農村宅基地退出障礙及對策研究

(惠民縣國土資源局 山東 濱州 251700)

前言

農村宅基地退出是我國市場經濟發(fā)展的必然要求，是我國農村新型城鎮(zhèn)化建設的必然選擇。2014年6月，國土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》中指出，推動人口向中心村、中心鎮(zhèn)聚集，對城鄉(xiāng)低效土地進行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進土地節(jié)約集約利用[1]；2015年1月國務院辦公廳印發(fā)的《農村宅基地制度改革試點實施細則》中明確提出了“探索宅基地自愿有償退出機制”；同年11月在國務院《深化農村改革綜合性實施方案》中提出了宅基地制度改革的基本思路，即“在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權做出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”[2]；2016年中央一號文件中強調需要積極推進“宅基地制度試點改革”[3]；2018年中央一號文件著重提出深化農村土地制度改革。包括落實農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變政策，全面完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，進一步完善農村承包地“三權分置”制度，系統(tǒng)總結土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點經驗，逐步擴大試點，加快修改完善有關法律。引導農民自愿退出宅基地，提高農村土地資源利用效率，實現宅基地供給側改革方興未艾。

一、農村宅基地退出障礙

(一)農民自愿退出宅基地的積極性很弱。由于宅基地是農民賴以生活居住的基本保障，農民不愿意退出自有和閑置的宅基地，自愿退出的積極性很弱。主要的影響因素有農民的經濟收入水平尚未普遍達到遷出農村到城鎮(zhèn)生活的經濟能力，一旦失去現有宅基地，就等于失去了居住的保障，同時農民得不到退出補償金，寧愿固守宅基地；有些農民的思想比較傳統(tǒng)守舊，對國家的土地政策法規(guī)缺乏理解，生活習慣繼承老一輩的傳統(tǒng)，不愿離開祖祖輩輩傳承下來的土地；農村宅基地目前在市場上的流轉性較差，農民無法通過市場轉讓退出宅基地，一定程度上消減了了農民積極性。

(二)引導農民宅基地退出的程序和資金不到位。國家法律明確規(guī)定農村宅基地歸集體所有，村經濟組織集體是土地的所有人，依法享有回收農村空置房、閑置房的權力[4]。但由于農村宅基地存在違規(guī)違建、面積超額、冗余閑置等多種復雜情況，村經濟組織集體需要合規(guī)的程序引導農民退出宅基地以及大量的財政資金去收回、拆出、復墾。經過研究，我國大多數農村經濟組織集體缺少科學的、長遠的土地管理規(guī)劃和宅基地退出程序，更加缺少相應的退出財政資金，無法滿足村集體和農戶的經濟需求，村集體無法承擔起應有的責任，引導農民有序退出宅基地十分困難。

(三)農民退出宅基地后的社會保障缺失。在農村宅基地實現退出的過程中發(fā)現，農民在失去自有宅基地之后其住房需求無法及時滿足[5]。特別是進城務工的農民，在退出農村宅基地之后不愿放棄農村戶口，無法享有與城鎮(zhèn)居民相同的醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、最低生活保障等社會福利[6]，生活質量甚至不如在退出宅基地之前，生活保障上的缺失十分令人擔憂。政府在農村宅基地退出方面沒有明確的補償政策和福利保障政策，宅基地流轉和限制較多，在市場上宅基地流轉十分有限，無疑加大了農民自愿退出宅基地的難度。

二、農村宅基地退出對策

(一)嚴格落實“三權分置”政策。宅基地“三權分置”是促進我國土地供給側改革的重大突破，此次宅基地改革，不但可以實現農村閑置宅基地的集約利用，促進新型城鎮(zhèn)化建設，推動城鄉(xiāng)雙向流動，還有利于解決農村流動人口等社會問題。[7]一方面，農村宅基地市場化將會大大提高宅基地的流轉性，盤活農民的固定資產和資金，大大增加農民自愿退出宅基地的積極性和信心。另一方面有利于農村合理規(guī)劃，促進農村向城鎮(zhèn)化發(fā)展接軌。

(二)完善宅基地退出的補償機制。宅基地退出的補償機制主要包括合理的科學的宅基地退出補償標準和補償方式，這是農村居民普遍關心的問題。合理的補償標準可以保障農村居民的利益最大化，結合農村實際情況，制定相關政策，給予農民騰退補貼。同時創(chuàng)新宅基地退出補償方式，盡管農民大多數接受金錢補償，還要制定相關策略，吸引農村居民前往城鎮(zhèn)買房，或者采用置換的方式，滿足部分農民的換房需要。

(三)完善農村居民社會保障制度。社會保障制度的缺乏是農村居民退出宅基地的后顧之憂。農民退出宅基地選擇前往城鎮(zhèn)生活的過程中往往帶來許多社會問題，針對農村居民的諸多不便，政府應著手建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，使退出宅基地的農村居民與城鎮(zhèn)居民一樣享受醫(yī)療、教育、交通等社會福利，甚至在農民子女教育、就業(yè)等方面出臺優(yōu)惠政策，為農村居民提供專業(yè)技術培訓服務，從各方面減輕農村居民的生活負擔，從制度上保障農民的生活質量。[8]

(四)拓寬農村居民經濟收入渠道。農村居民不愿退出宅基地的根本因素受經濟收入水平制約，解決農村居民收入問題就要帶領農村和農民發(fā)家致富，從經濟上解決宅基地問題?！叭龣喾种谩闭邽檗r村宅基地退出提供了新思路，一方面盤活了宅基地的流轉性，拉動了農民的經濟水平，另一方面農戶通過租售、轉讓宅基地，打造旅游特色小鎮(zhèn)、民俗村、農家樂，發(fā)展旅游休閑業(yè)，促進農業(yè)向服務業(yè)轉型升級，增加農戶退出宅基地的經濟收益。[9]

(五)鞏固農村集體地位，加大資金投入。政府應重新樹立農村經濟組織集體的地位，發(fā)揮農村集體的管理優(yōu)勢，科學的合理的引導農民退出宅基地。政府加大對農村宅基地回收、拆出、復墾等相關經費的投入，形成一套合理的管理體系引導農民自愿退出宅基地，重新規(guī)劃新農村土地利用和城鎮(zhèn)發(fā)展。政府盡可能的滿足村集體和農戶的經濟需求，使村集體主動承擔起應有的責任，引導農民有序退出宅基地。

三、結語

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村宅基地退出的趨勢勢不可擋，這是國家目前經濟發(fā)展形勢所決定的。[10]政府部門應遵循農村社會發(fā)展規(guī)律，嚴格落實“三權分置”政策，制定科學合理的退出制度，確立合理的補償標準和補償方式，完善城鄉(xiāng)社會保障體系，鼓勵農民進城擇業(yè)，加強宅基地市場流轉性，尊重農民意愿，引導農民平穩(wěn)有序的退出宅基地，提高農村土地資源的利用效率，保障農村居民利益的最大化。