賦予國際金融監(jiān)管組織強(qiáng)制執(zhí)行力是否是防范金融危機(jī)的良方？

(華東政法大學(xué) 上海 200042)

近幾十年來，經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)成為全世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為顯著的趨勢和特征之一。全球各市場間的聯(lián)系不斷緊密，逐漸呈現(xiàn)出“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的態(tài)勢。作為全球經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分，國際金融市場同樣經(jīng)歷著規(guī)模從小到大，范圍從區(qū)域到全球的發(fā)展路徑。越來越多的國際性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，組織并運(yùn)營起數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大、體量不斷上升的跨境金融交易。

盡管推動(dòng)不同市場間的合作、促進(jìn)資本在各市場內(nèi)自由高效地流通及配給能夠有效提升資本運(yùn)作的效率，提升市場的活性和發(fā)展水平，但是需要警惕的是，在金融市場不斷繁榮、不斷全球化的過程中，風(fēng)險(xiǎn)也在快速滋長。從過往的教訓(xùn)來看，如果全球化背景下金融市場內(nèi)資本的流動(dòng)完全自由且未受到有效監(jiān)管，那么很有可能發(fā)生損害全球金融市場穩(wěn)定性的巨大災(zāi)難。2007-2010間爆發(fā)的全球性金融危機(jī)即是最鮮明且慘痛的教訓(xùn)。07年之前，正是全球金融市場蓬勃發(fā)展的階段。而在市場高速發(fā)展的同時(shí)，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、方法和制度卻未能跟上，導(dǎo)致金融交易的各方來自不同國家地區(qū)、不同市場，卻沒有任何一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有有效監(jiān)管此類跨境交易的能力。在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生后，風(fēng)險(xiǎn)快速蔓延到涉及交易的各個(gè)市場，最終導(dǎo)致了金融危機(jī)在全球范圍內(nèi)爆發(fā)。

在經(jīng)歷了07-10年的金融危機(jī)后，對(duì)于建立具有強(qiáng)制力的國際性金融監(jiān)管體系的呼聲便不斷高漲。相比于目前國際金融監(jiān)管多以“軟法”的形式、僅僅為各市場及市場主體提供行為規(guī)范及指南的情形，賦予國際金融監(jiān)管組織以強(qiáng)制執(zhí)行力，使其有能力通過具有強(qiáng)制約束力的規(guī)定來規(guī)范市場主體的行為、監(jiān)管市場的發(fā)展路徑，被認(rèn)為能夠更有效地抑制甚至解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在本文中，筆者將從三個(gè)方面來討論該問題：第一，金融危機(jī)前國際金融監(jiān)管體系的狀態(tài)及特點(diǎn)及與金融危機(jī)的關(guān)系；第二，具有強(qiáng)制力的國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)解決之前體系所存在問題的能力；第三，目前監(jiān)管體系的優(yōu)勢及賦予強(qiáng)制力時(shí)可能面臨的問題。

一、金融危機(jī)前國際金融監(jiān)管體系的狀態(tài)及特點(diǎn)及與金融危機(jī)的關(guān)系

在07-10年的金融危機(jī)發(fā)生前，金融監(jiān)管在具體規(guī)則上的變化和進(jìn)步是當(dāng)時(shí)的監(jiān)管體系不能滿足的。①一方面，為了應(yīng)對(duì)不斷繁榮的跨境金融交易活動(dòng)，各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其監(jiān)管規(guī)則中不斷提高對(duì)跨境交易的重視程度，新增針對(duì)跨境交易的監(jiān)管內(nèi)容，但另一方面，由于各國家地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的合作與交流并不密切，國際性的金融監(jiān)管組織又無強(qiáng)制的執(zhí)行力，往往導(dǎo)致跨境金融交易中監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈。而這樣的監(jiān)管狀態(tài)對(duì)全球金融市場的穩(wěn)定性產(chǎn)生了負(fù)面影響。

(一)跨境監(jiān)管的缺失

在07-10年的全球性金融危機(jī)之前，在國際金融交易市場上比較常見的是各大銀團(tuán)在各大市場內(nèi)運(yùn)營業(yè)務(wù)、開展交易。同時(shí)，國際銀團(tuán)通常有著極為復(fù)雜的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，其分支及關(guān)聯(lián)方分布于世界上眾多國家地區(qū)，遍布于各大金融市場之中。而每個(gè)國家地區(qū)雖然具有各自的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，卻往往被限制于自身的管轄范圍及能力，無法對(duì)此類國際銀團(tuán)的跨境交易行為展開有效監(jiān)管。例如，2011年英國巴克萊銀行集團(tuán)在全球范圍內(nèi)的收入高達(dá)48億美元并同時(shí)在全球73個(gè)國家中運(yùn)營著1003家分支機(jī)構(gòu)。對(duì)于年度運(yùn)營預(yù)算僅為8億元左右的英國金融服務(wù)管理局(FSA，F(xiàn)inancial Services Authority)而言，其沒有足夠的人員也沒有足夠的資金對(duì)這類規(guī)模的銀團(tuán)進(jìn)行全盤有效的監(jiān)管。②此外，銀團(tuán)可以通過比照不同國家地區(qū)監(jiān)管政策的不同，分配及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，也可以實(shí)現(xiàn)將法律責(zé)任從一個(gè)分支轉(zhuǎn)移給另一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，從而使前者逃脫法律責(zé)任。③因此，國際銀團(tuán)利用監(jiān)管規(guī)則間的差異，在不同市場進(jìn)行相互關(guān)聯(lián)的金融交易，在表面上滿足了不同地區(qū)的監(jiān)管要求，但實(shí)際上，當(dāng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)仍會(huì)因交易的跨國性、全球性迅速蔓延。

而在國內(nèi)層面監(jiān)管失效的情況下，危機(jī)前的國際性金融監(jiān)管組織同樣無法有效監(jiān)管此類交易。與國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力的原因不同，國際性金融監(jiān)管組織的低效主要源于強(qiáng)制力的缺失。如著名的巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(BCBS，The Basel Committee on Banking Supervision)所發(fā)布的巴塞爾協(xié)議，也僅僅是為各國銀行業(yè)提供作為參考的標(biāo)準(zhǔn)，無強(qiáng)制執(zhí)行的效力。而對(duì)于層出不窮的新型金融產(chǎn)品，國際上也沒有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠在國際金融監(jiān)管的層面上對(duì)產(chǎn)品的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估。④雷曼兄弟案的爆發(fā)及其交易在全球范圍內(nèi)引發(fā)的連鎖反應(yīng)就是對(duì)危機(jī)前國內(nèi)和國際層面上監(jiān)管失效的最顯著證明，一方面國內(nèi)監(jiān)管僅僅針對(duì)發(fā)生在各自市場內(nèi)的金融交易部分及環(huán)節(jié)而忽視了對(duì)跨境交易背景下跨境因素的監(jiān)管需求，另一方面國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺少強(qiáng)制力而不能發(fā)揮功能。⑤

(二)‘軟法’難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管

雖然07-10年的全球金融危機(jī)證明了危機(jī)前監(jiān)管的失靈，但不可否認(rèn)的是，無論是各國政府，亦或是代表各市場主體的機(jī)構(gòu)都始終試圖建立有效的監(jiān)管體系，在謀求發(fā)展的同時(shí)提升市場的穩(wěn)定性。歸納而言，四大“支柱”共同構(gòu)成了國際金融市場的監(jiān)管體系。⑥四大“支柱”包括：重要的國際金融機(jī)構(gòu)，如國際貨幣基金組織(IMF，International Monetary Fund)及世界銀行(the World Bank);政府間合作組織，如G7、G20等；跨國性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)；以及其他行業(yè)性組織。以上四大支柱制定及頒布的一系列文件共同構(gòu)成了國際金融監(jiān)管的規(guī)則或指南。

以最被寄予厚望、實(shí)現(xiàn)國際層面有效監(jiān)管的跨國性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為例，與國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯著不同的是，其所發(fā)布的指南、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等的被執(zhí)行均建立在“同意”的基礎(chǔ)之上，⑦而不具有任何強(qiáng)制性。換言之，如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO，International Organization of Securities Commissions)等組織并不具有任何強(qiáng)制他方接受其所制定的規(guī)則的權(quán)利，也無懲罰不遵循規(guī)則主體的權(quán)利。與之形成對(duì)比的是，強(qiáng)制執(zhí)行力多仍停留在各國國內(nèi)監(jiān)管層面，而國內(nèi)監(jiān)管者卻又無力對(duì)于跨境金融交易進(jìn)行有效的監(jiān)管。

除此以外，當(dāng)某些國家在面臨利益沖突，做出偏私于自身金融市場發(fā)展而可能損害全球金融市場穩(wěn)定的政策選擇時(shí)，國際性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣會(huì)因?yàn)閺?qiáng)制力的缺失而顯得無能為力。

二、具有強(qiáng)制力的國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)解決之前體系所存在問題的能力

歸納上文內(nèi)容可知，在07-10金融危機(jī)后，全球改革金融監(jiān)管體系的焦點(diǎn)在于討論構(gòu)建具有在國際層面進(jìn)行有效監(jiān)管的金融監(jiān)管體系和賦予該體系內(nèi)國際性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力的可能性及作用。值得關(guān)注的是，歐盟在這一方向上已經(jīng)做出了相應(yīng)的改革嘗試，為世界各國提供了可參考的模板與寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)構(gòu)建國際金融監(jiān)管體系的必要性

當(dāng)各國的金融監(jiān)管均被限制在其國境之內(nèi)時(shí)，國際層面上各國的共同合作成為了解決當(dāng)前問題的必要方法。各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國際層面上實(shí)現(xiàn)溝通與合作可以被視為各國金融監(jiān)管權(quán)利的延伸。⑧考慮到目前跨境金融交易的結(jié)構(gòu)不斷趨于復(fù)雜，透明性不斷降低，對(duì)于投資者和各國監(jiān)管者而言，想要透徹而直接地對(duì)產(chǎn)品及交易的實(shí)情及風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估的難度越來越高。換言之，伴生的隱性風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)因難以被察覺而對(duì)國際金融市場形成巨大的威脅。

在此情況下，各國有必要采取多種方式展開合作，以構(gòu)建一個(gè)有效的國際金融監(jiān)管體系。如通過各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，進(jìn)行信息的交換及通過多方協(xié)議等方式，形成統(tǒng)一的監(jiān)管要求與標(biāo)準(zhǔn)。尤其在針對(duì)新型的跨境交易模式或金融產(chǎn)品，由于許多國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未具有監(jiān)管新型模式或產(chǎn)品的足夠經(jīng)驗(yàn)，因此更需要通過國際合作，形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，有效保證交易的規(guī)范性，控制新模式或產(chǎn)品對(duì)市場帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)具有強(qiáng)制力的國際性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能及在歐盟的實(shí)踐

與危機(jī)前“軟法”的性質(zhì)相比較，最直接的變化在于國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)則將具有權(quán)威性與強(qiáng)制性。雖然由交易主體所在地或交易發(fā)生地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管相關(guān)的交易行為是被廣泛接受的習(xí)慣，但是事實(shí)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)有時(shí)并不會(huì)有足夠的動(dòng)力對(duì)交易進(jìn)行細(xì)致的監(jiān)管，特別是當(dāng)交易所涉的主要資產(chǎn)位于其他國家時(shí)。例如在雷曼兄弟案中，發(fā)生在美歐市場間的交易，因資產(chǎn)分布地的不同，往往美國與歐洲的監(jiān)管者并未能對(duì)一筆交易同時(shí)進(jìn)行細(xì)致審慎的監(jiān)管。而在國際性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有強(qiáng)制要求雷曼兄弟一類的國際性金融機(jī)構(gòu)遵守規(guī)范或直接干預(yù)交易的能力時(shí)，監(jiān)管的真空便出現(xiàn)了。而在賦予了國際性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有權(quán)利提出相應(yīng)的要求并執(zhí)行其監(jiān)管職能。

在危機(jī)發(fā)生后，歐盟率先在該改革方向上作出了嘗試，并收獲了很好的效果。在07-10年金融危機(jī)之后，歐盟迅速成立了三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，共同組成了歐盟微觀審慎監(jiān)管體系(the Micro-prudential Supervision System)。⑨同時(shí)，歐洲中央銀行(European Central Bank)經(jīng)授權(quán)有權(quán)利監(jiān)管歐盟金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)行為?？偨Y(jié)而言，歐盟在金融危機(jī)后對(duì)金融監(jiān)管體系的改革主要體現(xiàn)在三大方面。第一，改變了危機(jī)前偏重于宏觀監(jiān)管的策略，建立新的微觀監(jiān)管體系，強(qiáng)化對(duì)交易的監(jiān)管；第二，加強(qiáng)了歐盟各成員國及各機(jī)構(gòu)間的溝通合作，⑩建立信息共享的平臺(tái)；第三，在歐盟層面上賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力，并頒布具有強(qiáng)制力的規(guī)則。從目前的情況來看，歐盟金融市場在經(jīng)歷金融危機(jī)后穩(wěn)步發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新性的同時(shí)兼具了安全性與穩(wěn)定性，為其他國家地區(qū)及市場提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

三、目前監(jiān)管體系的優(yōu)勢及賦予強(qiáng)制力時(shí)可能面臨的問題

賦予國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力的愿景是美好的，但問題與挑戰(zhàn)同樣存在。歐盟的經(jīng)驗(yàn)確實(shí)成功，但其成功是建立在歐盟成員國間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政治高度合作的基礎(chǔ)之上，不具有在短時(shí)間內(nèi)推及到全世界的可行性。

金融危機(jī)前監(jiān)管規(guī)則的‘軟法’性質(zhì)雖有很多弊病，但同時(shí)也具有一些優(yōu)勢。例如，不具有強(qiáng)制性的國際金融監(jiān)管規(guī)則賦予了各國在適用上的靈活性。各國家和地區(qū)及各市場可以根據(jù)不同的實(shí)際情況，靈活地適用這些指南與規(guī)則。同時(shí)，將適用與否的主動(dòng)權(quán)交給各國家與地區(qū)，也避免了國際規(guī)則對(duì)各國金融主權(quán)產(chǎn)生冒犯的可能性，一定程度上推動(dòng)了這些規(guī)則在更大的范圍內(nèi)被接受和借鑒。

但是如果要賦予國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力，則上述的這些優(yōu)勢很可能將不復(fù)存在。首先，為推行一致的監(jiān)管規(guī)則，各國間將展開艱苦卓絕而異常漫長的溝通，不同的國家及市場有著不同的實(shí)際情況，要求發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家適用同樣的市場規(guī)則顯然是不可能被雙方共同接受的。因此，談判成本將是被不可忽視的因素。其次，強(qiáng)制性的國際金融監(jiān)管規(guī)則在執(zhí)行時(shí)很有可能被認(rèn)為侵犯了國家主權(quán)。再次，結(jié)合目前發(fā)達(dá)國家占有各大國際性金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)的狀況，可以推測要求賦予國際金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力的主張很難被廣大發(fā)展中國家所接受。以國際貨幣基金組織為例，各國經(jīng)濟(jì)地位與其投票權(quán)不匹配不平衡的狀況仍然存在，這就注定了現(xiàn)在的國際性金融機(jī)構(gòu)和體系難以公平地表達(dá)或體現(xiàn)不同國家的需求，而談判得出的結(jié)果會(huì)更多偏向于握有主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家的利益訴求。因此，筆者認(rèn)為在歐盟范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的成功并不能在世界范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，在目前的國際金融市場及金融監(jiān)管體系的格局下，改革很難得到大多數(shù)國家的支持和響應(yīng)。

四、總結(jié)

綜上所述，觀察07-10年前國際金融監(jiān)管的特點(diǎn)及金融危機(jī)間的聯(lián)系可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制力的缺失是監(jiān)管失靈的重要原因。而賦予國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力可以使其更有效地促進(jìn)國家間金融監(jiān)管合作交流的開展、設(shè)定統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范行為管控風(fēng)險(xiǎn)并結(jié)合全球經(jīng)驗(yàn)對(duì)新模式及產(chǎn)品進(jìn)行有效監(jiān)管。挑戰(zhàn)在于，歐盟成功的改革不具有普適性，在沒有政治經(jīng)濟(jì)合作基礎(chǔ)的世界范圍內(nèi)，推動(dòng)賦予國際性金融監(jiān)管組織的主張必然面臨巨大阻力，且基本難以成型。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段應(yīng)推動(dòng)各國監(jiān)管者間的合作，效法歐盟成員國，建立信息交換平臺(tái)及溝通交流機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)于跨境金融交易的監(jiān)管能力及針對(duì)新模式及金融產(chǎn)品的應(yīng)對(duì)能力。等到合作更為成熟之后，我們才能進(jìn)一步對(duì)在更大范圍內(nèi)賦予國際性監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制力的可能性展開討論。

【注釋】

①Emilios Avgouleas,Effective Governance of Global Financial Markets:an Evolutionary Plan for Reform,Global Policy Volume,p74

②See Armour et al,Principles of Financial Regulation,chapter 3

③See Herring and Carmassi,2010,‘The Corporate Structure of International Financial Conglomerates,Complexity and Its Implications for Safety and Soundness’,Oxford University Press

④同上①，P84

⑤See D Arner,Adaptation and resilience in global financial regulation,2011

⑥同上①

⑦See Brummer Chris,Soft Law and the Global Financial System,Cambridge University Press,2011

⑧See BCBS,Global systemetically important banks:Assessment methodology and the additional loss

⑨周仲飛，《銀行法研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，P50

⑩Commission of the European Communities,the Impact Assessment Report,SEC(2009)1234,Sep.2009,P6