21世紀以來西共體對其成員國內部政治動蕩的應對①

李洪峰 李東旭

內容提要 在非洲所有次地區(qū)組織中,西非國家經濟共同體是維和經驗最為豐富的一個。2000年以來,西共體不斷總結經驗,強化維和機制建設,提升維和能力,應對成員國內部頻發(fā)的政治動蕩和軍事危機。西共體在軍事和政治上已經具有一定的直接干預能力,并得到了聯(lián)合國等國際組織和相關合作國家的支持。但內外多重因素制約著干預行動的效率,西共體仍需更好地推進西非地區(qū)政治經濟社會的全方位發(fā)展,提升和平安全能力,降低地區(qū)沖突風險。

西非國家經濟共同體②現(xiàn)成員國包括十五個國家：貝寧、佛得角、岡比亞、加納、幾內亞、幾內亞比紹、科特迪瓦、利比里亞、馬里、尼日爾、尼日利亞、塞內加爾、塞拉利昂、多哥和布基納法索。(CEDEAO,下簡稱“西共體”)成立于1975年,以促進成員國在經濟、社會和文化等方面的發(fā)展與合作為使命。由于部分成員國的政治動蕩和武裝沖突威脅到地區(qū)和平發(fā)展,維和很快就被納入其行動范圍。20世紀70年代末80年代初,西共體集體安全的理念從互不侵犯發(fā)展為互助防御,成員國一致認為需要對遭受沖突和戰(zhàn)亂的國家提供安全支持以保障西非地區(qū)安全,并為此簽訂了多項防御協(xié)議,為維和行動提供了初步的法理和機制框架。數(shù)十年來,西共體在利比里亞、幾內亞比紹、塞拉利昂、科特迪瓦、馬里等國組織了多次斡旋和軍事干預行動,成為維和經驗最為豐富的非洲次地區(qū)組織。

非洲和平安全關系到中非合作的推進,我國學者對西共體維和行動保持了一定關注?，F(xiàn)有成果中關于90年代利比里亞維和行動的研究較多。學者們集中闡述了西共體在行動合法性和干預原則方面遭遇的困難(鄭雪飛2001,莫翔2013),主要包括：軍事干預行動缺乏法理支撐,維和行動與不干涉內政原則、沖突方“同意”原則相沖突,維和部隊行動能力不足,成員國立場不統(tǒng)一,次地區(qū)與聯(lián)合國維和行動協(xié)調不力等。在中非合作不斷深化、部分西非國家開始參與“一帶一路”倡議的背景下,有必要進一步跟蹤關注西共體所面臨的安全現(xiàn)狀以及該組織的應對舉措。

本文將觀察21世紀以來西共體維和機制的完善過程,分析其應對成員國內部動蕩的具體舉措、取得的成果及其面臨的困難。

一、西共體維和機制的逐步完善

維和機制的鞏固和完善是西共體維和行動得以持續(xù)并取得進展的基礎。西共體吸取了90年代維和行動的經驗教訓,意識到必須進一步強化集體機制的合法性和行動力。因此,西共體于1999年通過了《關于建立沖突預防、管理、解決及維和與安全機制的協(xié)議》(le Protocole relatif au Mécanisme de prévention,de gestion,de règlement de conflits,de maintien de la paix et de la sécurité,下簡稱《協(xié)議》),2001年通過了《關于民主和良治的補充協(xié)定》(Protocole additionnel sur la démocratie et la bonne gouvernance)。2008年,西共體又通過了《西共體沖突預防框架》(Cadre de prévention des conflits de la CEDEAO),加強了預警機制建設。以上述文件為依托,西共體在近20年中逐步鞏固其維和機制,并不斷加強維和能力建設。

1.機構的完善

《協(xié)議》制定了較完備的共同體集體安全機構框架。在沖突管理、維和及人道主義援助等事務方面,西共體國家元首與政府首腦會議(la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement)是最高決策機構,首腦會議授權給調停與安全理事會(Conseil de Médiation et de Sécurité),由后者以其名義制定維和措施。該理事會由九個成員國組成,其中七個由國家元首與政府首腦會議選出,其余兩個是前后兩屆西共體輪值主席國。調停與安全理事會的成員包括國家元首、部長(外交部長、內政部長、國防部長等)或大使,他們共同決定政治行動和軍事行動的部署,確定這些行動的權限并根據具體情況進行調整。在西共體委員會(Commission de la CEDEAO)③該機構的前身為執(zhí)行秘書處(Secrétariat exécutif),2006年西共體機構改革后改名為“西共體委員會”。主席的建議下,調停與安全理事會可以任命西共體委員會主席的特別代表和維和部隊指揮官。

調停與安全理事會的支持機構包括：防御和安全委員會(Commission de Défense et de Sécurité)、賢人理事會(Conseil des Sages)和西共體停火監(jiān)督團(le Groupe de contr?le du cessezle-feu de la CEDEAO,ECOMOG)。防御和安全委員會的成員包括：各成員國的三軍指揮官或等同職務者,內政官員,移民、海關、禁毒、邊防和公共安全官員,他們負責維和行動的技術和后勤工作,協(xié)助調停與安全理事會根據具體情況明確維和部隊的任務和職權范圍。

賢人理事會則由來自社會各界的知名人士組成,包括社會活動家、政治人物和宗教領袖等,他們在特定情況下發(fā)揮調解和仲裁作用。其功能與非盟賢人小組④1991年,非洲統(tǒng)一組織國家元首和政府首腦會議通過了成立賢人小組的建議。賢人小組支持和平安全理事會和非盟委員會主席的工作,特別是在預防沖突方面。的功能類似,即發(fā)揮非洲傳統(tǒng)社會沖突解決機制的價值,深入接觸和影響不同的社會群體。比如,由于非洲區(qū)域組織對于女性在和平構建中的作用日益重視,一些知名的女性社會活動家得以進入賢人理事會⑤聯(lián)合國官網：“Le Groupe des Sages：Son r?le pour prévenir les conflitsviolentsen Afrique”,https：//unchronicle.un.org/fr/article/le-groupe-des-sages-son-r-le-pour-pr-venir-les-conflits-violents-en-afrique,訪問日期：2018年12月3日。。馬里著名的女性主義者和工會主義者希拉·迪奧普(Sira Diop,1929—2013)就曾擔任西共體賢人理事會成員。賢人理事會定期開會研討,就相關議題提出建議。

停火監(jiān)督團由幾個多功能模塊(民用和軍用)組成,在各自國家隨時待命,肩負觀察和監(jiān)督任務,包括維和行動和人道主義行動的后續(xù)、核查制裁的落實情況、預防性部署、和平重建、武裝解除、打擊有組織犯罪以及其他任務。90年代西共體的維和部隊由各成員國派兵組成,缺乏統(tǒng)一的協(xié)調和機制化管理,導致反應不力,甚至在利比里亞干預中發(fā)生過維和部隊立場搖擺的情況。因此,《協(xié)議》提出要組建和部署由軍隊力量和民事力量共同組成的維和部隊。2004年西共體宣布組建待命部隊(Force en attente de la CEDEAO,FAC),部隊人員包括軍人、警察和非軍事人員,總部設在尼日利亞首都阿布賈。2015年,西共體進一步明確了待命部隊的戰(zhàn)略框架⑥“Force en attente de la CEDEAO：Le Cadre stratégique validépar les experts des Etats membres”,http：//www.guineeinter.com/magr1.php?type=rub2&langue=fr&code=calb18106,訪問日期：2018年12月12日。。

西共體委員會主席有權采取措施進行調停,促進沖突各方談判及和解。委員會主席除了推薦自己的特別代表和維和部隊指揮官人選,還負責任命賢人理事會成員。他與國家元首和政府首腦會議進行協(xié)商,組織調停與安全理事會、賢人理事會、防御與安全委員會的會議。現(xiàn)任主席是科特迪瓦前工業(yè)與礦業(yè)部長、具有豐富國際組織工作經驗的讓-克勞德·布魯(Jean-Claude Brou)。

從機構和人員設置上看,西共體努力把成員國與和平安全問題相關的部門都納入機制當中,發(fā)動可資利用的各種社會力量,以滿足解決地區(qū)問題的實際需要?！秴f(xié)議》第27條還對干預程序進行了規(guī)定,使不同部門能夠協(xié)調運作。

2.干預原則與條件的限定

《協(xié)議》以《聯(lián)合國憲章》、《非洲統(tǒng)一組織憲章》和《非洲人權與民族憲章》為參照,明確了國家主權平等、領土完整和政治獨立的原則,重申了建立集體安全機制的重要性和必要性,進一步賦予了共同體干預成員國內部沖突的合法性,從法律上支持集體安全機制對危機和沖突的快速反應。

根據《協(xié)議》(第25條)和《關于民主和良治的補充協(xié)定》,西共體可進行干預的情況有：發(fā)生攻擊或出現(xiàn)攻擊風險,兩個或多個成員國之間發(fā)生沖突,成員國內部發(fā)生有可能導致人道主義災難或者威脅次地區(qū)和平安全的沖突,發(fā)生大規(guī)模違反人權或威脅國家法治的事件,民主選舉產生的政府遭到推翻或者被試圖推翻,以及其他調停與安全理事會認為有必要干預的情況。干預行動要在西共體委員會主席的建議下,或在非盟或聯(lián)合國請求下方能進行,并需要經過國家元首和政府首腦會議和調停與安全理事會的批準。

3.次區(qū)域和平與預警系統(tǒng)的建設

西共體的預警機制在整個非洲是起步最早、建設最快的,90年代的維和經驗提供了非常有意義的參考。2008年,《西共體沖突預防框架》提出了預警機制建設方案,根據“上游預防”理念,從成員國社會文化經濟等各領域進行沖突的預防,注重成員國內部的預警和反應系統(tǒng)建設。西共體將成員國劃分為四個區(qū),每個區(qū)選擇一個中心城市設立觀察站,一區(qū)包括佛得角、岡比亞、幾內亞比紹和塞內加爾,觀察站設在岡比亞首都班珠爾。二區(qū)包括布基納法索、科特迪瓦、馬里和尼日爾,觀察站設在布基納法索首都瓦加杜古。三區(qū)包括加納、幾內亞、利比里亞和塞拉利昂,觀察站設在利比里亞首都蒙羅維亞。四區(qū)包括貝寧、尼日利亞和多哥,觀察站設在貝寧首都科托努。這一區(qū)域劃分的設計旨在保障西共體對次地區(qū)安全信息的實地獲取。然而,這一結構受到各地人手配備與能力不平衡、區(qū)域組織與各國權責部門對接不力、地區(qū)形勢錯綜復雜、輕武器非法擴散、腐敗、跨界犯罪、極端宗教勢力等各種因素的影響,顯得越來越難以應對地區(qū)和平安全的需求,因此西共體不斷受到預警應對不力的批評。⑦Amandine Gnanguênon.Afrique de l'Ouest,faire de la prévention des conflits la règle et non l'exception.Publication de l'Observatoire Boutros-Ghali du maintien de la paix-septembre 2018,https：//www.observatoire-boutros-ghali.org/publications/afriquede-l%E2%80%99ouest-faire-de-la-pr%C3%A9vention-des-conflits-la-r%C3%A8gle-et-non-l%E2%80%99exception.訪問日期：2019年1月26日。

所以,2014年以來西共體啟動改革,推動預警機制的地方化,逐步撤銷四區(qū)設置,建立國家級協(xié)調中心。2017年,第一個預警與反應機制國家協(xié)調中心(centre national de coordination du mécanismed'alerteprécoce et de réponse)在馬里首都巴馬科成立,作為試點。此后,試點范圍逐漸擴大。2018年,又有四個國家協(xié)調中心分別在布基納法索、利比里亞、科特迪瓦和幾內亞比紹成立。在此過程中,西共體努力加強信息技術在地空情報采集中的作用,并向美國等西方國家相關機構尋求技術支持。⑧Commission de la CEDEAO.Rapport annuel 2016 de la CEDEAO,p.121.

西共體的預警機制是非洲其他地區(qū)效法的對象。2018年4月,在西共體與東非共同體(EAC)的會議上,西共體進行了關于預警機制的經驗共享;同年6月,西共體與西非經濟貨幣聯(lián)盟也簽署了關于危機和沖突預防的備忘錄。

正是基于以上機制建設,西共體在過去的近20年中才有能力多次應對發(fā)生在其成員國內部的政治動蕩或軍事沖突。

二、西共體內部政治動蕩的特點

西非地區(qū)政治動蕩頻繁發(fā)生,嚴重影響了相關國家的和平發(fā)展。西非政治動蕩主要表現(xiàn)出以下幾個特點：

首先,涉及國家數(shù)量眾多,危機持續(xù)時間長,影響深遠。自2000年起,經歷了軍事政變或嚴重政治危機的國家有科特迪瓦、幾內亞比紹、幾內亞、尼日爾、馬里、布基納法索等。而在其中一些國家,如科特迪瓦,政治危機會連續(xù)發(fā)生,一次危機的暫時平息可能又為下一次危機埋下了隱患。

2002年,科特迪瓦發(fā)生選舉導致的暴力沖突,此次危機實際上要追溯到1999年,當年羅貝爾·蓋伊(Robert Guei)將軍率領部隊推翻了科南·貝迪埃(Henri Konan Bédié)領導的政府。次年舉行的總統(tǒng)大選中,民調稱科特迪瓦人民陣線(Front populaire ivoirien)領導人洛朗·巴博(Laurent Gbagbo)領先,但蓋伊于10月23日聲稱獲得了總統(tǒng)選舉的勝利。而根據6個月之前剛剛制定的憲法,共和黨人民主聯(lián)盟(Rassemblement des Républicains)領導人阿拉薩內·瓦塔拉(Alassane Ouattara)因國籍問題被排除在選舉之外?？偨y(tǒng)選舉導致了大規(guī)模的游行示威,巴博宣布自己為總統(tǒng),而蓋伊逃離阿比讓;隨后,巴博的支持者和瓦塔拉的擁護者發(fā)生暴力沖突。2002年8月,巴博成立新政府,全國范圍內和解行動也得到推進,但國內的緊張氣氛并未消除。2002年9月19日,對現(xiàn)政府不滿的軍人發(fā)動軍事政變,占領了北部地區(qū)。軍事政變事實上導致了國家的分裂,政府控制南部,科特迪瓦愛國運動(Mouvement patriotique de C?te d'Ivoire)控制了北部和東北部,另兩支反政府部隊——大西部人民運動(Mouvement Populaire ivoirien du Grand Ouest)和正義與和平運動(Mouvement pour la Justice et la Paix)則控制著西部。經過西共體的干預,科特迪瓦于2007年進入政治過渡期,但在2010年下半年舉行的總統(tǒng)大選中,瓦塔拉和巴博都宣稱自己贏得選舉,由此出現(xiàn)“一國兩主”的選后危機,直至2010年4月支持瓦塔拉的武裝攻占阿比讓,巴博下臺。

其次,總統(tǒng)大選往往是政治動蕩的直接導火索,暴露了非洲政治民主化存在的問題?？铺氐贤叩臋嗔χ疇幉⒎鞘枪铝⒌陌咐?。2009年,尼日爾發(fā)生了因修憲導致的政治動蕩。時任總統(tǒng)坦賈·馬馬杜(Tandja Mamadou)解散了議會和憲法法院,并在當年8月4日以公投的方式通過新憲法,將總統(tǒng)任期延長了三年,這一舉動遭到反對派、議會和憲法法院的強烈反對,最終引發(fā)軍事政變。西共體斡旋未果。2010年2月,坦賈政府被薩盧·吉博(Salou Djibo)推翻。此次危機持續(xù)到2011年3月馬哈馬杜·伊素福(Mahamadou Issoufou)當選總統(tǒng)方得以結束。

2012年4月12日,幾內亞比紹總統(tǒng)選舉時發(fā)生政變并導致選舉暫停。其國內兩大政治力量——幾內亞和佛得角非洲獨立黨(Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert)和社會革新黨(Parti de Rénovation sociale)——對立的緊張局勢不斷加劇。在西共體的督促下,幾內亞比紹于2013年6月成立國民聯(lián)合政府,次年5月幾內亞和佛得角非洲獨立黨人若澤·馬里奧·瓦斯(JoséMário Vaz)當選總統(tǒng),并得到社會革新黨的承認。但2015年8月危機再度發(fā)生,瓦斯總統(tǒng)撤消了多明戈斯·西蒙斯·佩雷拉(Domingos Sim?es Pereira)的總理職務,二人爭奪對幾內亞和佛得角非洲獨立黨的控制權。幾內亞比紹各方因任命總理問題產生分歧,引發(fā)政治僵局。

與此類似,2014年10月,執(zhí)政27年的布基納法索總統(tǒng)布萊斯·孔波雷(Blaise Compaoré)試圖通過修憲實現(xiàn)總統(tǒng)連任,引發(fā)大規(guī)模抗議,當月31日孔波雷宣布辭職。布基納法索軍方宣布前總統(tǒng)衛(wèi)隊(RSF)副指揮官亞科巴·伊薩克·齊達(Yacouba Isaac Zida)為過渡時期國家元首,引起國際社會譴責及國內民眾抗議。2014年11月17日,米歇爾·卡凡多(Michel Kafando)受各方推選擔任過渡期總統(tǒng),齊達擔任過渡政府總理。2015年9月16日,忠于前總統(tǒng)孔波雷的總統(tǒng)衛(wèi)隊中斷了在總統(tǒng)府舉行的內閣會議,并逮捕臨時總統(tǒng)卡凡多、臨時總理齊達以及兩位部長,過渡政府被解散,此舉引發(fā)全國大面積游行示威以及支持過渡政府的軍隊與政變者之間的沖突。經調停,過渡總統(tǒng)卡凡多宣布重新執(zhí)掌國家權力。

此外,在岡比亞,2016年12月總統(tǒng)大選后總統(tǒng)賈梅(Yahya Jammeh)敗選但拒絕交權,引發(fā)政治危機。在多哥,2018年發(fā)生了持續(xù)一年的大規(guī)模民眾抗議活動,要求總統(tǒng)福雷·納辛貝(Faure Essozimna Gnassingbe)及其家族下臺,并進行憲法改革。

第三,軍事力量與政治力量交織,與民族、宗教、資源等問題復雜交錯在一起。2008年12月23日,幾內亞發(fā)生軍事政變。2009年到2010年,幾內亞國內軍政府掌權,各黨派紛爭不斷,并發(fā)生政治暗殺事件,導致社會動蕩。

在馬里,局勢更為復雜,軍事危機也最為嚴重。2012年1月中旬,阿扎瓦德民族解放運動(Mouvement national pour la Libération de l'Azawad)(圖阿雷格族運動),加上伊斯蘭捍衛(wèi)者組織、伊斯蘭馬格里布基地組織和其他一些伊斯蘭武裝團體,以及馬里軍隊的逃兵,發(fā)起了一系列對馬里北部政府軍的攻擊。3月22日,政府軍一些士兵發(fā)起兵變,由阿馬杜·薩諾戈(Amadou Sanogo)上尉領導的軍政府上臺,中止憲法并解散了政府機構。政變加速了北部政權的崩潰,使阿扎瓦德民族解放運動能夠輕易打垮基達爾、加奧和廷巴克圖等地區(qū)的政府軍,并于4月6日宣布成立獨立的阿扎瓦德國。此次危機引發(fā)了西共體、非盟、聯(lián)合國安理會、法國等各方的干預行動,局勢直到2014年才相對平復,但馬里政府與圖阿雷格族武裝的談判一直持續(xù)到2017年,馬里北方安全形勢并未完全穩(wěn)定,而恐怖主義組織的活動使局勢進一步復雜化。

三、西共體的干預行動及其效果

在以上沖突或危機中,西共體都進行了比較快速的介入。除了軍事干預與斡旋外,西共體在預警、武器流通、技術支持、邊界安全等方面也有較大力度的舉措,為此也舉辦各類培訓和研討,以全面加強西共體機制的維和應變能力。⑨可參閱西共體歷年工作報告。從西共體的具體行動可以看出,1999年以來該組織所奉行的維和干預原則基本得到了遵守,各國元首發(fā)揮了積極的斡旋作用,西共體與聯(lián)合國等國際組織之間的協(xié)調也得到了進一步加強,在某種程度上實現(xiàn)了能力互補。但要看到,由于形勢的復雜性以及各成員國之間的分歧,并非每次介入都有良好成效。本節(jié)主要觀察西共體在軍事干預和斡旋方面的行動。

1.軍事干預

西共體為維護地區(qū)安全所進行的較大規(guī)模的軍事行動分別是在科特迪瓦和馬里。

2002年科特迪瓦發(fā)生沖突后,西共體組建了維和部隊和一個6人聯(lián)絡組以處理危機。10月17日,科特迪瓦愛國運動和政府簽署了?；饏f(xié)議,西共體的部隊進駐科特迪瓦,監(jiān)督停火協(xié)議的實施。但隨后西共體所牽頭的談判陷入僵局。后幾經波折,直到2003年1月,科特迪瓦政府與反政府武裝才在法國馬爾庫西達成和平協(xié)議,并籌劃成立民族和解政府。2月4日,安理會通過了第1464(2003)號決議,要求科特迪瓦各派政治力量立即執(zhí)行馬爾庫西和平協(xié)議,并授權西共體部隊以及協(xié)助他們的法國部隊根據《聯(lián)合國憲章》第七章之規(guī)定,共同監(jiān)督和平協(xié)議執(zhí)行情況,并確保其行動范圍內平民的安全。西共體為此派遣了約3000名來自岡比亞、幾內亞、幾內亞比紹和馬里的維和士兵。2010年底科特迪瓦再次發(fā)生選舉危機時,西共體在尼日利亞阿布賈召開了會議,決定出兵迫使巴博下臺,并且委托貝寧總統(tǒng)托馬·博尼·亞伊(Thomas BoniYayi)、塞拉利昂總統(tǒng)歐內斯特·巴伊·科羅馬(Ernest Bai Koroma)、佛得角總統(tǒng)佩德羅·皮雷斯(Pedro Verona Rodrigues Pires)與巴博及瓦塔拉協(xié)商,未果。但由于尼日利亞出兵不積極,且加納拒絕出兵,這一次西共體未能落實向科特迪瓦出兵的決定。最終,瓦塔拉獲得法國軍隊的支持,巴博被捕,危機告一段落。

2012年馬里政變后,西共體任命布基納法索總統(tǒng)布萊斯·孔波雷為危機調解人進行斡旋。4月6日,馬里軍政府與西共體簽署一項框架協(xié)定。根據此項協(xié)定,時任馬里總統(tǒng)阿馬杜·圖馬尼·杜爾(Amadou Toumany Toure)辭職,國民議會議長迪翁昆達·特拉奧雷(Dioncounda Traoré)被任命為過渡期臨時總統(tǒng)。為尋求政治解決方法,西共體繼續(xù)進行協(xié)調。6月7日聯(lián)合國、非盟和西共體的代表齊聚阿比讓,決定由非盟向聯(lián)合國安理事會提交申請書,以確定在馬里的軍事行動權限。西共體計劃派遣約3300名士兵前往馬里,并派出先遣隊伍。但西共體的努力并未取得明顯成效。當年12月12日謝赫·莫迪博·迪亞拉(Cheikh Modibo Diarra)總理被迫辭職,由迪昂戈·西索科(Django Sissoko)接替,西共體表示反對此政治變動。應特拉奧雷總統(tǒng)的軍事援助要求,西共體進一步完善了維和計劃。2012年12月20日聯(lián)合國安理事會決定在馬里實施軍事維和行動,幾周后法國出兵介入,西共體也立即派兵前往馬里。到2013年1月底,包括1200名尼日利亞士兵、650名貝寧士兵、500名塞內加爾士兵及來自尼日爾、多哥、布基納法索、幾內亞、加納、利比里亞和塞拉利昂的士兵在馬里部署就位,共計2900人,并于2013年7月編入聯(lián)合國維和部隊?？梢钥闯?在馬里沖突的解決中,聯(lián)合國的維和框架為西共體提供了有力依托。⑩數(shù)據來源：“Mali：la Cedeao,Sanogo et les fous de Dieu”,https：//www.jeuneafrique.com/384431/politique/mali-cedeaosanogo-fous-de-dieu/,訪問日期：2018年12月15日。>

此外,2012年4月幾內亞比紹政變后,西共體進行了協(xié)調。在其督促下,2013年6月該國成立聯(lián)合政府,進入過渡期。此后西共體出兵維護該國的政治平穩(wěn),550名來自尼日利亞、布基納法索、塞內加爾、多哥和尼日爾的維和部隊一直負責過渡時期的安全保障。?數(shù)據來源：“Guinée-Bissau：l'éternelle médiation de la Cedeao”,https：//www.jeuneafrique.com/384336/politique/guineebissau-leternelle-mediation-de-cedeao/,訪問日期：2018年12月15日。

2.協(xié)調與斡旋

西共體非常重視各國政治生活的穩(wěn)定和政權的合法過渡,為此根據《關于民主和良治的補充協(xié)定》多次進行了斡旋或干預。相關國家的領導人在其中發(fā)揮了非常積極的作用。

幾內亞2008年12月發(fā)生軍事政變后,西共體暫停了幾內亞西共體成員資格。調停進程一開始進行得非常緩慢,但經過2009年4月布基納法索總統(tǒng)布萊斯·孔波雷多次斡旋,調停進程加快。2009年12月中旬,西共體建議派兵前往幾內亞,維持秩序保護平民,但是遭到幾軍政府拒絕。2010年1月塞古巴·科納特(Secouba Konate)接任過渡國民議會的領導人后,任命讓-瑪麗·多雷(Jean-Marie Doré)為總理,以期組成一個國民聯(lián)合政府并在6個月后舉行選舉,任何國民聯(lián)合政府、軍政府和過渡國民議會的成員不能參選。在此期間,西共體、非盟和聯(lián)合國協(xié)調配合,共同確保過渡政府的正常運行。西共體與聯(lián)合國秘書長西非問題特別代表穆罕默德·伊本·錢巴斯(Mohammed Ibn Chambas)聯(lián)合邀請國際聯(lián)絡小組到幾內亞,促進其國內對話的進行。2010年,阿爾法·孔戴(Alpha Condé)當選總統(tǒng),幾內亞恢復了穩(wěn)定。

2009年尼日爾總統(tǒng)坦賈·馬馬杜(Tandja Mamadou)試圖通過修改憲法延長總統(tǒng)任期,西共體暫停了尼日爾的成員資格。隨后在因修憲導致的尼日爾國內沖突中,西共體和平調停的努力失敗,2010年2月坦賈政府被薩盧·吉博推翻。西共體此后仍然堅持了調停工作。2011年3月馬哈馬杜·伊素福當選為總統(tǒng),尼日爾恢復秩序和穩(wěn)定。2016年岡比亞選舉危機時,尼日利亞、利比里亞、塞拉利昂和加納四國總統(tǒng)集體赴岡斡旋,在危機的和平解決中發(fā)揮了積極作用。

但是在布基納法索和多哥的調停中,西共體調停能力的局限性顯現(xiàn)得更為明顯。2015年,塞內加爾總統(tǒng)兼西共體輪值主席麥基·薩勒(Macky Sall)和貝寧總統(tǒng)博尼·亞伊前往布基納法索首都瓦加杜古參與調停,穆罕默德·伊本·錢巴斯也參與了此次調停。兩位總統(tǒng)提議赦免總統(tǒng)衛(wèi)隊,并在11月22日前舉行總統(tǒng)選舉,允許與前政府相關人員參加競選。此提議引起群眾以及政府軍的反對,西共體只能修改提議：懲罰引發(fā)政變的總統(tǒng)護衛(wèi)隊,禁止孔波雷的親信參加總統(tǒng)選舉。2018年4月,西共體委派加納總統(tǒng)納納·阿庫福-阿多(Nana Akufo-Addo)和幾內亞總統(tǒng)孔戴作為協(xié)調人協(xié)助危機調停解決。6月,西共體派出由加納內政部長阿爾伯特·坎·達帕(Albert Kan Dapaah)和西共體委員會主席讓-克洛德·布魯率領的代表團前往洛美,在多哥政府與反對派之間進行斡旋。7月31日,西共體首腦峰會發(fā)布了解決多哥危機的路線圖。在對多哥沖突方的態(tài)度方面,西共體對執(zhí)政黨和反對黨的開放態(tài)度和對話意愿予以了肯定,敦促各方遵守多哥憲法,還要求多哥政府采取安撫措施,加快針對游行示威被捕人士的司法程序,采取有利于他們的措施,同時譴責暴力,要求多哥政界與市民社會力行克制,不要引發(fā)新的沖突影響到正在進行的調解努力,要求警察部隊盡職盡責保護人員財產安全,并敦促在游行沖突中盜取警察武器者歸還武器。在多哥政治問題解決途徑方面,西共體首腦會議建議多哥政府重新考慮原本計劃于2018年12月20日舉行的議會選舉,敦促多哥政府和政黨進行憲法改革,主要建議措施包括：總統(tǒng)選舉采取兩輪選舉制,將總統(tǒng)任期限制在兩任;重組憲法委員會,并限制成員連任次數(shù);還建議通過議會途徑采取改革并加速其實施。為此,西共體聘請了一位塞內加爾知名律師阿利烏納·巴達拉·法勒(Alioun Badara Fall)作為專家就以上內容提供咨詢。西共體首腦峰會還要求西共體委員會對后續(xù)選舉的進行予以技術支持,并表示支持所委派的協(xié)調人促進多哥國內對話的推進,用可持續(xù)的方法快速解決多哥社會政治危機。為此成立的后續(xù)工作委員會中包括西共體協(xié)調人的代表、多哥執(zhí)政黨代表、14個反對黨聯(lián)盟的代表和西共體代表。

然而,多哥反政府的政黨聯(lián)盟發(fā)起的要求限制納辛貝的任期游行抗議一直持續(xù)到2018年年底。11月28日,西共體委員會發(fā)布公告,呼吁根據路線圖解決危機。12月初,西共體再次督促多哥政府暫緩議會選舉,要與反對黨聯(lián)盟達成共識,認為如果反對派抵制并缺席選舉,那么會危害社會和平以及整個次地區(qū)的穩(wěn)定。但多哥政府仍然決定舉行議會選舉,12月24日,在國民議會選舉中,14個黨派結成的聯(lián)盟抵制選舉,造成選舉投票率僅為59.25%,納辛貝領導的保衛(wèi)共和聯(lián)盟贏得了91個議席中的59席,比上一屆減少了兩席。選舉后,反對派繼續(xù)組織了游行抗議。

所以總體上看,西共體的干預權限仍受到尊重成員國主權原則的制約,其作用通過調停機制得到發(fā)揮,但是并不能完全保障其主張的實施。

四、西共體應對內部動蕩挑戰(zhàn)的困難分析

從上文可以看出,西共體維護區(qū)域政治穩(wěn)定的意愿非常強烈,待命部隊的建設也取得了可喜的進展,其干預與斡旋行動在沖突發(fā)生國受到較大程度認可。此外,西共體得到聯(lián)合國、歐盟等國際組織在物質、人力、國際輿論等各方面的支持,能夠更為有效地進行多邊協(xié)調。比如在科特迪瓦、馬里危機的處理中,多層次合作的效應就體現(xiàn)地較為明顯。然而,西共體在應對其成員國內部政治動蕩時所受到的制約也十分明顯,效率和效用仍有很大的提升空間。究其原因,主要有以下幾點：

首先,1999年的《協(xié)議》的確賦予了西共體較大的干預權限,實現(xiàn)了國家主權的部分讓渡,但并未完全解決法理問題,對成員國主權平等、政治獨立原則的尊重仍然與干預行動形成一定沖突。雖然有非洲學者認為《協(xié)議》在超國家性(supranationalité)方面取得了很大突破?W.Léon Brice Tiendrebeogo.Les conflits armés et le processus d'intégration de la CEDEAO.Leipzig：Editions universitaires européennes,2012,p.33-34.,但是各成員對于主權弱化的擔憂仍影響到其在共同體內部的參與程度?李伯軍.《當代非洲國際組織》.杭州：浙江出版聯(lián)合集團,浙江人民出版社,2013,第284頁。,這對西共體干預的深度和廣度形成了制約。而且,西共體機構尚沒有更多能力去影響成員國的內部運行,其行動既受到國家主權因素的制約,更受到各國領導人意愿的挈肘。西共體在尼日爾、多哥等國的斡旋都典型地體現(xiàn)了這一點。

其次,政治動蕩是西非地區(qū)的痼疾。從近二十年的歷史看,塞內加爾、加納、貝寧、佛得角等民主政治相對完善、政局穩(wěn)定的國家并不占多數(shù)?？铺氐贤叩膬炔考姞幊掷m(xù)近十年。當一個成員國發(fā)生動蕩時,民族、外交、首腦個人、邊界等因素也常常會影響到鄰國之間的關系,從而波及區(qū)域,并影響持久。即使是政治上長期相對穩(wěn)定的國家,也不能排除因為政權更迭發(fā)生沖突的可能性。只有整個西非地區(qū)在政治經濟社會領域全面進步,才能真正減少政治動蕩的風險。

再次,從維和能力上看,西共體的經濟實力遠遠不能滿足其維和需求。2003年科特迪瓦危機時,西共體主席曾經強烈呼吁聯(lián)合國出兵,因為區(qū)域能力十分有限。西非國家經濟發(fā)展仍然比較落后,人口出生率高,人民生活水平整體較低,地區(qū)和階層差異大,不發(fā)達、欠平等的社會狀況仍然是最主要的不穩(wěn)定因素之一。此外,各成員國之間的實力差距比較大,政治、經濟、人口、社會特點各不相同,貢獻能力和外交目標亦參差不齊。能力較弱的成員國在維和費用分攤上往往捉襟見肘,而當主要貢獻國發(fā)生政治波動(如2007年的尼日利亞選舉)或者遇到財政問題,就會直接影響到共同體的維和能力。

根據西共體2016年的工作報告,2016年科特迪瓦和塞內加爾的經濟增長率較高,而其他國家都差強人意,甚至出現(xiàn)了負增長。而尼日利亞的經濟實力尤其影響到西共體的行動實施。尼日利亞是西共體的積極推動者,西共體維和機制也是由尼日利亞倡議成立的,并在很大程度上依賴于尼日利亞的資金和軍隊支持。2012年馬里維和行動中,尼曾投入4500萬美元,并派遣1200人地面部隊,發(fā)揮了積極的領導作用。?楊廣生.《尼日利亞對外關系研究》.杭州：浙江出版聯(lián)合集團,浙江人民出版社,2014,第173頁。2014年,尼日利亞經濟增長率為6.3%,2015年降至2.7%,而2016年則出現(xiàn)了負增長,降至-1.5%?“2016年尼日利亞GDP增長為-1.5%”,中華人民共和國商務部官網,http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201703/20170302525533.shtml,訪問日期：2018年12月3日。。

最后,西共體成員國之間的關系,尤其是各國關于西共體領導權的態(tài)度,也在一定程度上制約著西共體合作的內容和效率。15個成員國中,貝寧、幾內亞、科特迪瓦、馬里、尼日爾、塞內加爾、多哥和布基納法索都是法語國家,均為法語國家與地區(qū)國際組織(Organisation internationale de la Francophonie)的成員,與其前宗主國法國的關系密切,而法國在西非地區(qū)的經濟和軍事干預能力不容低估。西非經濟貨幣共同體(Unionéconomique et monétaire ouest-africaine,UEMOA)的8個成員國(貝寧、加納、幾內亞、科特迪瓦、馬里、尼日爾、塞內加爾、多哥和布基納法索)使用西非法郎,在金融、進出口、經濟合作上直接受到法國貨幣政策的影響,對尼日利亞貨幣奈拉的區(qū)域地位形成競爭。法國學者讓-馬克·夏泰涅(Jean-Marc Chataigner)在其研究中就曾提及西非法語國家對尼日利亞的戒備,?Chataigner Jean-Marc.?Le“modèle”de l'effondrement libérien ou la tentation de la déconstruction en Afrique de l'Ouest?.Afrique contemporaine,2003/2 n°206,p.208.這實際上也一定程度體現(xiàn)了法國因素對西非地區(qū)合作的影響。

簡言之,西非問題的復雜性既來自于地區(qū)自身的政治經濟社會文化因素,也來自于外部力量對于非洲的牽制,尤其是在重大利益相關時。

結 語

西共體的維和行動與其經濟一體化相輔相成,上游預防和安全干預并行才能更好地降低區(qū)域沖突風險,為此西共體及其成員國仍需調動內外力量,加強與聯(lián)合國等國際組織及其他國際力量的安全事務合作,才能真正推動在和平發(fā)展問題上的“非洲解決方案”的完善與實施。