多元治理視角下農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀及對(duì)策

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530003)

一、農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀及問題

(一)農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀

農(nóng)村生活污水主要來源于三方面：廚房污水、洗滌污水以及廁所污水，其特征主要為污水量小、排放系數(shù)低以及變動(dòng)幅度大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年年底，我國城市、縣城、建制鎮(zhèn)、建制村的生活污水處理率分別為89.34%，78.47%，18.9%和5.1%。[1]可見，大部分農(nóng)村生活污水尚未得到有效處理。

(二)農(nóng)村生活污水治理面臨的問題

1.污水收集難度大。農(nóng)村生活污水來源分散，污水量小，且大多無配套管網(wǎng)，目前較為可行的方式是建設(shè)自然村級(jí)的小型集中式處理設(shè)施或僅收集幾戶住宅污水的分散式處理設(shè)施，導(dǎo)致大部分農(nóng)村住戶仍未得到生活污水處理設(shè)施的覆蓋。

2.處理規(guī)模有限。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施大部分規(guī)模在200立方米/天以下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)施的設(shè)計(jì)處理能力多在100立方米/天以下，處理能力有限。

3.設(shè)施運(yùn)維管理不善。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的運(yùn)維普遍缺乏專業(yè)技術(shù)人才，管理成效不佳，導(dǎo)致部分處理設(shè)施由于缺乏運(yùn)行維護(hù)管理，設(shè)施無法正常運(yùn)行，處理效果大大折扣，甚至在部分地區(qū)，處理設(shè)施用地被村民侵占。據(jù)調(diào)研，2014年杭州市鎮(zhèn)、村污水處理設(shè)施中，24%的處理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)但處理效果達(dá)不到要求；12.5%的處理設(shè)施無進(jìn)水，管網(wǎng)異常；9.4%的處理設(shè)施癱瘓未運(yùn)行。[1]

二、多元治理理論

多元治理即多個(gè)主體協(xié)同參與公共事務(wù)的治理，提倡政府既不任由社會(huì)自由發(fā)展而全然不加管理，也不親力親為一手包辦所有公共事務(wù)的管理工作，而是積極地促成多元主體以多種方式介入公共事務(wù)的管理。多元治理涉及多個(gè)層次的主體，對(duì)應(yīng)到農(nóng)村生活污水治理課題中，表現(xiàn)為各級(jí)政府、污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)維企業(yè)、以當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯墓姟?/p>

三、多元治理視角下農(nóng)村生活污水治理問題的成因

(一)政府主體視角

1.職能定位模糊。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理中，地方政府往往從選址、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等所有環(huán)節(jié)都直接管理，但由于缺少專業(yè)人員、部門間職能界定不清，在農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)維管理過程中容易產(chǎn)生部門交叉管理現(xiàn)象，導(dǎo)致職能錯(cuò)位、越位和缺位，影響管理效果。

2.資金投入不足。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建設(shè)投資費(fèi)用在0.15～1.0萬元/立方米之間[1]，設(shè)施的運(yùn)營、后期維護(hù)等費(fèi)用也較為高昂。由于農(nóng)村生活污水治理的公益特性，其建設(shè)運(yùn)維資金主要由政府負(fù)責(zé)籌措，而目前環(huán)境服務(wù)收費(fèi)機(jī)制沒有建立，單純依靠地方政府進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入和運(yùn)行服務(wù)難以滿足農(nóng)村環(huán)境需求。

3.政策制度不健全。目前雖有針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的相關(guān)政策和制度框架，但主要應(yīng)對(duì)的是農(nóng)村工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染等農(nóng)村特征性污染問題，對(duì)農(nóng)村生活污水處理這一同時(shí)涉及污染防治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題的政策制度研究較少。

(二)企業(yè)主體視角

1.過度追求經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致施工建設(shè)不規(guī)范。企業(yè)的根本目的是盈利，在農(nóng)村環(huán)境治理市場化供給機(jī)制沒有形成的情況下，農(nóng)村環(huán)境服務(wù)主要由政府付費(fèi)，企業(yè)為增加利潤空間，會(huì)采取壓縮成本的策略。具體來看，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施普遍存在配套管網(wǎng)建設(shè)不完善，覆蓋面不足甚至質(zhì)量不佳的問題，最終造成污水收集處理效率欠佳。

2.后期運(yùn)維效果欠佳。由于農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測能力不強(qiáng)，監(jiān)測行為存在滯后性，對(duì)企業(yè)運(yùn)維效果的考核機(jī)制不完善，缺乏約束力，導(dǎo)致污水處理設(shè)施管理的權(quán)責(zé)不清，不能很好地完善設(shè)施運(yùn)維的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)方式，無法吸引真正有技術(shù)有能力的企業(yè)參與積極設(shè)施后期運(yùn)維，導(dǎo)致管理效果無明顯提升。

(三)公眾主體視角

1.參與環(huán)境治理的積極性不高。由于長期的歷史和自然原因，農(nóng)民缺乏足夠的環(huán)境治理知識(shí)，認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理理所當(dāng)然是政府的責(zé)任，與自己無關(guān)。

2.個(gè)人利益難以向公共利益妥協(xié)。生態(tài)環(huán)境作為公共物品，具有非競爭性和非排他性。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是具有正外部性的行為，但對(duì)村民個(gè)體來說，在生存生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)中，自己和他人之間存在替代效應(yīng)。[2]

四、多元治理視角下農(nóng)村生活污水治理的對(duì)策建議

(一)各級(jí)政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用

1.加強(qiáng)政策工具供給。政府應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)規(guī)劃細(xì)則，把握科學(xué)的農(nóng)村生活污水治理方向，因地制宜、因時(shí)制宜地選擇適當(dāng)?shù)奈鬯幚砑夹g(shù)手段開展治理工作。轉(zhuǎn)變以政府為主題的單一政策工具供給方式，充分考慮市場和公眾在政策供給方面的需求，提高協(xié)同治理效率。

2.強(qiáng)化設(shè)施監(jiān)管機(jī)制。建立健全農(nóng)村生活污水治理法律法規(guī)，地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定完善地方性法規(guī)，做好法律法規(guī)的細(xì)化落實(shí)，并對(duì)部門間的職權(quán)范圍進(jìn)行細(xì)化，建立農(nóng)村生活污水專門管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，建立健全運(yùn)維考核機(jī)制，出臺(tái)考核辦法，對(duì)設(shè)施建設(shè)運(yùn)維的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行有效監(jiān)督。

3.拓寬資金保障渠道。加快制定完善農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入政策，提高農(nóng)村環(huán)境治理的投資強(qiáng)度，鼓勵(lì)民間資本投入農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中，通過合理補(bǔ)助、稅收減免、予以適當(dāng)收費(fèi)權(quán)等辦法吸引民間資本，試點(diǎn)開展PPP模式整治，并通過完善審計(jì)制度來提升資金使用效率。

(二)企業(yè)切實(shí)擔(dān)負(fù)職責(zé)

1.加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)。企業(yè)作為農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維過程中的技術(shù)提供者和實(shí)際運(yùn)營者，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，向廣大農(nóng)村地區(qū)提供適用性更廣、針對(duì)性更強(qiáng)、技術(shù)性更高的生活污水治理方案，從技術(shù)層面提高農(nóng)村污染治理的成效。

2.提高運(yùn)維管理質(zhì)量。委托第三方企業(yè)開展污染治理工作是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)由具備專業(yè)技術(shù)和人員的企業(yè)進(jìn)行管理已經(jīng)取得了較好的效果。相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，以保障污染治理成效為導(dǎo)向，從各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)設(shè)施的運(yùn)維管理，確保設(shè)施正常運(yùn)行，出水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

(三)提高公眾參與程度

1.轉(zhuǎn)變公眾思想觀念。采取多種形式的宣傳手段開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)普及工作，提高村民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，扭轉(zhuǎn)部分農(nóng)村居民陳舊的思維方式，讓村民真正理解農(nóng)村生活污水治理能夠給他們的生活帶來健康和便利，讓更多的村民主動(dòng)支持農(nóng)村污染治理設(shè)施的建設(shè)。

2.提升公眾對(duì)農(nóng)村污染治理的參與度。進(jìn)一步推進(jìn)公眾參與機(jī)制建設(shè)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。保障公眾參與渠道的多元與暢通，從政策上鼓勵(lì)和扶持公眾特別是農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c農(nóng)村污染治理工作。在生活污水處理設(shè)施等農(nóng)村污染治理工作中，以建設(shè)工程承包、資金籌集、監(jiān)督管理等方式，吸納農(nóng)村居民和資金參與進(jìn)來，強(qiáng)化多元協(xié)同治理成效。