(yīng)該具備參與投標(biāo)的資格，其次還應(yīng)該具備完成項(xiàng)目要求的能力。對(duì)于投標(biāo)方資格的獲取，《招標(biāo)投標(biāo)法》也有相應(yīng)的規(guī)定，包括投標(biāo)方與招標(biāo)方不能存在利益關(guān)系，違者投標(biāo)無(wú)效。當(dāng)然還有其他更加具體的規(guī)定：投標(biāo)方和招標(biāo)方單位的負(fù)責(zé)人不能是同一個(gè)人，投標(biāo)方和招標(biāo)方單位之間不能有控股和被控股的情況等等。無(wú)論處于招標(biāo)過(guò)程哪個(gè)階段，一旦發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的標(biāo)，都可被認(rèn)定為無(wú)效的標(biāo)。

二、我國(guó)政府采購(gòu)工程法律制度存在的不足

2.1《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》之間的沖突

《招標(biāo)投標(biāo)法》的制定在前，《政府采購(gòu)法》的制定在后，但是《政府采購(gòu)法》中的第四條款規(guī)定：“《招標(biāo)投標(biāo)法》同樣適用于政府采購(gòu)工程在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中?！边@就使得在處理政府的采購(gòu)工程法律問(wèn)題時(shí)，存在法律適用上的沖突?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》是用來(lái)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為和流程的，政府的采購(gòu)工程雖然也是招標(biāo)投標(biāo)行為，但是這一過(guò)程的招標(biāo)主體是政府，存在特殊性。而《政府采購(gòu)法》的制定正是從政府的角度出發(fā)的，顯然比《招標(biāo)投標(biāo)法》具有更好的適應(yīng)性?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》具有相同的法律地位，兩者不應(yīng)該存在適用范圍上不應(yīng)該存在沖突，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法是把兩者進(jìn)行整合，而不是獨(dú)立分開(kāi)。我國(guó)獨(dú)立立法的做法使得兩部法律在招標(biāo)投標(biāo)流程和管理上存在很多爭(zhēng)議，不利于法律問(wèn)題的解決。

2.2法律關(guān)系主體制度存在瑕疵

具體的瑕疵表現(xiàn)在兩個(gè)方面：對(duì)于政府采購(gòu)招標(biāo)主體的規(guī)定范圍太窄，審查供應(yīng)商資質(zhì)的制度不夠完善。

2.2.1政府采購(gòu)主體范圍過(guò)窄

較早出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)于招標(biāo)主體的定義是法人或者組織，政府采購(gòu)的主體只包含國(guó)有企業(yè)，不包含任何形式的政府行政機(jī)關(guān)?！墩少?gòu)法》則將招標(biāo)的主體定義為國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，并把國(guó)有企業(yè)排除在定義之外，該法不能制約國(guó)有企業(yè)的招標(biāo)采購(gòu)行為?！墩少?gòu)法》的立法正好遇上我國(guó)深化改革開(kāi)放，政府認(rèn)為，不管是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組成部分，國(guó)有企業(yè)不應(yīng)該被區(qū)別對(duì)待，所以《政府采購(gòu)法》對(duì)于招標(biāo)主體的定義沒(méi)有包含國(guó)有企業(yè)，而是政府機(jī)構(gòu)。

2.2.2投標(biāo)主體資質(zhì)審查制度不夠健全

不管是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購(gòu)法》，其關(guān)注點(diǎn)都不在投標(biāo)方的資質(zhì)審查上，所以對(duì)于投標(biāo)方的資質(zhì)審查規(guī)定不夠深入詳細(xì)。另外，沒(méi)有規(guī)定供應(yīng)商白名單的合法性，每次招標(biāo)都需要對(duì)投標(biāo)方進(jìn)行資質(zhì)審查，降低了采購(gòu)工程的效率。

2.3采購(gòu)監(jiān)管制度不健全

我國(guó)政府采購(gòu)工程受到兩部法律的同時(shí)約束，所以監(jiān)管權(quán)會(huì)出現(xiàn)重疊的情況，造成監(jiān)管部門(mén)相互推諉責(zé)任的情況出現(xiàn)。另外，為了體現(xiàn)監(jiān)督的公平性和有效性，一般會(huì)引入社會(huì)公眾或者第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督。但是，服務(wù)于政府采購(gòu)工程的《政府采購(gòu)法》卻沒(méi)有規(guī)定社會(huì)公眾監(jiān)督檢舉的途徑和程序，也沒(méi)有規(guī)定第三方機(jī)構(gòu)如采購(gòu)供應(yīng)商如何進(jìn)行監(jiān)督，檢舉政府的違法行為時(shí)如何保障自己的利益等等。綜上所述，對(duì)于政府采購(gòu)的監(jiān)管是不足的。

2.4供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制不健全

為了保證投標(biāo)方在遭遇到政府的不公正對(duì)待時(shí)有提出異議的權(quán)利，并且可以通過(guò)法律救濟(jì)渠道保障投標(biāo)方的合法權(quán)利，應(yīng)該從立法的高度出發(fā)，制定相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》雖然也提及到了供應(yīng)商的救濟(jì)機(jī)制，但是沒(méi)有具體闡明供應(yīng)商可以通過(guò)什么途徑獲得什么樣的救濟(jì)，更沒(méi)有闡明，如果救濟(jì)機(jī)制不起作用，供應(yīng)商最后的“法律武器”是什么。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)工程法律制度的建議

3.1對(duì)接《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》

鑒于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》存在適用上的沖突，那么可以通過(guò)輔助立法的方法，規(guī)定政府采購(gòu)工程的招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，而所有的其他適用《政府采購(gòu)法》，包括對(duì)于招標(biāo)主體的定義——政府行政機(jī)構(gòu)。這是目前國(guó)際上解決法律適用沖突問(wèn)題時(shí)常用的方法。

3.2完善政府采購(gòu)主體制度

3.2.1部分國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)行為應(yīng)該歸屬于政府采購(gòu)范圍

《政府采購(gòu)法》沒(méi)有把國(guó)有企業(yè)包含進(jìn)政府采購(gòu)主體的定義中。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，把國(guó)有企業(yè)包含進(jìn)定義才是正確的做法。但是為了保持國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中與私營(yíng)企業(yè)的同等地位，可以規(guī)定國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行非營(yíng)利性工程采購(gòu)時(shí)適用于《政府采購(gòu)法》，更直接的非營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的所有采購(gòu)行為都適用于《政府采購(gòu)法》。

3.2.2建立國(guó)外供應(yīng)商準(zhǔn)入和審查機(jī)制

國(guó)外供應(yīng)商進(jìn)入我國(guó)政府采購(gòu)工程的法律還屬于空白，經(jīng)濟(jì)全球化的今天，應(yīng)該盡快制定相關(guān)的準(zhǔn)入和審查機(jī)制。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，國(guó)外的供應(yīng)商具有一定的特殊性，其準(zhǔn)入和審查機(jī)制一般包含兩個(gè)方面。一是國(guó)外供應(yīng)商是否可以參與到政府采購(gòu)工程中。二是國(guó)外的供應(yīng)商是否可以參與到特定的政府采購(gòu)工程中。第二點(diǎn)是出于對(duì)國(guó)家安全的考量。

3.2.3完善投標(biāo)主體資質(zhì)審查制度

為了提高招標(biāo)的效率，可以建立基于審查制度之上的供應(yīng)商白名單。首先對(duì)供應(yīng)商的各方面實(shí)力進(jìn)行調(diào)查，確保供應(yīng)商的供應(yīng)能力和供應(yīng)的質(zhì)量，如果供應(yīng)商的各指標(biāo)考核均符合標(biāo)準(zhǔn)，就可以進(jìn)入到白名單，政府進(jìn)行采購(gòu)工程時(shí)，優(yōu)先從白名單中篩選。同時(shí)，還要定時(shí)安排專(zhuān)人對(duì)白名單中的供應(yīng)商進(jìn)行審查，保證白名單的質(zhì)量。

3.3完善采購(gòu)工程監(jiān)管機(jī)制

由于法律沒(méi)有規(guī)定具體政府的哪個(gè)部門(mén)應(yīng)該對(duì)采購(gòu)工程進(jìn)行監(jiān)督，加上監(jiān)管權(quán)上的重疊，容易造成部門(mén)間推諉責(zé)任的情況出現(xiàn)。所以應(yīng)該完善《政府采購(gòu)法》中的關(guān)于監(jiān)管的規(guī)定，對(duì)監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行歸責(zé)，劃清楚責(zé)任的界線，避免部門(mén)之間相互推諉。另外，還可以成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督工作小組，對(duì)政府招標(biāo)過(guò)程的前中后期進(jìn)行監(jiān)督，并接待社會(huì)人員和第三方機(jī)構(gòu)的檢舉。

3.4完善供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制

首先應(yīng)該通過(guò)立法的方式擴(kuò)大質(zhì)疑主體的范圍和質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍。政府采購(gòu)工程的規(guī)模很大，涉及的供應(yīng)商很廣，除了直接供應(yīng)商還包括間接供應(yīng)商，應(yīng)該讓間接供應(yīng)商也享受到對(duì)政府采購(gòu)行為提出異議的權(quán)利。政府采購(gòu)工程另一個(gè)特征就是周期較長(zhǎng)，涉及的事項(xiàng)較多，所以要對(duì)采購(gòu)進(jìn)程中的各個(gè)事項(xiàng)設(shè)定救濟(jì)機(jī)制。以上兩個(gè)方面是完善供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制的具體完善細(xì)節(jié)。當(dāng)然，還要有具體的法律依據(jù)作為支撐，可以在《政府采購(gòu)法》中細(xì)化救濟(jì)的法律條款，讓供應(yīng)商在政府機(jī)構(gòu)面前維護(hù)自己的權(quán)益時(shí)更加有底氣。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府采購(gòu)工程數(shù)量巨大、事項(xiàng)復(fù)雜、金額較多，加上我國(guó)法律建設(shè)不夠完善，在招標(biāo)投標(biāo)、定標(biāo)、監(jiān)督和后期維權(quán)上有很多現(xiàn)實(shí)的困難。本文對(duì)這些困難進(jìn)行了研究分析，并提出了解決問(wèn)題的建議，對(duì)于政府完善采購(gòu)工程法律制度大有裨益。

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（作者單位：中國(guó)電力工程有限公司）