民國時期中醫(yī)資格的取得與開業(yè)的行政管理

閻婷

【摘要】民國時期，政府加強了對醫(yī)生包括中醫(yī)的管理，在資格的取得以及開業(yè)的程序等方面做了大量規(guī)定。這對建立合格的醫(yī)療隊伍、預防醫(yī)療糾紛的產生具有重大的積極意義。此文通過詳盡梳理民國時期中醫(yī)資格取得以及開業(yè)的政策法規(guī)及案例，分析民國時期中醫(yī)資格及開業(yè)的行政管理的利弊，以期對現(xiàn)今有借鑒意義。

【關鍵詞】民國;中醫(yī);行政管理

在民國之前，我國幾無對中醫(yī)資質的管理規(guī)定。民國時期，政府仿照西制建立現(xiàn)代衛(wèi)生管理體制，將中醫(yī)的資格的取得以及開業(yè)納入到政府的行政管理之中。

一、中醫(yī)資格的取得

（一）政策法規(guī)

民國時期，多部法規(guī)對中醫(yī)資格的認定有明確的規(guī)定。如民國早期，《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》規(guī)定醫(yī)士可以通過三類途徑取得內務部頒發(fā)的醫(yī)士開業(yè)執(zhí)照：（1）參加考試，（2）在中醫(yī)學校、中醫(yī)傳習所學習取得畢業(yè)證書，（3）具有一定行醫(yī)經歷且有人予以保證。為規(guī)范中醫(yī)資格、應付“聞業(yè)無管束”、“任何人皆得為醫(yī)”等現(xiàn)實問題，有些地方政府也制定了關于中醫(yī)資格的法規(guī)政策并不斷修正。

1936年1月，南京國民政府公布了《中醫(yī)條例》。該條例規(guī)定，中醫(yī)考試由考試院組織，在此之前，年滿25周歲且符合下列條件之一的人經內政部審查合格、發(fā)給中醫(yī)證書后可以執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務。條件包括：（1）曾經中央或省市政府中醫(yī)考試或甄別合格，得有證書;（2）曾經中央或省市政府發(fā)給行醫(yī)執(zhí)照者;（3）在中醫(yī)學校畢業(yè)，得有證書者;（3）曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務五年以上者。其后的《中醫(yī)審查規(guī)則》進一步說明，凡考試、甄別、檢定、審查等具有測驗學識、經驗意義之事項皆屬于“考試或甄別”;中醫(yī)學校是指經教育部備案或者地方教育主管機關立案者。然而，早在1929年4月教育部便發(fā)布了公告，要求中醫(yī)學?！耙宦筛臑閭髁曀?，且“不在學制系統(tǒng)之內”，也“無庸呈報教育機關立案”。如此，何來經教育部備案或者地方教育主管機關立案的中醫(yī)學校呢？又何來“在中醫(yī)學校畢業(yè)，得有證書者”呢？經過中醫(yī)界的一系列抗爭，1937年5月修正的《中醫(yī)審查規(guī)則》將中醫(yī)學校的外延修改為經教育主管機關立案之中醫(yī)學院、學校、學社、講習所或傳習所等。1938年有關準予中醫(yī)學校列入教育系統(tǒng)的議案獲得通過，但是因政局動蕩，沒有下文。

1943年《醫(yī)師法》公布，規(guī)定中醫(yī)可以通過兩種途徑獲得醫(yī)師證書：一是參加考試并及格;二是經過檢核。具有下列資格之一，即可進行醫(yī)師檢核：（1）曾向中央主管官署或省市政府領有合格證書或行醫(yī)執(zhí)照者;（2）在中醫(yī)學校修習醫(yī)學，并經實習成績優(yōu)良得有畢業(yè)證書者;（3）曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務五年以上，卓著聲望者。

從《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》到《醫(yī)師法》，對于未經考試、以前未取得過執(zhí)照、亦非中醫(yī)學校畢業(yè)的中醫(yī)而言，取得證書的條件越來越嚴苛。在《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》中，在有取得執(zhí)照的醫(yī)師或醫(yī)士三人以上予以保證的情況下，曾任官、私立醫(yī)院醫(yī)員三年以上、有成績及證明文件者，或者有醫(yī)術智識經驗、確有證明已經行醫(yī)五年以上者，皆可以取得醫(yī)士資格?！吨嗅t(yī)條例》取消了關于三年及保證人的規(guī)定，要求必須“曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務五年以上”。到了《醫(yī)師法》，不僅要求曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務五年以上，而且要“卓著聲望”。

（二）考試

北京政府從未舉辦過中央級別的中醫(yī)考試，中醫(yī)考試由內務部下轄地方警察機構舉辦。如1915年重慶警察廳舉辦過由重慶巴縣醫(yī)學堂畢業(yè)生百余人以及中醫(yī)界各科開業(yè)醫(yī)生參加的中醫(yī)考試，其中202人考試合格，取得了中醫(yī)師開業(yè)執(zhí)照。

在南京國民政府時期，多個考試相關法規(guī)中的參加考試人員范圍都沒有中醫(yī)。根據考試院的規(guī)定，中醫(yī)師考試被列為特種考試。雖然缺乏考試的具體操作法規(guī)，但各地皆紛紛組織中醫(yī)考試，在《中醫(yī)條例》頒布之前，1932年7月南京市便已開始對中醫(yī)進行審查及考試，至1936年6月共舉行過6次中醫(yī)考試，累計449人合格。廣州市、汕頭市、永嘉縣等多地也舉辦過中醫(yī)考試。在條例頒布后，雖然明確由考試院組織考試，但考試院遲遲未動，僅個別省市組織過小規(guī)模的中醫(yī)考試?？傮w而言，中醫(yī)考試管理比較混亂，從各地舉辦中醫(yī)考試的機構各異可見一斑，如1937年河南周家口鎮(zhèn)的中醫(yī)考試竟是由警察局舉辦的。當時即有人發(fā)文批評有的地方的中醫(yī)考試“考試方法太不良善”。

1940年汪偽政府的《管理中醫(yī)暫行規(guī)則》頒布后，國民黨政府發(fā)現(xiàn)該規(guī)則規(guī)定的獲取中醫(yī)證書條件寬松、“辦法十分遷就”，認為汪偽政權在“以資格誘惑”、拉攏中醫(yī)，而本應每年舉辦一次的上海中醫(yī)考試當時已經三年未辦，于是國民黨政府迅速令內政部在上海組織中醫(yī)考試委員會進行考試、發(fā)照。

以上皆為地方性的中醫(yī)考試，全國性的中醫(yī)考試則遲至《中醫(yī)條例》公布10年后、《醫(yī)師法》公布3年后的1946年才由考試院舉行。1945年8月抗日戰(zhàn)爭結束，考試院即開始籌劃該次考試?？荚囋阂?guī)定：年滿50歲且行醫(yī)20年以上者，經考核屬實，發(fā)給有效期15年的特種營業(yè)執(zhí)照;其余的中醫(yī)及中醫(yī)學校畢業(yè)生必須經考試院統(tǒng)一考核及格，才發(fā)給行醫(yī)執(zhí)照。當時全國約有中醫(yī)50萬人左右，取得考試證的僅三千余人，上?？紖^(qū)報考人數(shù)最多。

（三）檢核

檢核（或者審查）是中醫(yī)除考試外可以獲得證書的另外一條途徑。北京政府時期，為配合醫(yī)士資格審查，設立了由衛(wèi)生司人員組成的醫(yī)師醫(yī)士資格審查會。南京國民政府時期，《中醫(yī)條例》雖然規(guī)定中醫(yī)在考試之前經衛(wèi)生署中醫(yī)委員會審查合格，給予證書后得執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務，但并未進行過全國性的審查工作。

根據《醫(yī)師法》，中醫(yī)可以通過考試或者檢核請領醫(yī)師證書。該法頒布后，全國性的中醫(yī)師考核先于考試進行，由考試院主管。1944年6月19日中醫(yī)師檢核委員會于重慶成立，其主要職責是對提出檢核申請的中醫(yī)進行檢核，為合格者頒發(fā)中醫(yī)師檢核及格證書。憑此證書，中醫(yī)可獲得衛(wèi)生署簽發(fā)的中醫(yī)師行醫(yī)執(zhí)照。截至1948年7月，在有記錄的中醫(yī)師檢核委員會召開的39次會議中，有21831位申請者檢核合格，數(shù)量遠遠超過經考試取得及格證書者。相較于考試，檢核成為中醫(yī)師獲取資格的更為重要的渠道。

（四）申領中醫(yī)證書

從《中醫(yī)審查規(guī)則》開始，法規(guī)對中醫(yī)證書的申領有了可操作的規(guī)定，規(guī)定了中醫(yī)證書的頒證機關為地方政府。為此有人提出批評，既批評了地方政府的執(zhí)行情況，也提出西醫(yī)與中醫(yī)申領證書費用相同，然而西醫(yī)領取的是中央頒發(fā)的證書，中醫(yī)領取的卻是地方政府發(fā)給的非永久性證書，有失公平。

《醫(yī)師法》頒布后，1945年的社會部、衛(wèi)生署會同公布的《醫(yī)師法實行細則》進一步對中醫(yī)師證書的申領做出了規(guī)定。

盡管有法規(guī)對中醫(yī)領證進行規(guī)定，但無法滿足戰(zhàn)時中醫(yī)管理的需要，因此，國民政府衛(wèi)生署于1938年8月公布了《非常時期中醫(yī)領證暫行辦法》，簡化了中醫(yī)領證的手續(xù)，體現(xiàn)了靈活、務實的作風。行政機關在實際操作中也頗具效率。例如當時上海市的一批中醫(yī)學校畢業(yè)生由于所畢業(yè)學校都是未經教育部立案或者地方教育主管機關立案的學校，根據《中醫(yī)條例》和《中醫(yī)審查規(guī)則》應進行考詢才可以領取中醫(yī)證書。而戰(zhàn)亂之時，不可能要求他們到衛(wèi)生署參加考詢;衛(wèi)生署也無法委托當時已經難以行使行政職能的上海地方政府進行考詢，于是擬委托上海中醫(yī)公會等合法團體就近代為考詢，將結果交衛(wèi)生署復核后發(fā)放證書。行政院迅速核準。1940年，也是考慮到戰(zhàn)爭的原因，政府內務部規(guī)定對于因1937年淞滬會戰(zhàn)而丟失證書且有符合條件的證明人或者證明文件者，可以發(fā)給新證。

二、中醫(yī)開業(yè)

一方面，由于傳統(tǒng)所致，另一方面，由于公立中醫(yī)醫(yī)院的缺乏，中醫(yī)又幾乎沒有渠道進入西醫(yī)院或政府部門，開業(yè)成為中醫(yī)執(zhí)業(yè)的主要方式。

從《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》、《中醫(yī)條例》、《醫(yī)師法》到《收復區(qū)開業(yè)醫(yī)事人員管理辦法》都為規(guī)范中醫(yī)的開業(yè)做了具體規(guī)定，基本形成了取得醫(yī)師證書一一注冊領取開業(yè)執(zhí)照一一加入醫(yī)師公會——開業(yè)的管理流程。

《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》規(guī)定醫(yī)士執(zhí)業(yè)必須持有由內務部發(fā)給的開業(yè)執(zhí)照，開業(yè)要向所在地警察廳所請求注冊。醫(yī)士的開業(yè)、歇業(yè)、復業(yè)等均需向警察廳所報告?！吨嗅t(yī)條例》規(guī)定，中醫(yī)執(zhí)業(yè)應向該管當?shù)鼐鸬怯?對于審查前已經在執(zhí)業(yè)的中醫(yī)也有變通規(guī)定，允許暫行繼續(xù)執(zhí)業(yè)。然而該條例缺少對于中醫(yī)的歇業(yè)、復業(yè)等的規(guī)定?！豆芾碇嗅t(yī)暫行規(guī)則》規(guī)定中醫(yī)開業(yè)前必須向該管地方警署呈驗中醫(yī)證書、申請注冊，如果暫無證書，可以酌情發(fā)給臨時執(zhí)照，暫準行醫(yī)，但仍須繼續(xù)審查，以獲取開業(yè)執(zhí)照;對于規(guī)則實行前已經開業(yè)者，限期6個月內申請給證，否則予以取締。還規(guī)定，中醫(yī)執(zhí)業(yè)時須將中醫(yī)證書懸掛于診病處以便查閱?！夺t(yī)師法》則專列“開業(yè)”作為第二章，對醫(yī)師的開業(yè)、復業(yè)等事項皆有規(guī)定。要求醫(yī)師開業(yè)必須向縣市政府呈驗證書、進行登錄、取得開業(yè)執(zhí)照。有的地方政府也頒發(fā)了相關地方性政策、法規(guī)，如1927年南京市衛(wèi)生局規(guī)定，中醫(yī)與西醫(yī)、牙醫(yī)等，必須在市衛(wèi)生局注冊、領有行醫(yī)證書方可行醫(yī)。1946年2月上海公布《上海市衛(wèi)生局管理開業(yè)醫(yī)師規(guī)則》，規(guī)定開業(yè)執(zhí)照要每年查驗一次。該規(guī)則還規(guī)定，醫(yī)生如果設立分診所應請頒分診所執(zhí)照。

在實際操作過程中，地方政府會根據本地情況，做出變通行為。例如1914年湖北某地疫癘盛行，三日間有三百數(shù)十人因病死亡，為防止傳染，警察廳召集中西醫(yī)研究病源及救治之藥后，組織了一次全城醫(yī)士的考試，對合格者發(fā)給憑證，否則不準掛牌開方。在對醫(yī)生進行登記的實際執(zhí)行過程中，地方政府亦未嚴格遵照中央的法規(guī)執(zhí)行登記，而是自成一體。

三、結語

總體而言，民國時期對中醫(yī)登記資質的要求比較寬松，被西醫(yī)諷刺為“年年及第，歲歲登科”，如第六屆經審查僅有五十余人需要考試，實際參考者僅四十余人。中醫(yī)內部也意識到登記中出現(xiàn)了問題，提出對于未經試委會審核、直接登記領取執(zhí)照的人應予以查究。在某些時期的法規(guī)中，加入特定團體也是開業(yè)的必要條件。例如《醫(yī)師法》明確規(guī)定“醫(yī)師非加入所在地醫(yī)師公會不得開業(yè)”，且在第五章專列“公會”對公會的設置做出了具體規(guī)定。然而有醫(yī)師表達過認為此項規(guī)定不合理的意見，擔心公會被個別人把持，成為打擊異己的工具。

盡管民國時期政府對中醫(yī)資格的取得及開業(yè)的管理多有不完善之處，但相比之前政府對中醫(yī)完全不管不問的狀態(tài)，對中醫(yī)進行規(guī)范與管理仍是一項非常大的進步，可以此凈化中醫(yī)隊伍，規(guī)范中醫(yī)行為，確立中醫(yī)法律地位，有利于中醫(yī)發(fā)展。