內(nèi)部控制框架下高職院校政府采購存在的問題及優(yōu)化措施

姚祎

【摘要】? 文章通過調(diào)查問卷、數(shù)據(jù)對比、實(shí)地訪談等方法，分析F學(xué)校在政府采購工作中出現(xiàn)的人員配備、預(yù)算方案制定以及執(zhí)行和監(jiān)督過程中出現(xiàn)的問題，問題出現(xiàn)的原因在于政府采購缺乏調(diào)研、政府采購設(shè)計存在漏洞、對政府采購監(jiān)督不足等幾個方面，由此提出優(yōu)化F學(xué)校政府內(nèi)部控制的措施，并在此基礎(chǔ)上建議利用信息系統(tǒng)對高職院校政府采購進(jìn)行創(chuàng)新管理，以期為我國高職院校政府采購的歸口管理、風(fēng)險防控提供參考。

【關(guān)鍵詞】? 高職院校;政府采購;問題;優(yōu)化措施

【中圖分類號】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）03-0080-03

高職院校在大力優(yōu)化校園環(huán)境、提升教學(xué)設(shè)備水平的建設(shè)過程中，通過政府采購，購買了先進(jìn)的教學(xué)儀器、新增了配套的實(shí)訓(xùn)設(shè)備、優(yōu)化了良好的校園風(fēng)貌。政府采購活動降低了高職院校財政資金的使用風(fēng)險，對高職院校的廉政治理產(chǎn)生了良好的影響。

一、問題的提出

（一）研究背景。《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫[2016]99號）等政策的頒布和實(shí)施，對高職院校的政府采購工作管理提供了很大的幫助和指引。高職院校的政府采購并非一種普通的購買過程，它不但涉及到高職院校的組織結(jié)構(gòu)、管理體系和風(fēng)險控制制度等多個方面的問題，而且還涉及到了院系的建設(shè)方案、財政預(yù)算;甚至影響了學(xué)院的采購組織、人員安排、合同管理、績效評定和廉政監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。

（二）研究回顧。政府采購是指通過規(guī)范的招標(biāo)活動，對所需貨物（或勞務(wù)）進(jìn)行采購，以達(dá)到降低成本、簡化采購程序的目的而采取的經(jīng)濟(jì)行為（Russell Forbes，1929）。其特點(diǎn)表現(xiàn)在競爭、公開、商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和透明度等幾個方面（Sue Arrow Smith，1998）。我國對政府采購的研究，主要在各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體（李岫輝，2011）這幾個經(jīng)濟(jì)主體上。目前我國高校政府采購中也存在不少問題，楊林蘭（2014）認(rèn)為可以從三方面入手，解決高校政府采購的問題，一是加強(qiáng)法制宣傳力度，促進(jìn)相關(guān)人員對政府采購行為的認(rèn)識，提高依法采購效率;二是采用多種評標(biāo)方案相結(jié)合，多元化采購的標(biāo)準(zhǔn);三是抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)，簡化采購工作流程等?？傊?，我國政府采購的本質(zhì)目的，是為了使國有資產(chǎn)在滿足需要的情況下最大化節(jié)約資金。

（三）研究方案。

1.調(diào)研目的。多數(shù)學(xué)者的研究大都從規(guī)章制度入手，筆者試圖利用調(diào)研問卷的方式開展研究。F學(xué)校是首批獲得國家示范性高職院校稱號的綜合性高等職業(yè)院校，近年來隨著財政建設(shè)資金撥付的加大，F(xiàn)學(xué)校在學(xué)生的教學(xué)和生活環(huán)境等方面都不斷改善，以其為例，進(jìn)行調(diào)查、研究、分析，找到當(dāng)前在內(nèi)部控制框架下高職院校政府采購活動存在的問題和缺陷，并提出優(yōu)化建議，為我國高職院校在政府采購環(huán)節(jié)的內(nèi)部風(fēng)險控制提供參考。

2.調(diào)研方法。對F學(xué)校參與政府采購工作的教師和行政工作人員發(fā)放調(diào)研問卷，并進(jìn)行實(shí)地訪談。

3.調(diào)研模塊。在F學(xué)校政府采購的人力資源、全面預(yù)算、工程審批、合同管理、監(jiān)督控制等多個風(fēng)險環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)查問卷和實(shí)地訪談的設(shè)計。

二、調(diào)研的初步情況及分析

（一）F學(xué)校目前政府采購工作的現(xiàn)狀。本文依據(jù)問卷、訪談等調(diào)查的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)政府采購活動給F學(xué)校的國有資產(chǎn)管理帶來了積極的影響，同時目前也存在一定的問題，具體分析如下：

1.F學(xué)校政府采購活動的積極影響。F學(xué)校下設(shè)國有資產(chǎn)科作為政府采購管理部門，并且制定了10章35條的管理規(guī)章，從單位層面和業(yè)務(wù)層面上確保了政府采購活動能正常有序的開展。截至目前，F(xiàn)學(xué)校已經(jīng)順利通過了國家級示范性院校的兩次評估驗(yàn)收，實(shí)驗(yàn)設(shè)備、公共教學(xué)環(huán)境等得到了大幅的更新和改善。

2.F學(xué)校政府采購中出現(xiàn)的問題。

（1）參與人員素質(zhì)高，但整體專業(yè)性偏弱。在人力資源的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)F學(xué)校參與政府采購項(xiàng)目的人員學(xué)歷素質(zhì)高，完全具備相當(dāng)?shù)淖晕以鲋岛妥晕覍W(xué)習(xí)的能力，但政府采購業(yè)務(wù)專業(yè)能力較弱，例如申購人員對招投標(biāo)流程不了解，資產(chǎn)管理人員對建設(shè)方案不內(nèi)行，采購人員對合同法不熟悉。

（2）能按預(yù)算完成任務(wù)，但執(zhí)行僵化。在全面預(yù)算的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)F學(xué)校制定預(yù)算計劃后，采購項(xiàng)目大部分實(shí)現(xiàn)按照預(yù)算方案執(zhí)行，以2107年為例，完成率均在90%以上。但是執(zhí)行過程較為死板，預(yù)算缺乏科學(xué)的預(yù)算調(diào)整空間，缺乏對緊急新增項(xiàng)目的應(yīng)急政府采購方案。詳見表1。

（3）設(shè)置審批環(huán)節(jié)，但權(quán)責(zé)不明。在工程項(xiàng)目的調(diào)研中，對于政府采購授權(quán)的審批，F(xiàn)學(xué)校僅規(guī)定“進(jìn)入采購、招標(biāo)程序前，該采購、招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)已按權(quán)限獲得批準(zhǔn)?！痹诖_定組織和采購方式下，僅涉及“采購部門提出方案，報分管采購工作的院領(lǐng)導(dǎo)或?qū)W院采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批”，F(xiàn)學(xué)校70%以上的受訪者確定參與政府采購項(xiàng)目需要找到所在部門、國有資產(chǎn)管理部門、財務(wù)部門、實(shí)驗(yàn)管理部門、教務(wù)部門、行政辦公室等各負(fù)責(zé)人授權(quán)，13%左右的受訪者還認(rèn)為需要找監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人簽字。

（4）合同簽訂制度薄弱。在合同管理的調(diào)研中，相關(guān)人員的風(fēng)險意識較低。對合同擬定的職責(zé)分工與授權(quán)批準(zhǔn)含糊不清，甚至合同或者協(xié)議的審核控制不嚴(yán)。例如，對合同缺乏具體明確的負(fù)責(zé)單位：是編制合同的部門，還是實(shí)際執(zhí)行采購的部門？是實(shí)際使用的部門，還是審核合同的部門？一旦在合同中出現(xiàn)紕漏，則整個采購項(xiàng)目的損失就會很大。

（5）不相容崗位未完全分離。在內(nèi)控機(jī)制的調(diào)研中，F(xiàn)學(xué)校在執(zhí)行政府采購活動中，并未完全實(shí)現(xiàn)不相容崗位的相分離。例如，采購項(xiàng)目的申請人，既是政府采購計劃方案的制定者，又是政府采購項(xiàng)目的執(zhí)行人，甚至還是政府采購項(xiàng)目的實(shí)際使用者。在這些環(huán)節(jié)中，從計劃、操作實(shí)施到最后使用都是同一人，導(dǎo)致風(fēng)險劇增。

（6）后續(xù)監(jiān)督權(quán)不到位。在資產(chǎn)監(jiān)管的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府采購遇到數(shù)量大、周期短、要求高、專業(yè)性強(qiáng)的采購，在完工階段缺乏專業(yè)人員監(jiān)督驗(yàn)收，在固定資產(chǎn)使用階段缺乏定期的檢查，沒有完全做到分散風(fēng)險。F學(xué)院的監(jiān)察部門在驗(yàn)收階段并沒有參與驗(yàn)收環(huán)節(jié)，提出政府采購項(xiàng)目的主要部門也未有除申請人以外的專業(yè)人員配合監(jiān)督驗(yàn)收。

（二）F學(xué)校政府采購出現(xiàn)問題的原因分析。結(jié)合問卷和訪談，本文認(rèn)為F學(xué)校政府采購工作出現(xiàn)問題的主要原因如下：

1.欠缺實(shí)際情況分析和需求調(diào)研。高職院校實(shí)行政府采購的主要目的是為了防止資金資源的浪費(fèi)和徇私舞弊風(fēng)險的發(fā)生。在政府采購項(xiàng)目計劃申請前，需求調(diào)研、實(shí)際使用預(yù)測和完成效果分析都是必要的，如果沒有通過集中的民主集中調(diào)研分析，那么對該項(xiàng)政府采購的執(zhí)行時間、建設(shè)成效甚至是投入使用都將成為未知數(shù)，這不僅會造成政府采購項(xiàng)目的浪費(fèi)，還會降低工作人員的積極性。

2.采購環(huán)節(jié)缺乏專業(yè)人員。高職院校參加政府采購活動需要配備專職崗位，負(fù)責(zé)采購事項(xiàng)，承擔(dān)政府采購環(huán)節(jié)的責(zé)任。采購人員工程、服務(wù)、貨物知識的專業(yè)性不足，風(fēng)險意識較低，就可能出現(xiàn)供應(yīng)商操縱供貨的風(fēng)險。

3.缺少部門間的內(nèi)部牽制。高職院校在政府采購過程中，從單位層面上看需要決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，由專門部門負(fù)責(zé)控制。決策需要各職能部門的集體研究、論證和咨詢結(jié)合才能通過，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)制衡。從業(yè)務(wù)層面上看，需要預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、項(xiàng)目、合同多個部門加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)測，才能實(shí)現(xiàn)需求方、代理人、供應(yīng)商和評審專家間有效的控制。

4.在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的風(fēng)險意識較弱。高職院校的政府采購部不僅僅是一項(xiàng)采購環(huán)節(jié)，它涉及到事前的財務(wù)的預(yù)算、收支的渠道分配、事中的招投標(biāo)開展，以及貨物、服務(wù)和工程的實(shí)際采購建設(shè)和事后的資產(chǎn)配置使用和監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，在這些環(huán)節(jié)中，一旦缺失風(fēng)險識別，就無法實(shí)現(xiàn)開源節(jié)流。

5.未建立自我約束機(jī)制。政府采購管理不僅涉及到財政資金的使用，后續(xù)還涉及到對已購資產(chǎn)的使用。盡量避免為了落實(shí)指標(biāo)而倉促提出方案、為了完成預(yù)算而進(jìn)行盲目采購等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，在高職院校內(nèi)部，需要建立自我約束機(jī)制，做好各個部門的內(nèi)部銜接，加強(qiáng)相關(guān)人員的風(fēng)險防控意識，避免出現(xiàn)政府采購管理的漏洞。

三、優(yōu)化措施與建議

（一）人員“量身定做”，強(qiáng)調(diào)專業(yè)管理。對政府采購的申請人員，首先要從申請需求的專業(yè)角度出發(fā)，在專業(yè)性的范圍內(nèi)通過走訪調(diào)研和需求分析，提出優(yōu)化合理采購的申請方案;對政府采購的執(zhí)行人員，必須具備行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)知識，只有明確其自身崗位的權(quán)利和責(zé)任，才能有效地執(zhí)行采購建設(shè)方案;對政府采購的管理人員，要強(qiáng)調(diào)其對招投標(biāo)等采購事宜的專業(yè)性，才能順利完成各項(xiàng)政府采購任務(wù)。

（二）彈性預(yù)算管理。財務(wù)根據(jù)彈性預(yù)算的制定原則，對預(yù)算的每一項(xiàng)目落實(shí)數(shù)量金額，同時對預(yù)算的每一項(xiàng)目給予一定的彈性空間，并對彈性空間進(jìn)行統(tǒng)一的控制。同時，財務(wù)部門對正在按步驟實(shí)施的政府采購活動進(jìn)行有效的跟蹤，對資金動向提前做好預(yù)測，避免造成有急切需求但是預(yù)算不能滿足或者沒有需求卻追加項(xiàng)目等不合理現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）強(qiáng)調(diào)歸口管理，簡化流程。為了集中管理，F(xiàn)學(xué)校對政府采購的設(shè)置層層審批，落實(shí)責(zé)任主體，但是實(shí)際工作中反而由于多個審批環(huán)節(jié)，造成責(zé)權(quán)不明。因此在風(fēng)險管理時，需要強(qiáng)調(diào)分級負(fù)責(zé)，簡化工作流程。對于分屬不同資產(chǎn)管理類別的采購項(xiàng)目，由主管部門負(fù)責(zé)管理，責(zé)任落實(shí)到位。例如，政府采購方案信息公開后，只要申請部門及時提出申請，采購執(zhí)行部門和資產(chǎn)管理部門對申請進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)無誤后就可審批。采購專業(yè)教學(xué)設(shè)備時，直接由申購部門和資產(chǎn)管理部門領(lǐng)導(dǎo)審批后，即可確定立項(xiàng)采購;采購校園辦公設(shè)施和公共服務(wù)時，采購主管部門可以直接同意進(jìn)行立項(xiàng)。通過簡化流程，提高工作效率。

（四）增強(qiáng)法制風(fēng)險意識。在采購文件的審核、合同的制定以及履行等方面，要加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任人的法制風(fēng)險意識。在制定合同的過程中，指定法律、財務(wù)、技術(shù)、審計等專業(yè)人員共同參與，明確合同簽訂的分級授權(quán)、確認(rèn)合同中的法律風(fēng)險與權(quán)責(zé)，重點(diǎn)控制采購雙方的安全與質(zhì)量環(huán)節(jié)。同時，還要在合同中注明發(fā)生糾紛的處理以及仲裁的解決方式，在彰顯公平的基礎(chǔ)上，最大程度上保證采購院校的利益。

（五）合理設(shè)崗，厘清職責(zé)。只有對申請者、采購建設(shè)者、監(jiān)督者實(shí)行不相容崗位分離，才能在政府采購中實(shí)現(xiàn)制衡。使用和采購是兩種不同的業(yè)務(wù)，在合理利用政府采購資金的原則下，確定采購方案后，為了防止徇私舞弊，申請者不能再參與各個采購和活動建設(shè)。采購事項(xiàng)必須交由他人辦理，直至驗(yàn)收結(jié)束。同時，在供應(yīng)商建設(shè)完工后，驗(yàn)收環(huán)節(jié)再由申請人參與驗(yàn)收，以確認(rèn)實(shí)際項(xiàng)目的完成情況。政府采購過程中的經(jīng)辦人員，還必須注意回避事項(xiàng)和廉潔要求，保證采購健康有序的進(jìn)行。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)。在政府采購管理中，形成申購部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、監(jiān)察部門相互制約的機(jī)制。從申購部門報告采購計劃開始監(jiān)督，到政府采購部門公示招標(biāo)過程、財務(wù)與監(jiān)察的監(jiān)督驗(yàn)收、財務(wù)與政府采購部門的備案歸檔等環(huán)節(jié)，分別找到風(fēng)險控制點(diǎn)進(jìn)行合理的防控，加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)。詳見圖1。

四、利用數(shù)字化信息系統(tǒng)對高職院校政府采購進(jìn)行創(chuàng)新管理

通過對F院校政府采購在人力資源、財務(wù)預(yù)算、授權(quán)審批、合同管理等方面的優(yōu)化，可以發(fā)現(xiàn)這些工作在政府采購活動中是緊密相連的，因此，可以以其為契機(jī)搭建高職院校政府采購的信息化管理平臺，實(shí)現(xiàn)一個簡化審批流程、公開完整信息、提升辦事效率、控制風(fēng)險的流程整體閉環(huán)，具體框架見圖2。

在圖2中，申購人直接利用搭建的需求申購系統(tǒng)提交已經(jīng)過調(diào)研的采購需求方案，并提交相應(yīng)審批人，簡化審批流程;審批人經(jīng)過數(shù)字簽名確認(rèn)其審批結(jié)果后，信息同步推送至預(yù)算系統(tǒng)，預(yù)算管理接收申購金額后直接計入預(yù)算數(shù)據(jù)和合同數(shù)據(jù)中，以防范人為舞弊的風(fēng)險;同理，招采系統(tǒng)在信息平臺公布詳細(xì)的招標(biāo)參數(shù)和中標(biāo)情況，做到公平公開;合同管理系統(tǒng)支撐整個政府采購環(huán)節(jié)的合同方案，接受全面的監(jiān)督;資產(chǎn)管理系統(tǒng)記錄各項(xiàng)政府采購的資產(chǎn)利用使用情況，以防資產(chǎn)和資金的浪費(fèi);同時各項(xiàng)數(shù)據(jù)公開在信息平臺進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)備份，以防篡改。

五、總結(jié)與展望

政府采購是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，當(dāng)前在國家大力發(fā)展教育、扶持高職院校為社會培養(yǎng)全面的技能型人才的時期，高職院校的自身建設(shè)也不能落后。只有通過優(yōu)化和創(chuàng)新，遵循計劃需求調(diào)研全面、預(yù)算執(zhí)行適應(yīng)發(fā)展、項(xiàng)目申報重點(diǎn)突出、業(yè)務(wù)流程互相制衡的原則，才能實(shí)現(xiàn)高職院校政府采購工作中內(nèi)部控制的有效管理。Z

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