論我國商品房預售法律制度的完善

摘 要 商品房預售制度因為其獨特的銷售方式得到了長足的發(fā)展，它不僅減少了房地產(chǎn)開發(fā)商的資金壓力，促進了金融機構(gòu)的發(fā)展，同時也減輕了購房者的壓力。這些優(yōu)勢給房地產(chǎn)市場不斷注入新的活力，對我國的經(jīng)濟發(fā)展起到了良好的推動作用。但是因為我國商品房預售法律制度并不完善，加之一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不誠信的經(jīng)營行為，導致在商品房預售環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了很多的問題，嚴重損害了消費者的利益，甚至一度引起了是否應當廢除這一制度的爭論。從促進房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展來看，我國商品房預售制度主要應從資金監(jiān)管、市場準入與退出機制、加強商品房預售中法律后果的制度設計等方面加以完善。

關(guān)鍵詞 商品房 預售 法律機制

作者簡介：何江，鎮(zhèn)江市住房和城鄉(xiāng)建設局政策法規(guī)處，研究方向：物權(quán)法和房地產(chǎn)法。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.132

2018年9月21日，廣東省房產(chǎn)協(xié)會向副會長單位下發(fā)《關(guān)于請?zhí)峁┥唐贩款A售許可有關(guān)意見的緊急通知》，提出逐步取消預售，全面限售，一時激起千層浪，關(guān)于取消商品房預售的聲音此起彼伏，這其中以新聞類的標題黨居多。實事上，對于法律制度還不健全的我國房地產(chǎn)市場來說，這一制度的貢獻還是有目共睹的，盲目廢除不可取，形成完備的商品房預售機制才是解決之道。

一、我國商品房預售制度概述

（一）商品房預售制度的產(chǎn)生

商品房預售制度源于香港，1953年，香港人口暴增，住房短缺，香港政府和開發(fā)商的儲備金嚴重不足，無法滿足市場高額需求。香港立信置業(yè)有限公司率先提出了分層出售建筑和分期付款的支付方式，后被引入大陸，并成了商品房銷售的主要方式。我國商品房預售制度的建立，推動了我國房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展，從制度價值方面來分析，商品房預售制度以其獨特的優(yōu)勢而存在于房地產(chǎn)市場當中，為我國的住房商品化發(fā)展做出了重要貢獻。

（二）我國商品房預售制度能夠存在的原因

我國商品房預售制度能夠長期存在的主要原因是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設資金不足，在資本市場沒有形成之前，開發(fā)商融資多是通過銀行貸款，資本市場建立之后，國家逐漸允許個人貸款買房，因為融資渠道少，房地產(chǎn)開發(fā)商只能通過資金回籠等手段來融資，先讓消費者交完房款再交房；另一個原因是商品房的供應小于需求，我國人口眾多，城市化進程加快，市場上商品房需求與日俱增，通過預售能有效解決；此外，預售房價相對比較優(yōu)惠，對大多數(shù)的家庭來說，一次性交付全部的購房款難度還是很大的，預售房比現(xiàn)房的價錢要低，還可以貸款，滿足了很多家庭的實際需求。

（三）我國商品房預售制度的存廢之爭及解決之道

2018年9月21日，廣東省房地產(chǎn)協(xié)會的一則通知，讓對商品房預售制度積怨已久的人紛紛通過網(wǎng)絡發(fā)聲，呼吁取消這一制度，一場存廢之爭席卷而來。本文認為，盲目一刀切的影響較大，一方面，將導致房企資金鏈斷裂，引起系統(tǒng)性風險，另一方面，將導致房屋供給減少，房價全面上漲，此外，商品房預售階段的稅收戛然而止，容易對政府造成較大的資金缺口。我國房地產(chǎn)市場存在供需矛盾突出、融資渠道較窄、調(diào)控機制不健全等問題，取消商品房預售制度，無異于釜底抽薪，只有在房地產(chǎn)市場培育成熟的條件下才有談取消預售的可能，正視問題，完善這一制度才是解決之道。

二、我國商品房預售法律制度存在的問題

（一）預售資金監(jiān)管不力

我國商品房預售制度在資金監(jiān)管方面缺少全面系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，且比較零散。不同行政區(qū)域的房地產(chǎn)管理部門會針對本地的實際情況制定一些適合本地區(qū)的監(jiān)管措施來加強商品房預售資金的監(jiān)管。正是因為各地區(qū)出臺的法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件各有不同，導致無法形成一個系統(tǒng)完整的商品房預售監(jiān)管模式，在司法案件中容易造成法院審判差異較大。

雖然《城市房地產(chǎn)管理法》在商品房預售方面明確了“商品房預售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設”的規(guī)定，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，具體實施的過程中容易出現(xiàn)這樣或那樣的問題。開發(fā)商為了謀取利益常常鉆法律漏洞，隨意挪用商品房預售款，甚至攜款跑路的現(xiàn)象也時有發(fā)生，這些都不利于房地產(chǎn)市場平穩(wěn)有序的發(fā)展，也不利于社會穩(wěn)定。

（二）預售準入條件與退出機制不嚴格

我國頒布的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》都對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行預售的資格和條件進行了明確規(guī)定，主要是注冊資金、施工設計方面、使用材料是否合格等內(nèi)容，雖然有規(guī)定，但是對房地產(chǎn)企業(yè)并沒有形成實質(zhì)性的監(jiān)管，在法律規(guī)定方面還需要不斷完善。例如我國的法律法規(guī)明確了房地產(chǎn)開發(fā)商所開展預售的條件，但實踐中開發(fā)商的水平參差不齊，信用等級各異，違法之后的懲罰措施尚不健全，導致一些無良房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不惜以身試法的現(xiàn)象時有發(fā)生，引起各種糾紛，使商品房預售制度出現(xiàn)了嚴重的信用危機，不利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。除了預售許可機制外，當房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)不靈等問題要退出房地產(chǎn)市場時，沒有一個完善的退出機制，導致現(xiàn)實中房屋“爛尾”，房產(chǎn)商跑路，購房業(yè)主的合法權(quán)益得不到有效保障。我國法律對于商品房預售企業(yè)的預售資質(zhì)審查方面只有形式上的規(guī)定，沒有實質(zhì)的審查內(nèi)容。也沒有規(guī)范審查部門的審查職責，造成有的審查部門不將資質(zhì)審查單列為主要業(yè)務。正是因為審查部門對房地產(chǎn)開發(fā)商的資質(zhì)審查不夠重視，造成一些企業(yè)上交不真實的資料。形式化的審查導致了商品房預售企業(yè)建設的樓盤很有可能存在質(zhì)量不過關(guān)或是延期交房的現(xiàn)象出現(xiàn)，損害了廣大購房者的權(quán)益，也不利于規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序。即使購房者通過法律途徑挽回了自己的損失但是購房者對該企業(yè)的信任大大降低，企業(yè)的信譽沒有了，對企業(yè)的影響將是致命的。

（三）商品房預售違法行為缺乏有效的法律規(guī)制

《城市房地產(chǎn)管理法》對于商品房預售的違法行為只在市場準入等方面零星有所觸及，《城市商品房預售管理辦法》對于房產(chǎn)企業(yè)違法使用預售款的處罰也很輕微，可以說，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在商品房預售方面違法成本較低，但造成的社會危害卻很大，權(quán)責不對等。在制度設計上的缺位不僅導致相關(guān)違法行為難以得到有效規(guī)制，違法成本過低也使開發(fā)商肆無忌憚，預售中的違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。例如，商品房預售合同登記備案形同虛設，有的地方?jīng)]有政府規(guī)定的統(tǒng)一合同文本，開發(fā)商提供的合同文本五花八門，很多隱性條款讓購房者防不勝防，甚至一些有政府統(tǒng)一合同文本的地方，開發(fā)商為了規(guī)避監(jiān)管，通過簽訂補充協(xié)議的形式將風險轉(zhuǎn)移給購房者。因此，通過立法設計完備的法律責任體系是解決商品房預售亂像的有效途徑。

三、我國商品房預售法律制度的完善

（一）完善預售資金監(jiān)管法律法規(guī)

商品房建設涉及的工程量大，建設周期長，整個建設周期都需要大量的資金支持，預售資金是樓盤建設的生命線，它的使用和監(jiān)管非常重要，不當使用極可能造成樓盤“爛尾”，引發(fā)一系列民生問題。我國對商品房預售資金的法律規(guī)定只有簡單的：“商品房預售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設”，不僅規(guī)定過于籠統(tǒng)，也沒有規(guī)定具體的懲罰措施。從完整的法律體系來看，預售資金監(jiān)管應當明確監(jiān)管部門的具體職能，預售資金的使用范圍，具體的監(jiān)管措施，使用不當?shù)姆韶熑蔚确矫妗Ｒ话銇碚f，可以通過立法完善商品房預售資金的籌集、使用和監(jiān)管等具體操作流程，形成完整的法律制度，政府部門在監(jiān)管時，可以依據(jù)相關(guān)立法，制定相應的規(guī)章或規(guī)范性文件，使之更具操作性，形成完整的預售資金監(jiān)管法律法規(guī)體系。

（二）制定嚴格的房地產(chǎn)準入和退出法律機制

我國商品房預售準入機制的主要法律依據(jù)是《城市房地產(chǎn)管理法》和《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》，準入門檻較低，申請注冊資本100萬即可成立一家房產(chǎn)公司，隨著近年《公司法》的修改，這一門檻也被取消。當然，我國《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》也對房產(chǎn)企業(yè)的準入條件做了規(guī)定，但規(guī)定還是過于寬松。為了應對當前房產(chǎn)企業(yè)誠信問題缺失較嚴重的情況，在準入機制上應當設置實際出資門檻，也可以在資質(zhì)、從業(yè)人員等方面適當提高門檻，當然，還可以參酌香港的做法，要求房地產(chǎn)預售企業(yè)提供項目開發(fā)風險說明書及應對措施。實際上，有些地方已經(jīng)在這方面有所嘗試，出臺的預售制度要比國家規(guī)定的嚴格很多，取得了比較好的效果。商品房預售退出機制作為市場準入制度的配套制度，也是解決眼下問題的一項重要制度設計。在退出機制方面，也要完善相關(guān)的法律法規(guī)，在審查上多做努力，加大對新入房地產(chǎn)市場的企業(yè)的監(jiān)督力度，對于長期沒有業(yè)績的企業(yè)應降低其等級或取消相關(guān)資質(zhì)，鼓勵實力較強的企業(yè)之間開展良性競爭，與此同時，建立全面的信用評級制度，對于信用良好的企業(yè)頒布高信用級別榮譽稱號，對那些進行虛假宣傳、不誠信的企業(yè)給與嚴厲懲罰，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的優(yōu)勝劣汰。

（三）加強商品房預售中法律后果的制度設計

我國商品房預售市場發(fā)展還不夠成熟，亂象叢生，實務部門和學界對這一制度曾一度喪失信心。但是縱觀我國房地產(chǎn)市場，整體發(fā)展程度和發(fā)達國家相比，還有很大差距，在這種情況下，很多制度難以達到預期效果很正常。這就需要我們從問題出發(fā)，形成良性的制度設計，我國《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》、《商品房銷售管理辦法》和《城市商品房預售管理辦法》對于商品房預售中的違法行為規(guī)定了一些法律后果，也是當前我國對商品房預售違法行為進行行政處罰的主要依據(jù)。這些違法行為主要規(guī)定在未取得預售許可證、預售合同沒有備案等方面，比較局限。因此，在立法上，我們應當細化違法行為的種類，對于嚴重違法的行為，通過降低資質(zhì)，限制市場準入條件等措施進行管理，除了罰款，對于特別嚴重的行為，還應當追究刑事責任，有效打擊違法行為。而對于一般的違法行為，則可以通過規(guī)定不同程度的罰款，并對從業(yè)人員的資質(zhì)和信用進行限定，有效規(guī)范商品房預售從業(yè)人員的業(yè)務行為。通過對法律后果的分類設計，精準施策，有效遏制房地產(chǎn)預售過程中的各類違法違規(guī)行為。

四、結(jié)語

房地產(chǎn)是推動我國經(jīng)濟發(fā)展的重要行業(yè)，在市場經(jīng)濟中發(fā)揮著重要的作用，商品房預售在房地產(chǎn)交易中占據(jù)重要的地位，因此，可以說商品房預售市場的發(fā)展影響著我國的市場經(jīng)濟的長足發(fā)展。雖然我國的法律在商品房預售方面存在一些問題，但是法律法規(guī)體系本身就是一個不斷完善的過程，我們應正確認識商品房預售制度，不能因為出現(xiàn)了一些問題就盲目廢除，而要逐步完善商品房預售的法律法規(guī)，保障市場經(jīng)濟的良好發(fā)展。對于我國商品房預售法律制度存在的問題，本文認為，應從完善預售資金監(jiān)管法律法規(guī)、制定嚴格的房地產(chǎn)市場準入和退出法律機制、加強商品房預售中法律后果的制度設計方面著手，完善我國商品房預售法律制度，推動我國房地產(chǎn)預售市場健康有序發(fā)展。

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