政府法律顧問制度的改善和健全思考

摘 要 建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，需要實(shí)施依法治國(guó)的基本方略，推行依法治國(guó)，開辟中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)。我國(guó)政府在推行法治建設(shè)時(shí)，需要法律顧問提供參謀意見，完善我國(guó)法治建設(shè)。因此，相關(guān)政府要先完善的政府法律顧問制度，并保證法律顧問制度具有合理性、可行性、高效性，充分保障擔(dān)任政府法律顧問的權(quán)利，調(diào)動(dòng)法律顧問的積極作用，使法律顧問為政府提供參謀意見，完善相關(guān)法律建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)。本文對(duì)政府法律顧問制度的改善和健全做出探究，希望能為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供借鑒。

關(guān)鍵詞 法治建設(shè) 法律顧問 行政權(quán)

作者簡(jiǎn)介：張宇，黑龍江省政法管理干部學(xué)院，副教授。

中圖分類號(hào)：D920.1 ???????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.135

中共十八屆四中全會(huì)專題討論了依法治國(guó)問題，并在《決定》中要求，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，將法治建設(shè)納入政績(jī)考核中，強(qiáng)化權(quán)責(zé)一致，使政府做到有權(quán)必責(zé)、違法必究原則，政府作出重大決策要嚴(yán)格履行決策，使決策科學(xué)化、民主化、法治化，推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)。為了落實(shí)依法治國(guó)，完善法律建設(shè)，政府需要進(jìn)一步完善法律顧問制度建設(shè)，保證法律顧問的權(quán)利及地位，充分發(fā)揮法律顧問的積極作用，化解社會(huì)矛盾、推動(dòng)法治建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

一、法律顧問制度

（一）政府法律顧問的作用

政府法律顧問是聘請(qǐng)具備專業(yè)性法律知識(shí)的公民和法人，為政府提供法律服務(wù)的人員。隨著我國(guó)提出建設(shè)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，法治建設(shè)需要逐漸完善，而法律顧問能夠幫助政府減少法律隱患，完善法律體系。政府法律顧問制度具有以下幾點(diǎn)作用：（1）降低政府工作人員在行政時(shí)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)法治建設(shè)逐漸邁進(jìn)，政法的行政范圍要逐漸擴(kuò)大，而一些法律文件決策在起草需要專業(yè)性法律知識(shí)人員的參與，使政府決策具有合理性，降低政府工作人員行政的潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免存在法律漏洞。（2）保障政府工作人員做到依法行政，完善法律建設(shè)，使政府行政人員按照規(guī)章制度行政，對(duì)違章亂紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。（3）為人們?nèi)罕娞峁┓勺稍?，并進(jìn)普法宣傳。而政府建立法律顧問制度，可以保障法律顧問的權(quán)利和地位，提高政府工作人員行政的合法性、合理性，在政府制定重大行政決策時(shí)，能夠輔助政府制定決策時(shí)具有合理性、可行性，去除決策中潛在的法律漏洞問題，推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)。

（二）政府法律顧問的特點(diǎn)

政府法律顧問能提高政府和相關(guān)部門行政的合法性，其法律顧問有以幾個(gè)特點(diǎn)。（1）政府法律顧問需要具備專業(yè)的法律領(lǐng)域知識(shí)。法學(xué)專家、法律學(xué)者、法學(xué)律師都可以被政府聘為法律顧問，其具備專業(yè)的法律知識(shí)，和系統(tǒng)的法律知識(shí)體系，能夠全面的幫助政府進(jìn)行法制決策，保障政府行政部門的執(zhí)法合理性。（2）政府法律顧問所涉及的法律領(lǐng)域?qū)拸V。法律顧問是輔助政府制定法律和決策的，在政府起草文件時(shí)，法律顧問可以參與到其中，參考法律補(bǔ)充法律知識(shí)結(jié)構(gòu)，消除文件漏洞，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，法律顧問需要具備的法律知識(shí)面積寬廣，服務(wù)范圍逐漸擴(kuò)大，法律顧問需要利用法律知識(shí)不斷豐富和完善的法律建設(shè)，并且法律顧問能夠靈活運(yùn)用，需要具備敏銳的洞察力、思維邏輯能力、學(xué)習(xí)能力，及時(shí)掌握政治知識(shí)，解決沖突事件，保證制定的決策能夠科學(xué)、合理的運(yùn)行，推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)建設(shè)道路 。

二、目前政府法律顧問制度存在的為題

（一）選聘方式落后

目前，我國(guó)法律顧問的選聘方式模糊不清，選聘條件模棱兩可。目前為止，我國(guó)并沒有統(tǒng)一的選聘標(biāo)準(zhǔn)，而且國(guó)家相關(guān)法律體系不足，在一定程度上阻礙了法律顧問制度的建立與實(shí)施。而且政府法律顧問一般是以推薦為主，缺乏公平性，導(dǎo)致大量法律人才流失，造成政府法律顧問良性競(jìng)爭(zhēng)力小，難以優(yōu)化提高法律顧問的工作能力。而多數(shù)政府法律顧問都會(huì)選擇一些經(jīng)驗(yàn)豐富，具有一定社會(huì)影響力的老輩法律知識(shí)人才，使得青年法律顧問流失，降低其積極性。而且這種模糊不清的選聘方式，無(wú)法保證選聘的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，使一些靠著社會(huì)關(guān)系卻實(shí)力不足的人有了可乘之機(jī)，對(duì)政府法律顧問制度產(chǎn)生不良影響，無(wú)法保證法律顧問的權(quán)利，使法治建設(shè)推行緩慢。

（二）人事管理方式落后

目前，我國(guó)政府法律顧問的人事管理方式相對(duì)落后，無(wú)法調(diào)動(dòng)法律顧問的工作積極性，其人事管理方式落后主要體現(xiàn)在薪酬、獎(jiǎng)懲、績(jī)效方式。首先，法律顧問的薪酬較低，我國(guó)政府法律顧問的經(jīng)費(fèi)是由政府當(dāng)?shù)刎?cái)政支出，由于政府的財(cái)政收支需要統(tǒng)籌，導(dǎo)致政府法律顧問的薪酬不明確，如一些當(dāng)?shù)卣畷?huì)選擇象征性支付顧問費(fèi)薪酬，或者按照工作量進(jìn)行支付，甚至出現(xiàn)法律顧問為政府辦理法律事務(wù)無(wú)需付薪酬。同時(shí)，政府嚴(yán)禁法律顧問使用頭銜謀取利益，使法律顧問收入低，付出和收益不成正比，削弱了法律顧問的工作積極性。其次，我國(guó)政府法律顧問工作獎(jiǎng)懲單一，獎(jiǎng)懲體制不健全。如對(duì)法律顧問最大的懲罰就是撤換工作或者解聘，對(duì)責(zé)任追究率低，而在獎(jiǎng)賞方面沒有明確規(guī)定，多數(shù)政府的獎(jiǎng)勵(lì)方式是口頭獎(jiǎng)勵(lì)與精神性獎(jiǎng)勵(lì)。最后，法律顧問進(jìn)行工作后，沒有科學(xué)的機(jī)制對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，其唯一的評(píng)估方式就是該案件起訴人是否進(jìn)行重復(fù)起訴績(jī)效評(píng)估方式行為缺乏合理性，使法律顧問開展工作很困難，勞動(dòng)報(bào)酬低，工作積極性低 。

（三）缺乏有效保障

各級(jí)政府和政府法律顧問之間的工作并不配合，而且目前的法律顧問制度不能保證法律顧問的權(quán)利和地位。首先，部分政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律缺乏敬畏之心，法律意識(shí)比較淡薄，并沒有貫徹依法行政的理念。其次，各級(jí)政府在工作中堅(jiān)持以工作效率為主，兼顧公平;而法律顧問是堅(jiān)持以公平優(yōu)先，兼顧工作效率，兩者之間工作原則存在沖突，部分政府為了提高工作效率，不愿意讓法律顧問介入，而且法律顧問也是后期介入，事后救濟(jì)，亡羊補(bǔ)牢，相關(guān)政府好模糊中人員缺乏有效的防范意識(shí)和法律意識(shí)。因此，法律顧問制度在政府制定法律決策時(shí)，無(wú)法起到相應(yīng)的作用 。

三、改善和健全法律顧問制度額的措施

（一）加強(qiáng)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)

在政府制定和修改法制決策時(shí)，由于各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)淡薄，不愿法律顧問提前參與制定中。因此，相關(guān)部門要先提高各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府部門的影響很大，很容易影響部門依法行政。加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，政府領(lǐng)導(dǎo)正確看待法律顧問，提高政府法律顧問的地位，使政府法律顧問能夠參與到法治建設(shè)，從決策制定上消除漏洞，提高政府決策可行性、合理性、依法性。同時(shí)，要將各級(jí)政府法律顧問與中央政府統(tǒng)一，并制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法律顧問體系，各級(jí)政府嚴(yán)格遵循相關(guān)顧問體系，各級(jí)政府不得干擾，并聯(lián)合辦公，維護(hù)政府法律顧問的權(quán)利和地位，推動(dòng)法治建設(shè)。

（二）制定科學(xué)的選聘方式

由于我國(guó)法律顧問制度中選聘方式不健全，是各級(jí)政府流失大量?jī)?yōu)秀法律顧問，相關(guān)部門要制定科學(xué)的選聘方式，提高選聘競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)政府法律顧問的工作積極性。首先，取消推薦選聘模式，采用公平、公證、公開的選聘模式。相關(guān)政府在招聘法律顧問時(shí)，需要查看其法學(xué)學(xué)士學(xué)位，通過司法考試和律師資格考試，并取得良好成績(jī)，并從事過相關(guān)法律工作，具備工作經(jīng)驗(yàn)，按照勞動(dòng)合同，進(jìn)行實(shí)習(xí)，選取優(yōu)秀人才。其次，政府可以設(shè)定政府法律顧問團(tuán)，采用兼職法律顧問團(tuán)和專職法律顧問團(tuán)，各級(jí)政府可以利用兼職法律顧問團(tuán)來(lái)吸收、鍛煉、培養(yǎng)相關(guān)法學(xué)優(yōu)秀人才，或者招聘法學(xué)高校教授、研究員，并給出相應(yīng)工作量的報(bào)酬。提高良性競(jìng)爭(zhēng)力，使法律顧問共同完善法治建設(shè) 。

（三）健全配套制度，完善法律顧問制度體系

目前的法律顧問體系中的人員管理方式存在一些缺陷，因此相關(guān)部門可建立相對(duì)應(yīng)的配套制度，如法律咨詢制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、績(jī)效審核制度、獎(jiǎng)懲制度等，完善法律顧問制度體系，保證政府法律顧問權(quán)利和地位。如制定科學(xué)合理的健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和績(jī)效審核制度，并將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估列入績(jī)效審核中，提高政府法律顧問的收入，使法律顧問的付出和收益成正比，提高法律顧問的工作積極性;法律咨詢制度，對(duì)相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行法律知識(shí)咨詢，和人們?nèi)罕姺芍R(shí)普及，同樣加入相關(guān)績(jī)效審核，給予合理的薪酬;建立完善的獎(jiǎng)懲制度，提高法律顧問的工作仔細(xì)性、認(rèn)真性，避免法律顧問出現(xiàn)嚴(yán)重疏忽和漏洞，并對(duì)法律顧問的錯(cuò)誤進(jìn)行處罰，并追求其責(zé)任。同時(shí)，對(duì)于績(jī)效優(yōu)秀的法律顧問和做出貢獻(xiàn)的法律顧問給予獎(jiǎng)賞，并制定獎(jiǎng)賞等級(jí)，取消口頭鑒賞和精神獎(jiǎng)賞數(shù)樹立正確的價(jià)值觀，有付出就有收獲，提高法律顧問的工作積極性，減少政府決策中的漏洞，推動(dòng)法治建設(shè)。

（四）保障政府法律顧問制度的運(yùn)行

鑒于各級(jí)政府和工作嚴(yán)原則和政府法律顧問原則不相同，因此，相關(guān)政府部門工作人員要強(qiáng)化法律意識(shí)，并嚴(yán)格遵循政府法律顧問體系，維護(hù)法律顧問的權(quán)利。當(dāng)制定政府決策時(shí)，政府工作人員要尊重法律顧問意見，并對(duì)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高工作效率的同時(shí)維護(hù)公平正義。同時(shí)，要將工作責(zé)任劃分落實(shí)到政府和法律顧問之中，分工明確，使其各司其職，法律顧問協(xié)助政府完成政府決策，消除解除法律隱患，保證決策的可行性。同時(shí)也要使政府幫助政府法律顧問開展法治宣普及，并引導(dǎo)人們?nèi)罕娎梅删S護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，需求政府法律顧問幫助。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府法律顧問制度能夠保障法律顧問的權(quán)利和地位，在政府作出決策時(shí)，減少?zèng)Q策中的法律隱患，提高依法行政，完善法治建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)依法治國(guó)方針。為了進(jìn)一步保障法律顧問的權(quán)利和地位，相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)要提高法律意識(shí)，讓法律顧問參與到?jīng)Q策中，制定科學(xué)合理的選聘方式，選聘優(yōu)秀的法律顧問，完善法律顧問制度體系，采用科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體制、獎(jiǎng)懲體制，提高法律顧問的薪酬，提高法律顧問的工作積極性。同時(shí)，政府要嚴(yán)格遵循法律顧問體系，并對(duì)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，完善我國(guó)法律建設(shè)，貫徹落實(shí)依法治國(guó)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)。

注釋：

王錦意.我國(guó)政府法律顧問制度的現(xiàn)有問題及解決對(duì)策.法制與經(jīng)濟(jì)，2018（11）.5-8.

蓋光耀.我國(guó)政府法律顧問制度的探析.法制與社會(huì).2018（23）.122-124.

陳麗玲，諸葛旸.政府法律顧問制度的實(shí)踐與完善.行政與法.2018（3）.16-23.

周義欣. 政府法律顧問制度研究.內(nèi)蒙古大學(xué).2017.