“一帶一路”背景下海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的困境及對策

劉銀芬

摘 要：目前中國海外園區(qū)正處于加速發(fā)展和向高水平邁進的新階段，但建設(shè)高水平海外園區(qū)仍面臨相關(guān)阻礙因素，不僅局部園區(qū)建設(shè)面臨較大的政治經(jīng)濟風險、海外園區(qū)建設(shè)與分布缺乏系統(tǒng)性安排，且海外園區(qū)建設(shè)的投資運營模式缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、海外園區(qū)建設(shè)所需的高層次專業(yè)人才比較缺乏。未來應(yīng)強化園區(qū)建設(shè)的制度頂層設(shè)計、強調(diào)海外園區(qū)建設(shè)的東道國融入、重視高素質(zhì)人才的培養(yǎng)和儲備、完善園區(qū)建設(shè)的投融資支撐體系。

關(guān)鍵詞：一帶一路；高水平海外園區(qū)；阻礙因素；對策

在“一帶一路”倡議不斷深入發(fā)展的大背景下，中國海外園區(qū)的發(fā)展已經(jīng)成為國家間互惠共贏發(fā)展的典范而引起世界的關(guān)注。當前，中國海外園區(qū)已經(jīng)走過了早期的探索發(fā)展和調(diào)整建設(shè)的過程，在前期建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，正處于加速發(fā)展和向高水平邁進的新階段。但是因國家間政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)的不足以及對相關(guān)風險估計不充分等因素的影響，建設(shè)高水平海外園區(qū)尚面臨如開發(fā)成本居高不下、園區(qū)功能單一和經(jīng)營方式粗放等諸多實際問題。深入分析我國當前海外園區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀及其存在的問題，可以使我國對海外園區(qū)的高水平發(fā)展面臨的重要阻礙因素有更清晰的認識，為未來的高質(zhì)量化發(fā)展提供重要的思路啟迪。

一、我國海外園區(qū)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）海外園區(qū)的數(shù)量和規(guī)模增長迅速

自2005年開始，商務(wù)部提出建設(shè)海外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)以促進對外投資的各種舉措后，我國海外園區(qū)的建設(shè)開始步入快車道。2017年初，我國海外園區(qū)總數(shù)達到77家，遍布全球36個國家，77個園區(qū)累計投資234億美元，共入駐1467家企業(yè)，形成產(chǎn)值超過350億美元，為東道國帶來稅費收入4.5億美元，創(chuàng)造了近20萬個就業(yè)崗位；77個園區(qū)中，屬于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的達到56個，占比72.7%，累計實現(xiàn)投資186億美元，吸引1082家企業(yè)入駐，實現(xiàn)總產(chǎn)值507億美元，提供了17萬個就業(yè)崗位，為東道國形成稅費收入11億美元。我國僅僅在“一帶一路”沿線國家建設(shè)的國家級海外園區(qū)新增達到19個，占比33.9%；入園企業(yè)數(shù)量增加2330家，同比增長200%，給東道國帶來稅費等收入接近11.5億美元，同比增長100%。到2018年初，我國海外園區(qū)總數(shù)量已經(jīng)達到81個，分布在全球45個國家和地區(qū)，同比增幅達到5.2%，總數(shù)量較2004年增長超過25倍，年均增速超過1.8倍；其中，我國認定的國家級海外經(jīng)濟園區(qū)達20個，占地面積達到274.2平方公里；和2017年初的全部77家海外園區(qū)相比，僅20個國家級園區(qū)至2018年初就實現(xiàn)累計投資近242億美元，入駐企業(yè)總量達到1522家，同比增幅分別為3.4%和3.7%，實現(xiàn)產(chǎn)值約703億美元，同比增加100%，為東道國創(chuàng)造21萬個就業(yè)崗位，增加利稅近27億美元，同比增幅分別為5%和500%。海外園區(qū)的總數(shù)量和發(fā)展規(guī)模都增長迅猛。

（二）海外園區(qū)建設(shè)模式的多樣性程度較高

“一帶一路”倡議提出以來，我國海外園區(qū)建設(shè)快速發(fā)展，園區(qū)建設(shè)模式的多樣性持續(xù)快速提高，對東道國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的明顯的積極影響。目前，我國海外園區(qū)發(fā)展中，制造業(yè)明顯占據(jù)主導地位，發(fā)展比較成熟的產(chǎn)業(yè)主要有紡織、家電、機械、建材、電子、化工和資源開發(fā)等，這種格局與東道國的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟發(fā)展的主導方面有密切關(guān)系。根據(jù)中國海外園區(qū)發(fā)展報告顯示，我國海外園區(qū)的建設(shè)類型可以分為加工制造、資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、商貿(mào)物流、技術(shù)研發(fā)和綜合性園區(qū)6類。上述6類園區(qū)的數(shù)量分別約為19個、4個、23個、11個、2個和22個，總量占比分別為14.8%、3.7%、9.9%、6.2%、1.2%和19.8%。在“一帶一路”沿線國家建設(shè)的45個園區(qū)中，區(qū)分為國有經(jīng)濟主導和民營經(jīng)濟主導， 12家加工制造園區(qū)國有和民營主導建設(shè)各占50%；3家資源開發(fā)型的園區(qū)中，國有和民營主導建設(shè)的比重分別為33.3%和66.7%；8家農(nóng)業(yè)開發(fā)型園區(qū)中，國有和民營主導建設(shè)的比重分別為25%和75%；5家商貿(mào)物流園區(qū)中，國有和民營主導建設(shè)的比重分別為80%和20%；1個技術(shù)研發(fā)型園區(qū)由國有經(jīng)濟體主導建設(shè)；16個綜合性園區(qū)中國有和民營經(jīng)濟主導建設(shè)的比重分別為43.7%和56.3%。在“一帶一路”沿線的45個園區(qū)中，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)共19家，其他26家屬于邊境經(jīng)濟合作區(qū)、基于自貿(mào)協(xié)定的海外園區(qū)和城市共建園區(qū)等建設(shè)模式。

（三）海外園區(qū)地域分布的集中度和廣度并存

在我國81個海外園區(qū)中，“一帶一路”沿線的45個園區(qū)占比55.6%，占“一帶一路”沿線65個國家和地區(qū)的69.2%；全部的20個國家級園區(qū)有17個位于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，占比85%。45個“一帶一路”沿線園區(qū)中，區(qū)分為北非、中亞、南亞、西亞、東歐和中南亞。6個地域來看，除埃和蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)1家位于北非外，有7個位于東歐地區(qū)，有18個位于東南亞地區(qū)，有10個位于南亞地區(qū)，有6家位于中亞地區(qū)，有3家位于西亞地區(qū)，廣度結(jié)構(gòu)分別為2.2%、15.6%、40%、22.2%、13.3%和6.7%，其中東南亞和南亞地區(qū)合計占比62.2%，在地域分布上居于絕對優(yōu)勢地位。從國家分布來看，45個園區(qū)共分布在22個國家，其中建設(shè)有1個海外園區(qū)的有10個國家，分別是阿曼、埃及、白俄羅斯、格魯吉亞、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦和伊朗；建設(shè)有2個海外園區(qū)的有6個國家，分別是巴基斯坦、馬來西亞、緬甸、斯里蘭卡、泰國和匈牙利；建設(shè)有3個海外園區(qū)的國家分別是老撾、印度和越南；俄羅斯和哈薩克斯坦分別建設(shè)有4個海外園區(qū)；印度尼西亞一個國家建設(shè)有6個海外園區(qū)；上述22個國家中，7個分布在歐洲、37個分布在亞洲、1個分布在非洲，占比分別為15.6%、82.2%和2.2%，其中東南亞分布18個，占比40%，中國海外園區(qū)的地緣分布的集中度和廣度特征同時并存。

（四）海外園區(qū)發(fā)展?jié)摿Σ町愝^大

我國建設(shè)的81個海外園區(qū)從占地面積、投資規(guī)模和入駐企業(yè)數(shù)量方面來看，不同園區(qū)差異巨大。以商務(wù)部考核認定的20家海外園區(qū)為例，園區(qū)占地面積在5平方公里以上的有11家，占比55%，分別是中國-尼日利亞經(jīng)貿(mào)合作區(qū)165平方公里、柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)10平方公里、越南龍江工業(yè)園6平方公里、埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)7.34平方公里、中俄托木斯克工貿(mào)合作區(qū)6.95平方公里、匈牙利商貿(mào)物流園區(qū)9，87平方公里、老撾萬象色他綜合開發(fā)區(qū)10平方公里、中國匈牙利包思德經(jīng)貿(mào)合作區(qū)6平方公里、吉爾吉斯坦亞洲之星農(nóng)業(yè)合作區(qū)5.67平方公里、中國-印尼中和產(chǎn)業(yè)園青山園區(qū)13平方公里和俄羅斯龍躍林業(yè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)9平方公里。投資規(guī)模超過10億美元的有9家，占比45%，包括中俄農(nóng)業(yè)合作區(qū)20億美元、泰國羅勇工業(yè)園12億美元、俄羅斯烏蘇里斯克經(jīng)貿(mào)合作區(qū)20億美元、中尼經(jīng)貿(mào)合作區(qū)25億美元、柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)30億美元、中國印尼經(jīng)貿(mào)合作區(qū)20億美元、中國匈牙利包思德經(jīng)貿(mào)合作區(qū)30億美元、中國-印尼中和產(chǎn)業(yè)園青山園區(qū)50億美元和俄羅斯龍躍林業(yè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)13億美元，其中園區(qū)占地面積超5平方公里投資超10美元的只有6家，占比30%。20個國家園區(qū)中，入駐企業(yè)超過50家的海外園區(qū)只有泰國羅勇工業(yè)園、柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)、越南龍江工業(yè)園、埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、匈牙利商貿(mào)物流園區(qū)和中國匈牙利包思德經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等6個園區(qū)，占比30%。45個“一帶一路”沿線海外園區(qū)的增長潛力，根據(jù)2018年中國海外園區(qū)發(fā)展報告的數(shù)據(jù)看，從園區(qū)抗風險能力和發(fā)展適應(yīng)性兩個方面衡量，增長潛力指數(shù)超過100的只有12家，占比26.7%，增長潛力指數(shù)小于80的19家，占比42.2%；發(fā)展?jié)摿Σ町惡艽蟆?/p>

二、海外產(chǎn)業(yè)園建設(shè)面臨的困境及原因

（一）局部園區(qū)建設(shè)面臨較大的政治經(jīng)濟風險

伴隨“一帶一路”建設(shè)的不斷拓展，中國海外園區(qū)的建設(shè)也進入了快速發(fā)展階段。但是，由于“一帶一路”沿線國家的政治文化制度差異較大，經(jīng)濟社會發(fā)展程度也不盡相同。部分國家和地區(qū)的受地緣政治影響以及國際政治變化，經(jīng)濟動蕩，政局不穩(wěn)，不少國家還存在宗教紛爭，對社會融合和民心相通帶來較大的負面影響，這些都構(gòu)成了中國海外園區(qū)建設(shè)的阻礙性因素。處于不同國家的海外經(jīng)濟園區(qū)，在發(fā)展建設(shè)的過程中，缺乏穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟環(huán)境，給海外園區(qū)的發(fā)展壯大形成不小的難度。根據(jù)中國出口信用公司對“一帶一路”沿線經(jīng)濟體的風險評級數(shù)據(jù)（2017），定義1級為區(qū)域風險等級最低，9級為區(qū)域風險等級最高，“一帶一路”沿線84%的經(jīng)濟體的風險等級處于5-9級的較高風險等級區(qū)域，尤其是處于“一帶一路”關(guān)鍵節(jié)點、連通亞非歐的中東地區(qū)是海外園區(qū)建設(shè)風險防范的重點區(qū)域。比如中國在斯里蘭卡主導建設(shè)的科倫坡港口城項目，因新總統(tǒng)的上任而擱置。受政治風險的影響，具有大量資本流動的海外園區(qū)建設(shè)蘊含著很大的經(jīng)濟風險。根據(jù)中國海外園區(qū)發(fā)展報告（2018）數(shù)據(jù)，我國海外園區(qū)建設(shè)的風險案例主要集中與伊朗、俄羅斯、菲律賓、緬甸和阿富汗等“一帶一路”區(qū)域節(jié)點國家，反映出我國海外園區(qū)建設(shè)面臨的較大的政治經(jīng)濟風險。

（二）海外園區(qū)建設(shè)與分布缺乏系統(tǒng)性安排

到目前為止，盡管我國海外園區(qū)建設(shè)已經(jīng)進入較快速的發(fā)展階段，但我國依然缺乏系統(tǒng)性的海外園區(qū)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展的規(guī)章制度，使得海外園區(qū)建設(shè)的選址和發(fā)展思路仍然具有自發(fā)和粗放的特征。比如，45個“一帶一路”沿線園區(qū)中，區(qū)分北非、中亞、南亞、西亞、東歐和中南亞6個地域來看，除埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)1家位于北非外，有7個位于東歐地區(qū)，有18個位于東南亞地區(qū)，有10個位于南亞地區(qū)，有6家位于中亞地區(qū)，有3家位于西亞地區(qū)，亞洲地區(qū)的海外園區(qū)總數(shù)量達到37個，占“一帶一路”沿線海外園區(qū)總數(shù)的82.2%，其中東南亞和南亞地區(qū)海外園區(qū)數(shù)量合計占比62.2%，也主要是經(jīng)濟發(fā)展水平程度較低的國家和地區(qū)。而且，在亞洲的37個海外園區(qū)中，僅僅印尼一個國家就建設(shè)有6個海外園區(qū)，在全亞洲占比16.2%，占整個東南亞園區(qū)總數(shù)的33.3%，區(qū)域的集中度非常高，絕大數(shù)海外園區(qū)地處非發(fā)達國家，而在歐美等發(fā)達經(jīng)濟體卻很少有我國主導建設(shè)的海外園區(qū)。整個歐洲的10個海外園區(qū)，整個西歐只有3家，東歐7家，占中國海外園區(qū)總數(shù)的比重分別為3.7%和8.6%，而整個經(jīng)濟基本面相對穩(wěn)健的中歐地區(qū)卻是我國海外園區(qū)建設(shè)的空白地帶。盡管海外園區(qū)的總量增長較快，但缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，使得園區(qū)分布在不發(fā)達地區(qū)、尤其是不發(fā)達的少數(shù)地區(qū)的集聚，使得海外園區(qū)建設(shè)的風險在局部過度暴露，結(jié)果是81個海外園區(qū)中，通過國家驗收的只有20個，占比僅僅24.7%；加之發(fā)達經(jīng)濟體園區(qū)的缺失，也使得園區(qū)建設(shè)不僅局部風險暴露程度高，園區(qū)的績效水平也受到影響。

（三）海外園區(qū)建設(shè)的投資運營模式缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

我國海外園區(qū)的建設(shè)思路、投融資模式和運營管理模式也缺乏制度性統(tǒng)籌規(guī)劃。海外園區(qū)的建設(shè)多半是借鑒或照搬國內(nèi)園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，而幾乎無視海外園區(qū)東道國的經(jīng)濟文化環(huán)境等制度性問題，海外園區(qū)建設(shè)的投資運營模式缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，不少園區(qū)發(fā)展主要是基于企業(yè)自身的發(fā)展思路和戰(zhàn)略能力進行，園區(qū)發(fā)展績效并不理想。根據(jù)統(tǒng)計，我國通過了國家認證的前10大海外園區(qū)中，以某企業(yè)為核心的吸引模式有4家，圍繞工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商為核心的建設(shè)模式有5家，綜合開發(fā)模式的園區(qū)很少。一些園區(qū)建設(shè)是核心企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略，在東道國獲取土地建設(shè)單一功能的工業(yè)園區(qū)，通過自身在產(chǎn)業(yè)鏈和行業(yè)的影響力，以自身企業(yè)的入駐吸引行業(yè)內(nèi)相關(guān)企業(yè)租夠園區(qū)物業(yè)，從而入駐園區(qū)，比如以海爾為核心企業(yè)的巴基斯坦海爾-魯巴經(jīng)濟區(qū)，以中國有色集團為核心的贊比亞經(jīng)貿(mào)合作區(qū)和以云南農(nóng)墾集團為核心的老撾云橡產(chǎn)業(yè)園等。一些園區(qū)建設(shè)是以專業(yè)的工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商為核心，在東道國獲得土地并展開建設(shè)和運營，工業(yè)地產(chǎn)商完成道路、動力設(shè)施和廠房等的建設(shè)，再將廠房等項目以合作、租賃等多種形式進行車組并獲取營業(yè)利潤，比如柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟區(qū)和泰國羅勇工業(yè)園區(qū)等。也有一些園區(qū)采用綜合開發(fā)的模式，綜合上述兩種模式的優(yōu)點，但對核心企業(yè)的發(fā)展能力要求比較高。

三、我國建設(shè)高水平海外園區(qū)的對策

（一）強化高水平海外園區(qū)建設(shè)的制度頂層設(shè)計

高水平海外園區(qū)建設(shè)需要加強戰(zhàn)略規(guī)劃。一方面，要圍繞“一帶一路”倡議的總體要求和發(fā)展目標，從海外園區(qū)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)位分布、運營模式、建設(shè)主體和投融資機制等方面入手，制定行之有效的舉措，完善相關(guān)配套政策，重點是將資源導向?qū)ξ覈l(fā)展和“一帶一路”倡議落實具有地緣戰(zhàn)略意義、對資源保障和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有戰(zhàn)略意義的海外園區(qū)。在此基礎(chǔ)上，強化雙邊或多邊的貿(mào)易投資保護協(xié)定，弱化園區(qū)建設(shè)中與土地獲取、稅收征管、人力資源政策、基礎(chǔ)設(shè)施配套、投融資機制等有關(guān)的不利因素。結(jié)合當前中國海外園區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀、區(qū)域分布、產(chǎn)業(yè)分布、園區(qū)績效、增長潛力以及其對全局發(fā)展的戰(zhàn)略性影響等方面，積極引導資源流向，積極鼓勵海外企業(yè)在條件許可的情況下就近向相關(guān)園區(qū)集聚，形成海外園區(qū)發(fā)展的集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟。另一方面，盡管東道國的政治經(jīng)濟風險給海外園區(qū)發(fā)展壯大帶來不小的難度，但這些政治經(jīng)濟風險并非完全不可控，鑒于民心相通和經(jīng)濟合作的明顯積極作用，中國與東道國的文化交流和經(jīng)濟合作都應(yīng)該成為制度設(shè)計中的關(guān)鍵內(nèi)容；同時，可以考慮加強與第三方的合作，這些第三方，可以是與東道國有良好政經(jīng)關(guān)系者，也可以是純粹的擁有風險防控專業(yè)技術(shù)的跨國機構(gòu)，來降低海外園區(qū)建設(shè)的政治經(jīng)濟風險。

（二）重視高質(zhì)量海外園區(qū)建設(shè)所需高素質(zhì)人才的培養(yǎng)和儲備

海外高質(zhì)量園區(qū)建設(shè)和發(fā)展需要大批熟悉“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟體制、法律規(guī)章、文化宗教和社會習俗，以及企業(yè)監(jiān)管、勞動用工等方面政策的人才。為此，海外園區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，國內(nèi)要加強相關(guān)人才培育和繼續(xù)教育的制度保障，建立相關(guān)國際化人才培育機制，加快海外園區(qū)建設(shè)專門人才的產(chǎn)出，并從人才的選拔、培養(yǎng)、使用、繼續(xù)教育和專業(yè)評價等方面建立系統(tǒng)機制，通過自我培養(yǎng)和外部引進，逐步建立專業(yè)跨國高層次人才隊伍。海外園區(qū)也要注意在東道國的人才培育，以人才培養(yǎng)和使用強化跨文化協(xié)調(diào)，培育和儲備外向型的具有較高專業(yè)素質(zhì)、具有很強適用性和實用性的專業(yè)人才。做到這一點，一方面要持續(xù)推進國內(nèi)高素質(zhì)勞動力的國際轉(zhuǎn)型，出臺相關(guān)人才的技能標準和培育規(guī)范，支持和鼓勵國內(nèi)相關(guān)人才輸出，并加強與東道國相關(guān)人力資源機構(gòu)的對接，輔助其人力資本提升計劃。另一方面，也要加強高素質(zhì)專業(yè)化人才的引進和管理，打造一支技能過硬、立場堅定、品格優(yōu)良的專業(yè)人才隊伍，加強專業(yè)人才與東道國相關(guān)部門的人才交流，以技能交流促進民心相通。三是建立和完善海外園區(qū)在東道國的人才培育計劃，建立和完善園區(qū)當?shù)氐膶I(yè)人才儲備庫，加強國內(nèi)科研院所與海外園區(qū)當?shù)馗咝５鹊暮献鬓k學、人文交流和合作研究，提升園區(qū)所需的特殊人才培育，奠定高水平海外園區(qū)建設(shè)所需的人力資源基礎(chǔ)。

（三）完善海外園區(qū)建設(shè)的投融資支撐體系

中國海外園區(qū)的高水平建設(shè)和轉(zhuǎn)型升級需要完善的投融資體系配套和大量的資金支持。當前的情況下，應(yīng)加強中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)對海外園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的金融支持，探索實施海外園區(qū)升級計劃并建立海外園區(qū)提升計劃基金，按照國家發(fā)展戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議目標要求，優(yōu)先為海外園區(qū)的高水平化轉(zhuǎn)型建設(shè)提供金融配套服務(wù)。同時，加強我國和海外園區(qū)東道國之間的財政金融政策對接協(xié)調(diào)，在國家海外園區(qū)提升計劃基金的基礎(chǔ)上，大力提升民間資本介入力度，鼓勵國內(nèi)各類民間機構(gòu)和海外產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對接支持，推動海外園區(qū)建設(shè)因地制宜，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推動海外園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本功能，因地制宜提供個性化金融服務(wù)方案，最大限度地推動海外園區(qū)的升級發(fā)展。加強我國政府和海外園區(qū)東道國的金融政策協(xié)調(diào)，可考慮共商共建海外園區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基金和當?shù)仄髽I(yè)和人才對接的孵化基金，逐步實現(xiàn)由國內(nèi)輸血轉(zhuǎn)變?yōu)樵诋數(shù)卦煅陌l(fā)展格局。

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