國際法視野下的東南亞海盜問題

摘 要 東南亞地處海運要道，海盜活動猖獗，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。本文分析了聯(lián)合國海洋法公約、羅馬公約和ReCAAP對海盜犯罪的相關(guān)規(guī)定與局限，并提出了相關(guān)建議。認(rèn)為只有進一步完善相關(guān)公約條款，加大打擊海盜的力度、加強地區(qū)合作，才能有效地解決東南亞的海盜問題。

關(guān)鍵詞 東南亞海盜 國際法 《聯(lián)合國海洋法公約》

作者簡介：胡燕玲，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，碩士研究生。

中圖分類號：D815 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻標(biāo)識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.169

21世紀(jì)已經(jīng)是海洋的世紀(jì)，目前，海上恐怖主義、海盜問題、海洋自然災(zāi)害和海洋污染等海上非傳統(tǒng)安全已經(jīng)成為我們面臨的最大問題。東南亞地處亞洲與大洋洲、太平洋與印度洋的“十字路口”，因其關(guān)鍵的地理位置，海盜活動在東南亞最為猖獗，據(jù)統(tǒng)計，每年發(fā)生在東南亞的海盜活動數(shù)量超過全球總數(shù)的二分之一，尤其是印尼、馬來西亞、馬六甲海峽和菲律賓地區(qū)。

東南亞海盜問題危害過往船只的安全，損害國際貿(mào)易，給繁忙的航路蒙上一層陰影。東南亞海盜活動屢禁不止，對國際航運產(chǎn)生了深遠的不利影響。

一、國際法視野下的海盜犯罪

1982的《聯(lián)合國海洋法公約》是海洋領(lǐng)域最具有影響力的公約，是國際社會對海洋問題與爭端解決的基本共識。該公約第101條規(guī)定：“下列行為中的任何行為構(gòu)成海盜行為：

1.私人船舶或者私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為：

（1）在公海上對另一船舶或飛機，或?qū)α硪淮盎蝻w機上的人或財物。

（2）在任何國家管轄范圍以外的地方對船舶、飛機、人或財物。

2.明知船舶或飛機成為海盜船舶或飛機的事實，而自愿參加其活動的任何行為。

3.教唆或故意便利 a 或 b 項所述行為的任何行為?！?/p>

根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，私人船舶或者私人飛機的船員、機組成員或乘客必須出于“私人目的”進行了非法行為，才能滿足公約的規(guī)定。“私人目的”的限制排除了含有錯綜復(fù)雜因素的政治海盜行為，防止了各國因政治斗爭而產(chǎn)生的對懲治海盜行為的分歧，因為在國際實踐中，某些國家和政府常常違反國際法下令軍艦和飛機攻擊他國船只，這種行為具有復(fù)雜的政治因素而難以根據(jù)國際法進行制約。 但從另一方面來說，它也限制了海盜罪的打擊范圍。英國國際法學(xué)家霍爾認(rèn)為把叛變者為政治獨立目的進行的交戰(zhàn)行為視為海盜行為是不妥當(dāng)?shù)?，因為他們推翻其政府的意圖并不會威脅到其它國家。 但是，當(dāng)這些叛亂者為追求獨立或其它政治目的而毫無分別地對各個國家的船舶進行攻擊，將其排除在海盜罪的范圍之內(nèi)則不利于國際社會進行有效管理。尤其是國際恐怖主義越發(fā)囂張的今天，恐怖組織可能為了獲得更多的國際關(guān)注或者資金支持而對所有國家的船舶都進行攻擊，而不是僅僅攻擊某一特定國家。比如活躍在東南亞地區(qū)的海盜團體，有的已經(jīng)發(fā)展為人員龐大，機構(gòu)嚴(yán)密的恐怖組織。他們不加區(qū)別地對通過馬六甲海峽、南中國海等東南亞海域的各國船只施以暴力、扣留或劫掠行為。

在空間上，海盜罪的客觀方面表現(xiàn)為海盜行為必須發(fā)生在公?；蛉魏螄夜茌牱秶獾牡胤?。從現(xiàn)實情況來看，這條規(guī)定給抓捕海盜的恢恢天網(wǎng)撕開了一個口子，因為它把發(fā)生在碼頭、港口、旅游區(qū)等地的海盜行為排除在此罪之外。除非一國對發(fā)生在本國領(lǐng)域內(nèi)的海盜行為做出規(guī)定，否則內(nèi)國實施了海盜行為的海盜團體一旦迅速逃至公海，就不能以海盜罪對其進行抓捕懲治。為了維護國家主權(quán)，各國一般不允許別國的武裝力量進入內(nèi)國打擊海盜。在公海進行了海盜行為的船只，體形小，速度快，一旦逃入一國領(lǐng)海，最終很難將其抓獲。比如在群島眾多，水岸條件復(fù)雜的東南亞海域，根據(jù)統(tǒng)計資料，1999年到2010年間，馬六甲海峽60.95%的海盜行為發(fā)生在國際水域，39.05%發(fā)生在領(lǐng)水和港口地區(qū)。 海盜往往占據(jù)某個小島為據(jù)點，得手后立刻逃之夭夭，不僅公海上追捕不到，印尼政府甚至辯稱“馬六甲海峽所謂的海盜活動是其領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的一般刑事活動”。海盜既不受國際法的約束，國內(nèi)法量刑又很低甚至沒有相關(guān)立法規(guī)定，大大降低了犯罪成本。

《海洋法公約》中關(guān)于海盜罪的條款是各方利益的妥協(xié)，在具體實踐中它發(fā)揮的作用不盡如人意。在此基礎(chǔ)上，1988年羅馬會議通過的《制止危及海上航行安全非法行為公約》（羅馬公約）擴大了海盜罪的主體范圍，沒有把犯罪主體限制在另一船的船員和乘客，犯罪目的不再考慮“私人目的”，而考慮是否“非法危及航行安全行為”，行為空間包括“領(lǐng)海外緣線之外水域”，即同樣適用于專屬經(jīng)濟區(qū)、群島水域等區(qū)域。與此同時，締約國的權(quán)力也被限制在一定范圍內(nèi)，締約國沒有權(quán)力截攔和檢查被懷疑在他國領(lǐng)海內(nèi)從事海盜活動或恐怖活動的船舶，締約國也必須與這種非法行為有直接聯(lián)系才能在其領(lǐng)海內(nèi)扣押該海盜船舶。 針對東南亞地區(qū)海盜活動的現(xiàn)實情況而言，還有一些犯罪類型沒有得到公約的關(guān)注，那就是東南亞地區(qū)最常見的海上偷竊行為。小股漁民海盜偷竊的對象包括小額現(xiàn)金、船員工資、船上貨物等，如果偷竊過程中不涉及暴力行動，則偷竊行為不在公約的管轄范圍之內(nèi)。如果綁架船員索要贖金，又沒有危及航行安全，也不屬于公約的犯罪行為。這些缺陷說明公約也存在著一定的局限之處。

2004年，東盟各國、中國、日本等國共同起草《關(guān)于打擊亞洲海盜活動和武裝搶劫船只行為的地區(qū)合作協(xié)定（ReCAAP），這是世界上第一個專門打擊海盜和武裝搶劫船只的多邊協(xié)定。 2006年9月4日，協(xié)定正式生效。針對南海及其它水域海盜活動的具體情況，ReCAAP新增加了“武裝搶劫船舶”的規(guī)定，武裝搶劫船舶發(fā)生在“締約國對這些違法行為擁有管轄權(quán)的地方”。這一范圍遠大于“公?；蛉魏沃鳈?quán)國家的管轄范圍外的地方”，也大于“領(lǐng)海外緣線之外水域”。這條規(guī)定彌補了公約對海盜定義的不足，也擴大了海盜的打擊范圍。協(xié)定強調(diào)締約國應(yīng)根據(jù)本國國內(nèi)法和能力條件，全力執(zhí)行條約，履行防止和打擊海盜行為及武裝搶劫船舶的義務(wù)。除此之外，ReCAAP還增設(shè)了位于新加坡的信息分享中心，在反海盜和武裝劫船方面交換及分享信息，加強締約方的能力建設(shè)，促進合作。

可以說，ReCAAP對海盜的定義和規(guī)定更符合東南亞海盜活動的現(xiàn)實情況，遺憾的是，出于對主權(quán)的考慮，馬來西亞、印度尼西亞和東帝汶成為東南亞十一國中僅有的三個非締約國?；谕瑯拥脑颍R來西亞和印尼也沒有批準(zhǔn)《羅馬公約》。

二、打擊東南亞海盜的建議與對策

（一）完善相關(guān)公約條款

如前文所述，國際上不同的條約、組織對海盜的定義存在偏差。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》是有關(guān)海盜罪中影響最為深遠的國際條約，它所確立的國際法框架為世界各國接受。然而，距離公約生效已經(jīng)過了三十多年，在這期間海盜活動形勢的發(fā)展早已日異月殊，公約對海盜的定義與打擊海盜的現(xiàn)實要求不符。1988年的《羅馬公約》對海盜的定義雖然有一定的更新，也仍然有局限之處，此外，《羅馬公約》也不如《海洋法公約》影響廣泛。東南亞打擊海盜的兩個關(guān)鍵國家馬來西亞和印度尼西亞都沒有批準(zhǔn)該公約。其它國際組織的定義雖然顧及了武裝劫船的海盜模式，但仍然沒有涵蓋東南亞海域常見的海盜偷竊行為。而且，區(qū)域組織、非政府組織的性質(zhì)使它們更多是作為信息分享的平臺，雖然對海盜的預(yù)防有一定作用，但對已經(jīng)發(fā)生的海盜行為還是取決于行為發(fā)生地國家的打擊力。

因此，國際社會可以通過進一步闡釋相關(guān)公約條文的解釋來影響各國對海盜概念和定義的認(rèn)識，甚至影響到相關(guān)條約的制定和修改。完善公約條款，應(yīng)該重點考慮目前爭議最大的海盜犯罪構(gòu)成要件，犯罪目的是否僅限于私人目的，犯罪地點是否包括公海和任何國家管轄外的地方等等。

（二）完善海盜行為懲罰機制

雖然目前各個公約和組織都對海盜行為有大同小異的定義，但懲治海盜行為方面缺乏統(tǒng)一而有效的國際法機制，很大程度上是依靠國內(nèi)法為基礎(chǔ)的懲罰體系。由于各國國內(nèi)法對海盜罪的規(guī)定各不相同，有的對海盜罪定義與國際大相徑庭，有的對行為人、行為地等要件做了嚴(yán)格限制，有的甚至沒有相關(guān)規(guī)定，被抓獲的海盜或者僅受到輕微懲罰，或者甚至不用受到處罰，極大減少了海盜犯罪成本。比如，2008年12月，德國護航艦抓獲了6名海盜，卻只能釋放他們，因為這些海盜攻擊的是埃及船只，而德國法律規(guī)定只能起訴攻擊德國人的海盜。 較低的犯罪成本和較高的經(jīng)濟回報，驅(qū)動海盜不惜鋌而走險。

海盜罪是一種國際犯罪，依靠目前的懲罰機制不足以對海盜進行有效打擊。國際社會應(yīng)凝聚共識，建立行之有效的海盜懲罰機制并達成國際共識。同時，也要促請各國盡快加強海盜罪的國內(nèi)法立法。

（三）加強區(qū)域合作

東南亞地區(qū)島嶼林立，涉及國家眾多，出于主權(quán)和經(jīng)濟因素的考量，各國對打擊海盜的積極性各不相同。比如馬來西亞和印度尼西亞對海峽的依賴性不是很大，他們認(rèn)為海盜只是普通的犯罪，不愿意其它國家尤其是中國、美國等大國插手海峽事務(wù)。再加上國內(nèi)的經(jīng)濟形勢，對他們來說，保護國家主權(quán)和發(fā)展經(jīng)濟才是重中之重。而對新加坡來說，它有經(jīng)濟實力，也有打擊海盜的必然要求，因此新加坡是積極性最高的，它也樂意看到美國采取行動。菲律賓擔(dān)心蘇祿地區(qū)的海盜活動愈演愈烈，與恐怖主義勾結(jié)，也為了在南海制衡中國，也歡迎美國插足海盜事務(wù)。因為每個國家都有比打擊海盜更高的利益考量，ReCAAP ISC幾乎淪為報告和檔案記錄組織。目前打擊海盜比較有效的是三三兩兩國家簽訂的雙邊合作協(xié)議，但涉及更多國家的航行安全合作實際上并沒有得以真正實施。

航行安全合作機制和合作意愿的缺乏導(dǎo)致這一海域海盜活動泛濫不止。要想最大限度減少東南亞地區(qū)海盜活動的危害，各國必須提高認(rèn)識，進行更高層次、更大程度、更廣范圍的區(qū)域合作，擱置主權(quán)爭端，以消除一些諸如領(lǐng)海主權(quán)等敏感問題而給打擊海盜造成的限制，積極爭取各方面的技術(shù)、資金支持。

海盜問題的國際性決定了海盜的治理遠非一國之力可以完成。因此，無論是從法律層面，還是國家實踐層面，關(guān)鍵在于加強國際合作、區(qū)域合作。各國應(yīng)認(rèn)識到打擊海盜的緊急性、重要性，將主權(quán)糾紛暫時擱置，共同維護海上安全。中國作為重要的利益相關(guān)國家，應(yīng)積極參與到海盜治理事務(wù)中來。

注釋：

魏榮輝.國際海盜犯罪問題研究——兼談中國海盜犯罪的刑事立法.廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文.2006年.第10頁.

李文沛.國際海洋法之海盜問題研究.中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文.2008年.第60頁.

薛力.馬六甲海峽海盜活動的趨勢與特征——一項統(tǒng)計分析.國際政治研究（季刊）.2011（2）.第8頁.

張湘蘭.南海打擊海盜的國際合作法律機制研究.法學(xué)論壇.2010（9）.

楊翠柏.亞洲海盜活動和武裝搶劫船只行為的地區(qū)合作協(xié)定評價.南洋問題研究.2006（4）.

陳敬明.海盜罪研究.大連海事大學(xué)博士學(xué)位論文.2011年.第76頁.