我國老齡化背景下PPP養(yǎng)老服務項目問題與完善路徑探析

金岳蓬

摘 要 本文通過對我國人口老齡化現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的研究，探析以PPP的形式作為養(yǎng)老服務的供給方式并通過PPP養(yǎng)老項目解決我國老齡化問題的利弊與風險，從而應用PPP的特征與功能，為通過PPP模式解決我國當前養(yǎng)老機構建設問題提出相應建議。

關鍵詞 人口老齡化 PPP 養(yǎng)老服務業(yè)

一、引言

自2000年以來，中國進入老齡化社會已逾將近20年。根據(jù)國家統(tǒng)計局顯示，截止2017年末，中國60周歲及以上人口24090萬人，占總人口的17.3%，65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%。65歲及以上人口逐年增加，這意味著人口老齡化的高峰即將到來，我國人口紅利逐漸消失，也意味著創(chuàng)造價值的勞動力減少，醫(yī)療成本上升，給社會帶來多方面的挑戰(zhàn)。與此同時，如何提供更優(yōu)質的養(yǎng)老服務，滿足不同養(yǎng)老需求更是越來越成為社會所關注的焦點問題。

二、我國養(yǎng)老服務現(xiàn)狀與面臨的困難與挑戰(zhàn)

（一）中國現(xiàn)有的養(yǎng)老模式

1.家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的基本模式，此模式以家庭為養(yǎng)老的基本單位，子女給予父母養(yǎng)老保證金與精神歸屬感，在相對較濃厚的親情氛圍之中，老年人更易獲得安全感與滿足感，同時也可以降低社會養(yǎng)老成本。但隨著老齡化社會的加劇，1.76億獨生子女要面臨擔負4位老人的養(yǎng)老重擔，同時子女事業(yè)壓力大、子女需要照顧自己的后代生活沒有時間陪伴老人，年輕人往一二線城市的遷徙導致空巢老人加劇，這些問題使得家庭養(yǎng)老在很大程度上將越來越難以普遍實現(xiàn)。不難估計，此模式在不久的將來將會出現(xiàn)一定的弱化。

2.政府養(yǎng)老。政府養(yǎng)老是本著“政府買單，群眾受益”的理念，以政府為核心，通過修建養(yǎng)老院、補貼養(yǎng)老金等方式實現(xiàn)的社會養(yǎng)老模式。近年來，政府養(yǎng)老服務日趨完善，居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務等服務方式與活動的開展，使許多子女不在身邊的老人獲得方便與滿足。但是，隨著老齡人口數(shù)量增多，社會養(yǎng)老將面臨養(yǎng)老資金不足的主要矛盾，高標準、高質量的政府養(yǎng)老府服務難以長久維持。如何使養(yǎng)老金市場化運作、如何穩(wěn)健地進行養(yǎng)老金投資進而緩解養(yǎng)老資金不足是各地政府應當思考解決的問題。

3.商業(yè)養(yǎng)老。隨著養(yǎng)老服務需求量的不斷擴大，投資養(yǎng)老服務市場的吸引力也隨之增加。許多商業(yè)養(yǎng)老項目迅速發(fā)展。商業(yè)養(yǎng)老大多通過養(yǎng)老服務公司提供高質量、高品質的養(yǎng)老旅游業(yè)、養(yǎng)老度假村等形式，一方面滿足了許多老人“候鳥式”的養(yǎng)老需求，一方面也帶動社會經(jīng)濟的發(fā)展，刺激了老年人的消費，促進了老年人與社會之間資金的流通，為養(yǎng)老服務業(yè)注入了新的活力。但即便能給私人投資機構或個人帶來利益，基于商業(yè)養(yǎng)老需要的資金量較大、養(yǎng)老服務投資回報期限較長、養(yǎng)老服務經(jīng)營需要資質要求等原因，很多私人投資部門也對此望而卻步。

（二）中國養(yǎng)老服務業(yè)的現(xiàn)況與主要問題

1.供需不平衡。我國養(yǎng)老服務業(yè)正面臨著需求多、供給少的問題。大致體現(xiàn)于如下幾個方面：第一，養(yǎng)老服務設施的短缺，數(shù)據(jù)顯示截至2016年底，我國注冊登記養(yǎng)老機構2.9萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務機構3.5萬個，社區(qū)互助型養(yǎng)老設施7.6萬個；全國養(yǎng)老床位數(shù)達到730.2萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.6張。截止2014年底，各類養(yǎng)老服務機構擁有床位數(shù)，占老年人口總數(shù)的3.3%，與發(fā)達國家5%-7%的水平有很大差距，但更重要的是，根據(jù)2016年全國老齡辦披露的測算數(shù)據(jù)顯示，2020年我國的失能老年人將達到4200萬，80歲以上高齡老年人將達到2900萬，空巢老人和獨居老年人將達到1.18億人，現(xiàn)有的養(yǎng)老床位數(shù)量與未來幾年的需求比相距甚遠。第二，養(yǎng)老服務專業(yè)人員的缺失，盡管我國老齡人口基數(shù)大，但養(yǎng)老護理員卻嚴重不足。根據(jù)民政部門要求，截止2020年，要將養(yǎng)老護理員的數(shù)量從2010年3萬人發(fā)展到600萬人。而截止2017年底，全國只有60萬左右的養(yǎng)老護理人員，其中持證上崗的不足10萬。同時由于養(yǎng)老護理行業(yè)職業(yè)吸引力與社會價值認可度較低，導致老年護理員的流入率低，而流出率大。

2.供給結構不合理。我國養(yǎng)老服務業(yè)不僅數(shù)量上供不應求，在供給結構上也存在著一些問題。主要表現(xiàn)在：一是區(qū)域供給結構不協(xié)調，城鄉(xiāng)之間、東部與西部地區(qū)養(yǎng)老服務差異大。由于農(nóng)村和西部地區(qū)相比較城市而言交通閉塞、經(jīng)濟落后，該地區(qū)的老人想獲得與發(fā)達城市老人相同品質的養(yǎng)老服務也更加困難。二是養(yǎng)老服務的品質高低結構區(qū)別度小，一些貧困的老人難以支付養(yǎng)老服務經(jīng)費，而其他有消費能力的老人也無法享受具有高品質、高區(qū)分度的養(yǎng)老服務。

3.籌資機制不完善。我國社會養(yǎng)老服務體系的多元化資金保障機制還遠遠不夠成熟，資金籌集后存在使用效率低的表現(xiàn)。第一是財政負擔重。我國的主要養(yǎng)老保險制度有城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度等。近年來，由于養(yǎng)老人口的爆炸增長等多種因素，養(yǎng)老兜底資金已經(jīng)開始出現(xiàn)虧空。更沒有余力進行養(yǎng)老院等養(yǎng)老服務機構和養(yǎng)老服務設施的建設。二是社會資本參與率低。養(yǎng)老行業(yè)一直以來都由政府為主體，由于投資回報時間過長，民間資本的參與度不高，在民眾籌資方面存在著巨大的潛力。

三、PPP模式在養(yǎng)老服務業(yè)中的應用

（一）PPP的概念及特點

PPP（Public-Private-Partnerships），即公共私營合作制的縮寫，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。PPP的運行具有利益共享和風險分擔的特征。公共部門和非公共部門在PPP項目運營過程中，簽署一束契約合同，在合同約束下對經(jīng)營產(chǎn)生的風險和利益進行合理分配，并保持契約關系。

（二）PPP模式與養(yǎng)老服務業(yè)相結合的優(yōu)勢

PPP項目與養(yǎng)老服務業(yè)建設合作能夠發(fā)揮非公共部門靈活、促進資源有效發(fā)展的優(yōu)勢，也能為政府長期提供的養(yǎng)老服務提供更多活力，發(fā)揮市場在資源分配中的重要作用，吸引和引導人才和資本向養(yǎng)老服務業(yè)市場流動，解決政府財政負擔，同時為居民提供更多樣的養(yǎng)老服務，滿足養(yǎng)老服務需求。

1.有效籌資資金。公私合營是PPP模式的主要特點，一方面政府所為引導者，可以通過經(jīng)費補貼、減免稅收等相關政策給予民間投資者補助，增強其投資信心，降低其投資風險。另一方面私營企業(yè)作為主要經(jīng)營者，可以更有效的整合民間資本并加以高效利用。公私合作加強了養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)籌資能力。截止2017年8月，全國養(yǎng)老PPP項目投資總額1859.7億元（如圖1所示），有效緩解養(yǎng)老項目資金短缺狀況，但仍然有巨大資金缺口。

2.與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢基本吻合。在養(yǎng)老服務業(yè)項目搭建上，PPP項目除能有效籌集資金，具體項目運營方面也能取長補短，相互發(fā)揮比較優(yōu)勢，提高養(yǎng)老服務業(yè)有效供給。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)許多問題與困難在公私合營的機制下可以得到很好的解決。政府一方面可以通過出臺鼓勵政策，包括對入職養(yǎng)老服務機構的大中專畢業(yè)生切實給予獎勵補助、對養(yǎng)老護理員實施補助，對于養(yǎng)老服務業(yè)從業(yè)人員在大城市落戶、廉租房和經(jīng)濟適用房申請、子女入托入學等實際問題出臺相應的扶持政策，積極引導人才流動；另一方面可以通過繼續(xù)加大養(yǎng)老服務企業(yè)稅收減免補貼、床位補貼力度等政策，降低企業(yè)成本；第三，政府通過“特色小鎮(zhèn)”等形式幫助企業(yè)搭建養(yǎng)老社區(qū)、綠色智能養(yǎng)老實驗基地等形式，幫助養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)升級。同時，企業(yè)方面發(fā)揮市場活力，加大對養(yǎng)老服務市場的探索，通過實際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的形式，將政策與資本、人才結合，發(fā)揮PPP養(yǎng)老服務項目優(yōu)勢，豐富養(yǎng)老服務業(yè)多樣化。

四、我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目運作面臨的問題

（一）實際項目有效供給不足

由于養(yǎng)老服務項目合作具有周期長，風險多，前期投入大，回報率低等特點，導致許多中小型企業(yè)不愿參與PPP項目的運營。趨利性是私人資本的主要特征，小規(guī)?；蜞l(xiāng)村養(yǎng)老項目不適用于PPP模式，不能吸引更多的私人資本進入市場。自2015年以來，我國PPP養(yǎng)老項目融資規(guī)模持續(xù)減少，2013-2017年養(yǎng)老PPP項目僅占全國PPP項目的2.31%，沒有足夠的投資者，不能提高有效資金供給，從而導致項目的實際建設與建設規(guī)劃之間存在很大的差距。

（二）養(yǎng)老PPP產(chǎn)業(yè)地區(qū)結構不合理

不同地區(qū)養(yǎng)老PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況不同，地域間的差異明顯，不同地區(qū)的需求不同，很難推出相應的政策使每個地區(qū)都滿意。再加上養(yǎng)老服務供給層次存在結構性缺陷，城郊差異、東西部地區(qū)差異明顯，抑制了許多養(yǎng)老PPP產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也使許多養(yǎng)老服務機構的功能沒有得到充分地發(fā)揮。

（三）項目設計難度大，缺少經(jīng)驗借鑒

國內外PPP模式大多用于建設基礎設施，既要維護公眾利益，也要通過平等互利的合作與競爭實現(xiàn)政府與私營企業(yè)間的共贏。近年來，雖然PPP模式的應用在我國得到很大程度的應用，但絕大多數(shù)都是應用于建設或改善公共資源與服務，先比之下，養(yǎng)老PPP產(chǎn)業(yè)具有較強的個性化發(fā)展空間，受市場影響也遠比公路橋梁等項目大很多。因此，想在我國特有的國情基礎上創(chuàng)新式地發(fā)展養(yǎng)老PPP產(chǎn)業(yè)，還有許多未知的挑戰(zhàn)。

（四）運作規(guī)劃與監(jiān)管不到位

前期，養(yǎng)老PPP項目在基礎醫(yī)療設施招標及建設環(huán)節(jié)易發(fā)生權力尋租現(xiàn)象。后期，運作監(jiān)管的缺失可能會產(chǎn)生虐待老人等糾紛的產(chǎn)生。這需要相關合同與法律法規(guī)來規(guī)范政府與社會資本之間責任與利益的糾紛。如果政府與私營企業(yè)雙方都希望對方承擔更多的責任而減輕自己的風險，則很容易導致責任與利益的不對稱。如果發(fā)生情節(jié)惡劣的侵犯老人權益的事件，很可能會帶來嚴重的社會問題，導致老年人與投資者產(chǎn)生抗拒心理，對養(yǎng)老PPP項目的發(fā)展與維護公眾的利益都十分不利。

五、完善我國養(yǎng)老PPP模式的建議

（一）創(chuàng)新養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)PPP融資模式

為了調動民間資本的積極性，政府應在起步階段承擔一定量的融資風險，并創(chuàng)新嘗試多種融資模式。如銀團貸款、互聯(lián)網(wǎng)眾籌、引入公司合伙制度等等。一方面通過互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺吸引私人資本進入如養(yǎng)老機構的建設，一方面也可以明確管理角度，提高應對風險的能力。

（二）促進養(yǎng)老PPP產(chǎn)業(yè)區(qū)域均衡發(fā)展

為了解決養(yǎng)老服務業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡問題，政府應該加強各區(qū)域間的交流，在互相補充互相促進的基礎上更要加強個性化的發(fā)展。對于西部和鄉(xiāng)村等欠發(fā)達地區(qū)，政府需要加強農(nóng)村養(yǎng)老服務和養(yǎng)老服務基礎設施建設，以補充基礎設施的不足。而對于城市等較發(fā)達地區(qū)，應該鼓勵不同資本參與各個層次的養(yǎng)老服務，對于高端養(yǎng)老服務用較高的工資及福利待遇吸引專業(yè)護理員參與，留住人才保證服務質量。

（三）通過“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化PPP養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)結構

由于養(yǎng)老服務潛在廣闊的市場，將其與當今時代飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)相結合，必然可以更好地推動養(yǎng)老PPP產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府部門應當發(fā)揮引導作用，推動養(yǎng)老行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)結合，運用“大數(shù)據(jù)”、“云計算”等技術，建立信息資源數(shù)據(jù)庫，結合當?shù)鼗厩闆r，通過設立社區(qū)養(yǎng)老服務站，開展“養(yǎng)老共享服務”等方式，服務社區(qū)老人。建成之后，每個養(yǎng)老服務站就能在其服務范圍內，提高養(yǎng)老服務精準度。

（四）優(yōu)化PPP養(yǎng)老服務項目監(jiān)管體系

在PPP養(yǎng)老模式建設之初，應該建立健全相關法律政策，明確責任主體，明確優(yōu)惠政策等等。在招標投資及后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，引入非營利性第三方中立評估機構參與項目審計和評估，保證參與公平。在日常的監(jiān)督與管理過程中，應該明確養(yǎng)老PPP管理部門及監(jiān)管責任，加強風險管控。PPP養(yǎng)老服務企業(yè)成立相應自律協(xié)會，加強自律監(jiān)管。引導私營企業(yè)盈利目標與服務民生目標之間的均衡，加強應用高素質人才，保障服務質量，樹立配合政府管理、優(yōu)化PPP養(yǎng)老服務項目的理念。

六、結語

綜上所述，在我國人口老齡化問題日趨嚴重的背景下，PPP模式基于“風險共擔、利益共享”的理念，能結合私人部門和公共部門的資源優(yōu)勢，有效緩解我國養(yǎng)老服務供給不足的狀況。針對具體項目實施中的實際供給不足、地區(qū)結構不合理和監(jiān)管不到位等問題，本文從創(chuàng)新融資模式；加強區(qū)域投資引導，發(fā)揮經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府主導作用；通過互聯(lián)網(wǎng)等優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構；引入第三方進行監(jiān)管評估等角度，提出完善PPP養(yǎng)老服務模式的建議。

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