法國國家公園管理模式改革探析①

肖曉丹

內(nèi)容提要 法國在建立國家公園體系之初曾借鑒美國的國家公園體制,即中央垂直管理型的嚴(yán)格保護(hù)模式,但這一模式并不符合法國國情,在四十余年的實施過程中暴露出諸多弊端。法國政府于2006年啟動了國家公園體制改革,逐步建立起以“核心區(qū)”和“加盟區(qū)”共同管理、國家主導(dǎo)下的多方合作治理、協(xié)商民主決策機(jī)制為典型特征的國家公園管理新模式。本文擬從空間布局、管理機(jī)構(gòu)、決策機(jī)制、發(fā)展理念等四個角度考察法國國家公園管理模式改革的主旨和內(nèi)容,并分析此次改革的動因及其意義。

引 言

相比于首開國家公園之先河的美國,法國較晚才創(chuàng)建國家公園。1963年7月,法國首座國家公園——瓦娜色國家公園(la Vanoise,或譯瓦努瓦茲國家公園)正式建立。迄今為止,法國總共設(shè)立了10個國家公園。盡管法國國土面積不大,但國境內(nèi)所覆蓋的生態(tài)系統(tǒng)卻十分豐富多樣。這10座國家公園囊括了法國本土和海外省境內(nèi)多種不同形態(tài)的陸地與海洋生態(tài)系統(tǒng),涵蓋了高山草甸、山地森林、地中海沿岸及島嶼、熱帶雨林、火山群島等五種生態(tài)區(qū)類型。我們可以大致將法國國家公園從1960年至2006年啟動改革之前這段時期的發(fā)展歷程分為三個階段：1960—1989年為穩(wěn)步發(fā)展期,從1960年頒布《國家公園法》以來至1989年,有7個國家公園相繼成立;1990—2005年為發(fā)展遲滯期,從80年代末起,由于來自地方的抗議示威活動層出不窮,國家公園的發(fā)展遭遇困阻,設(shè)立國家公園的步伐被迫放緩,在此期間僅新設(shè)兩座國家公園。法國政府不得不借鑒其“大區(qū)自然公園”(parc naturel régional,簡稱PNR)的成功經(jīng)驗,于2006年正式啟動國家公園體制改革。經(jīng)過十余年的實踐探索,如今已形成了一套獨具特色且富有成效的國家公園管理體系。本文擬從空間布局、管理機(jī)構(gòu)、決策機(jī)制、發(fā)展理念四個角度考察法國國家公園管理模式改革的主旨和內(nèi)容,并分析此次改革的動因及其影響。

一、中央垂直管理模式及其弊端

法國于1960年7月22日正式頒布了《國家公園法》②Loi du 22 juillet 1960 relativeàla création des parcs nationaux,Journal Officiel du 23 juillet 1960.,這是法國出臺的第一部有關(guān)建立國家級生態(tài)保護(hù)區(qū)的法規(guī)。該法令為國家公園的創(chuàng)設(shè)、管理和規(guī)劃奠定了基本制度框架,其第一條寫道,國家公園的首要目標(biāo)在于“避免(這類特殊)境地自然退化,并且使其免受可能改變其面貌、構(gòu)成和進(jìn)化的人為干涉?！雹跧bid.顯然,1960年《國家公園法》將自然保護(hù)置于優(yōu)先地位。然而,與竭力排除一切人類活動干擾、奉行“生態(tài)至上”原則的美國國家公園體制截然不同的是,法國國家公園體系的特色在于試圖協(xié)調(diào)自然保護(hù)和留住本地人口這兩大目標(biāo),通過開發(fā)旅游資源來提振欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。

1960年《國家公園法》采取了“同心圓”的分區(qū)模式,將國家公園劃分為完整保護(hù)區(qū)、中心游覽區(qū)和外圍地帶。作為國家公園的主體,中心游覽區(qū)向公眾開放,但為了保護(hù)自然生境,游覽活動會受到嚴(yán)格的法律限制,如禁止滋擾動物、采集植物、產(chǎn)生噪音、野營等。在中心游覽區(qū)內(nèi)部設(shè)置完全封閉的自然區(qū)域,嚴(yán)禁一切人類活動,僅用于科學(xué)研究。狹義上的國家公園僅包括中心游覽區(qū)。環(huán)繞中心游覽區(qū)的區(qū)域被稱為外圍地帶,通常被視為國家公園與外部世界之間的“緩沖區(qū)”。為方便游客所修建的休閑設(shè)施、商業(yè)網(wǎng)點等均設(shè)在這一區(qū)域。1960年《國家公園法》所確立的管理機(jī)制基本套用美國的模式,即由中央政府主導(dǎo)國家公園的管理工作。從自然保護(hù)的成果來看,這一模式無疑是成功的。地方標(biāo)志性的珍稀物種得以保存,其數(shù)量增長也很可觀。然而,在實施過程中該法令的弊端也日益凸顯：

第一、每個國家公園的實際管理者國家公園局(EPN)以國家機(jī)構(gòu)的身份行使公共行政權(quán)力。地方議會代表在國家公園管委會當(dāng)中僅象征性地占有少數(shù)席位。國家公園局極少考慮當(dāng)?shù)孛癖姾偷胤叫姓C(jī)構(gòu)的意見,公園的行動幾乎完全是單邊性質(zhì)的,往往不經(jīng)過地方征詢就做出決定。在相關(guān)事務(wù)的決策上,地方政府、社區(qū)民眾、社會團(tuán)體的話語權(quán)和影響力嚴(yán)重缺失,這就使地方社會力量參與保護(hù)的積極性大為降低。而國家層面的環(huán)境保護(hù)協(xié)會則指責(zé)地方議員目光短淺,漠視環(huán)境保護(hù)。兩者之間的不信任日益加深,嚴(yán)重阻滯了國家公園的設(shè)立進(jìn)程。此外,法令沒有明確規(guī)定國家公園的權(quán)力邊界,尤其是國家公園局局長的權(quán)限。局長往往在中心游覽區(qū)擁有以往由市長行使的職權(quán),如治安、交通管理權(quán),這樣難免孳生權(quán)力沖突。

第二、法國的土地權(quán)屬關(guān)系比較復(fù)雜。與美國不同的是,法國國家公園沒有采取國家征用土地的方式,這就意味著國家公園局無法以所有者的身份來行使管理職能。盡管地方行政機(jī)構(gòu)和私人業(yè)主依然保留對土地的所有權(quán),但是在其所屬土地上的傳統(tǒng)權(quán)力卻受到了嚴(yán)格限制。園區(qū)內(nèi)只能開展符合公園管理條例的項目,對森林的利用也大幅受限,因為核心保護(hù)區(qū)禁止狩獵。國家公園局這一國家公共機(jī)構(gòu)往往被周邊市鎮(zhèn)視為中央插入地方的一枚“楔子”,并因此遭到敵視。例如,1971年瓦娜色國家公園因禁止當(dāng)?shù)財U(kuò)建當(dāng)時歐洲最大的滑雪場而引發(fā)地方?jīng)_突;梅康圖爾國家公園(le Mercantour)和賽文國家公園(les Cévennes)在設(shè)立之初也曾屢遭當(dāng)?shù)孛癖娍棺h。④R.Larrère,B.Lizet,M.Berlan-Darqué.Histoire des parcs nationaux,Versailles：éditions Qu?,2009,p.28.由此可見,地方市鎮(zhèn)和社區(qū)民眾往往只感受到國家公園帶來的諸多不便,卻并未享受到國家公園給他們帶來的發(fā)展紅利。一些國家公園所在的山區(qū)市鎮(zhèn)人口流失日趨嚴(yán)重,加劇了地區(qū)空心化。

第三、法令并未清晰界定國家公園的范圍及其法律地位。從嚴(yán)格意義上講,外圍地帶并不屬于國家公園。1960年《國家公園法》第三條僅粗略地寫道：“國家公園設(shè)立條例中可以在公園周邊劃定一個外圍地帶?！雹軱oi du 22 juillet 1960 relativeàla création des parcs nationaux,Journal Officiel du 23 juillet 1960.法令對外圍地帶的角色定位模糊不清,這使得國家公園對外圍地帶的管治缺乏合法性。法令第三條寫道：“國家公園所帶來的社會、經(jīng)濟(jì)、文化方面的一系列改善和成就應(yīng)惠及外圍地帶?！雹轎bid.然而,除?？颂m國家公園(lesécrins)外,其它國家公園事實上幾乎走的都是美國式的絕對封閉化和“博物館化”的道路,致使外圍地帶的開發(fā)利用淪為一紙空文,這完全背離了法國試圖通過設(shè)立國家公園來振興地方經(jīng)濟(jì)的初衷。中心游覽區(qū)與外圍地帶之間非但沒有形成有效的協(xié)作關(guān)系,反而因利益分歧產(chǎn)生沖突和敵對情緒,這也不利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境這一主旨目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、空間布局的改革

在經(jīng)歷了四十年余年的發(fā)展之后,國家公園中央直管模式暴露出的一系列弊端引起了法國政府對國家公園管理模式的反思,改革的呼聲也漸趨高漲。進(jìn)入21世紀(jì)后,法國開始醞釀國家公園管理模式的變革。正如領(lǐng)銜起草改革方案報告的議員吉蘭(J.P.Giran)所言：“我們既不能,也不應(yīng)該讓國家公園與當(dāng)?shù)孛癖妼α⑵饋??！币虼?他認(rèn)為有必要“以加盟來替代強(qiáng)制”。⑦J.P.Giran.Les parcs nationaux：une référence pour la France,une chance pour ses territoires,Rapport au Premier ministre,La Documentation fran?aise,Collection des rapports officiels,Paris,2003,p.13.2006年4月14日,法國政府頒布了新的《國家公園法》⑧Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.,標(biāo)志著法國正式啟動了對國家公園傳統(tǒng)管理體制的改革。依據(jù)新法,國家公園分為核心區(qū)(le c?ur)和加盟區(qū)(l'aire d'adhésion)。核心區(qū)面積是固定的,與過去的中心游覽區(qū)基本重合,屬于特殊保護(hù)區(qū),保護(hù)生態(tài)環(huán)境是其首要任務(wù)。加盟區(qū)則由自愿簽署公園憲章的市鎮(zhèn)組成。因此,加盟區(qū)的面積有可能出現(xiàn)波動和變化。加盟的前提是“這些市鎮(zhèn)與核心區(qū)之間存在地理上的延續(xù)性或生態(tài)依存性,因此有責(zé)任成為公園的一部分”⑨Article L331-1,Code de l'environnement,version 2019.。2006年《國家公園法》第二條規(guī)定：“(公園)設(shè)立條例應(yīng)劃定有責(zé)任成為公園一部分的市鎮(zhèn)領(lǐng)地”。從分層模式上,國家公園由上述兩個分工明確且角色互補的區(qū)域構(gòu)成,形成一個有機(jī)整體,使長期與中心游覽區(qū)割裂開來的外圍區(qū)真正融入到國家公園的整體規(guī)劃當(dāng)中。

核心區(qū)與周邊加盟區(qū)的有機(jī)結(jié)合體現(xiàn)在國家公園憲章的內(nèi)容上。憲章包括兩大部分,一是針對核心區(qū)的限制性規(guī)定,二是周邊加盟區(qū)的開發(fā)規(guī)劃。兩者相輔相成、不可分割。針對自然保護(hù)區(qū)的規(guī)章制度直接適用于被包含于核心區(qū)內(nèi)的市鎮(zhèn),具有對抗第三方的實在的法律效力。而針對加盟區(qū)(即核心區(qū)以外其它有責(zé)任成為公園一部分的市鎮(zhèn))的契約則不具有強(qiáng)制性,而是取決于地方市鎮(zhèn)和利益相關(guān)方的意愿。在各方經(jīng)協(xié)商達(dá)成共識的基礎(chǔ)上簽訂的公園運營和管理方針(尤其是開發(fā)旅游資源和可持續(xù)發(fā)展的方針)以契約的形式寫入國家公園憲章。此外,新法還允許國家公園局與私法人簽署目標(biāo)協(xié)定或締結(jié)伙伴關(guān)系合約。國家公園憲章賦予了外圍區(qū)市鎮(zhèn)選擇加入或退出國家公園的自由。2006年《國家公園法》規(guī)定,憲章中應(yīng)列出表達(dá)加盟意愿的市鎮(zhèn)名單并同時確定公園所占的陸地和海洋面積。《國家公園法》頒布五年后,憲章經(jīng)由國家行政法院(Conseil d'état)批準(zhǔn)之后方能正式生效。憲章生效后,相關(guān)市鎮(zhèn)可以選擇退出憲章。⑩Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.>

《環(huán)境法典》第L331-3條規(guī)定,國家公園憲章應(yīng)明確核心區(qū)的自然、文化以及景觀遺產(chǎn)保護(hù)的目標(biāo),以及落實國家公園設(shè)立目標(biāo)的具體措施。針對加盟區(qū),憲章除了應(yīng)明確保護(hù)方針以外,還應(yīng)制定實施景區(qū)開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展方針的詳細(xì)措施。?Article L331-3,Code de l'environnement,version 2019.國家公園局被賦予了雙重職責(zé)。在過去,國家公園局只負(fù)責(zé)自然遺產(chǎn)保護(hù),而今其職責(zé)已延伸至旅游資源開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展。從地域范圍來看,國家公園局的管轄范圍不再僅限于過去的核心區(qū),而是囊括了加盟區(qū)?！耙?guī)章制度”與“契約”兩種形式在同一份文件中融為一體說明核心區(qū)與周邊環(huán)境是一個命運共同體,體現(xiàn)了兩者事實上的緊密關(guān)聯(lián)性。

2006年《國家公園法》正式確立了半契約式管理制度,這是當(dāng)今法國公共政策領(lǐng)域非常流行的一種管理模式,有助于提高管理效率。在此之前,法國大區(qū)自然公園已經(jīng)采取類似的管理制度,即當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)村公社等各利益相關(guān)方簽署一份“憲章”,經(jīng)環(huán)境部批準(zhǔn)后,公園便正式取得“大區(qū)自然公園”的稱號。所有合法的參與者,特別是地方當(dāng)局和社會人士都必須遵守該章程。?參見王心怡,張晉石.《法國區(qū)域自然公園評述》.風(fēng)景園林,2016年12期,第81—89頁。?？颂m國家公園率先借鑒大區(qū)自然公園擬定的環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展憲章,將半契約式管理引入國家公園體制,使其成為一種全新的管理工具。

三、管理機(jī)構(gòu)和決策機(jī)制的改革

1.國家主導(dǎo)下的多方協(xié)商治理

為了統(tǒng)籌管理各國家公園局的運行,加強(qiáng)其在國家層面和國際層面活動的協(xié)調(diào),2006年《國家公園法》規(guī)定設(shè)立法國國家公園聯(lián)盟(Parcs Nationaux de France,簡稱PNF)。?http：//www.parcsnationaux.fr/fr.訪問日期：2019年2月10日,下同。國家公園聯(lián)盟隸屬于環(huán)境部,其任務(wù)是“向各國家公園局提供技術(shù)協(xié)助,尤其是通過成立共通的服務(wù)部門為其運營提供便利、促進(jìn)信息和服務(wù)共享,組織和推動共同的公關(guān)政策等”?Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.。作為法國國家公園在國內(nèi)和國際上的代表性組織,法國國家公園聯(lián)盟還負(fù)責(zé)“PNF”這一共同品牌標(biāo)志的注冊和管理,并且在相關(guān)事務(wù)上向環(huán)境部部長建言獻(xiàn)策。該機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了法國中央政府對國家公園的統(tǒng)一管控和領(lǐng)導(dǎo),也是優(yōu)化公共行為和公共決策的一項改革措施。2006年《國家公園法》還規(guī)定設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)管理局(Agence des aires marines protégées)。該機(jī)構(gòu)與法國國家公園聯(lián)盟享有同等地位,直接管轄所有海洋保護(hù)區(qū),其中包括國家公園轄區(qū)內(nèi)海域、海洋自然公園、Natura 2000保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)?Natura 2000 是一個遍布?xì)W盟全境的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò),是當(dāng)今歐洲生物多樣性保護(hù)最重要的舉措之一。該網(wǎng)絡(luò)的雛形來自于1979年歐共體《鳥類保護(hù)指令》中認(rèn)定的特殊保護(hù)地(SPA)。1992年5月,歐共體通過了《動植物棲息地指令》,決定建立特別保護(hù)區(qū)(SAC)用于保護(hù)鳥類以外的其他物種和棲息地類型。特殊保護(hù)地和特別保護(hù)區(qū)兩者共同構(gòu)成了Natura 2000自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)。、海濱與湖岸保護(hù)局所屬領(lǐng)地等。海洋保護(hù)區(qū)管理局整合了過去林林總總的海洋環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)海洋生態(tài)多樣性保護(hù)這一國家戰(zhàn)略的總體實施和協(xié)調(diào)。2017年1月1日起,法國國家公園聯(lián)盟及海洋保護(hù)區(qū)管理局被正式并入新成立的法國生物多樣性署(Agence fran?aise pour la biodiversité,簡稱AFB)。該機(jī)構(gòu)隸屬于法國生態(tài)和團(tuán)結(jié)轉(zhuǎn)型部?法國環(huán)境部的名稱更改比較頻繁,此前曾使用過“環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展與能源部(MEDDE)”這一名稱。,主要負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行陸地、水生和海洋環(huán)境的生物多樣性的保護(hù)與管理方面的公共政策。這一舉措凸顯了法國國土整治政策的發(fā)展趨勢,即在提高地方治理層級的同時,國家也在努力整合相關(guān)、相近的職能部門,旨在確保決策效率和國土政策的一致性。

2.執(zhí)行、決策、咨詢?nèi)龑咏M織架構(gòu)

依據(jù)2006年《國家公園法》,每個國家公園都由執(zhí)行層、決策層和咨詢層三個層面的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。作為執(zhí)行機(jī)構(gòu),國家公園局隸屬于環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展與能源部(MEDDE),其主要任務(wù)是制定自然、文化和景觀遺產(chǎn)保護(hù)和項目開發(fā)方案,對旅游景區(qū)、牧區(qū)和自然保護(hù)地實施管理和監(jiān)督,對物種和棲息地進(jìn)行干預(yù)。國家公園的決策機(jī)構(gòu)是由中央政府代表、地方議員、科學(xué)界人士、國家公園經(jīng)營者、使用者等各利益相關(guān)方共同組成的理事會,理事會主席經(jīng)理事會選舉產(chǎn)生,由環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展與能源部任命,通常由地方市鎮(zhèn)長官擔(dān)任。咨詢機(jī)構(gòu)包括科學(xué)顧問委員會、若干專業(yè)知識委員會以及經(jīng)濟(jì)、社會和文化委員會?？茖W(xué)顧問委員會由來自生命科學(xué)、地球科學(xué)和人文社會科學(xué)領(lǐng)域的專家組成,旨在為國家公園履行生態(tài)保護(hù)職能提供專業(yè)保障和技術(shù)支撐。專業(yè)知識委員會由理事會成員、行政部門、環(huán)保組織和行業(yè)協(xié)會代表組成,負(fù)責(zé)在水和水生環(huán)境、農(nóng)林業(yè)、狩獵、建筑、旅游、文化教育、國際關(guān)系等多個方面向理事會呈交意見。經(jīng)濟(jì)、社會和文化委員會的作用是在起草契約、監(jiān)督執(zhí)行國家公園章程以及組織當(dāng)?shù)鼗顒拥确矫嫦驀夜珗@理事會提供協(xié)助?？茖W(xué)顧問委員會的評估、專業(yè)知識委員會以及經(jīng)濟(jì)、社會和文化委員會組織的內(nèi)部辯論結(jié)果可以作為國家公園局制定決策的重要依據(jù)。

3.運行機(jī)制的民主化

2006年《國家公園法》的一個基本目標(biāo)是加強(qiáng)當(dāng)?shù)孛癖妼夜珗@的接受度。這意味著要讓地方行動者更密切地參與國家公園的治理。新法首先重申了國家公園局屬于國家機(jī)構(gòu),全權(quán)負(fù)責(zé)公園的管理和整治這一基本原則,再度強(qiáng)調(diào)了其公益性。該法令規(guī)定,大區(qū)議會及省議會主席、位于核心區(qū)且面積超過公園核心區(qū)總面積百分之十的市鎮(zhèn)長、科學(xué)顧問委員會主席自動成為公園理事會的法定成員。此外,按照《環(huán)境法典》第L331.8條的規(guī)定,來自地方行政機(jī)構(gòu)和社會組織的代表至少應(yīng)占國家公園理事會席位的一半。?Article L331-8,Code de l'environnement,version 2019.這一比例有效確保了地方代表對國家公園管理事務(wù)的參與權(quán)和話語權(quán)。

加強(qiáng)國家公園運行機(jī)制民主化的另一項重要措施是加強(qiáng)公園理事會主席的作用?！董h(huán)境法典》L.331.8的規(guī)定,主席“由理事會內(nèi)部選舉產(chǎn)生。理事會主席發(fā)起并主持國家公園憲章的起草、跟蹤和評估工作。在理事會決定的交流、合作與國際關(guān)系政策的實施過程中,理事會主席和國家公園局局長作為機(jī)構(gòu)代表一同行使職權(quán)?！?Ibid.公園局局長則負(fù)責(zé)國家公園的日常管理以及理事會決策的執(zhí)行,其中一項重要職權(quán)是治安管理權(quán)。在過去,歷任國家公園局局長均由國家任命,公園理事會沒有任何建議權(quán)。為了“消除地方議員和民眾對巴黎方面指定的‘空降官員’的不信任感”?J.P.Giran.Parcs nationaux et parcs naturels marins,Rapport de la Commission des affaireséconomiques de l'Assemblée nationale.Courtaboeuf：Seven,2005,p.59.,2006年《國家公園法》對公園局局長的產(chǎn)生流程解釋如下：“由(國家公園)理事會主席主持的選舉委員會推薦三名候選人,負(fù)責(zé)自然保護(hù)的國家部門在提名基礎(chǔ)上任命國家公園局局長”。?Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.此外,新法還明確了國家公園在特殊行政事務(wù)管理方面的權(quán)力,部分職權(quán)從市鎮(zhèn)長轉(zhuǎn)移至國家公園局,進(jìn)一步明晰了市鎮(zhèn)長官和公園局局長之間的職責(zé)分工。在公園保護(hù)區(qū)內(nèi),國家公園局局長取代市長負(fù)責(zé)有關(guān)交通和停車、城外鄉(xiāng)村道路、水道、有害動物及流浪貓狗的管理工作。而市長發(fā)放車輛停放許可證或垃圾場許可證必須征得公園局局長同意。

在人事招聘制度上,改革以前,國家公園督察員由隸屬于環(huán)境部的公共建設(shè)工程師擔(dān)任,依照國家公務(wù)員招聘程序遴選。這一體制的明顯弊端在于工作人員不熟悉當(dāng)?shù)氐乃牡乩砗惋L(fēng)土人情。正如有議員所指出的,“唯有在當(dāng)?shù)厣畹娜瞬哦萌绾胃娱L遠(yuǎn)地保護(hù)環(huán)境。因為世代以來,當(dāng)?shù)鼐用褚恢笔亲顑?yōu)秀的看護(hù)者”。[21]Compte rendu intégral no 100 A.N.de la séance du 30 novembre 2005,Journal Officiel du 1er décembre 2005,p.7761.2006年《國家公園法》第六條規(guī)定,“地方公務(wù)員可以供職于國家公園局”,其薪水仍由原單位支付。此外,國家公園人事招聘程序中將有關(guān)公園自然、文化、景觀遺產(chǎn)方面的知識和經(jīng)驗也納入考察范圍,這表明當(dāng)?shù)鼐用竦膶嵉亟?jīng)驗得到了充分重視。

4.海外屬地國家公園的特殊地位

新《國家公園法》還考慮到了一些國家公園的地域特殊性。鑒于海外省獨特的島嶼性地理條件,2006年《國家公園法》專門制定了例外條款。比如允許“建設(shè)和安裝水和地?zé)崮芄?yīng)所必須的設(shè)施、輕型旅游設(shè)施”或者其它“由于技術(shù)或地形條件限制,因技術(shù)或資金原因,無法在其他地點實施”的工程。與法國本土不同的是,“城市規(guī)劃必須符合公園憲章”這一點不適用于海外省國家公園的加盟市鎮(zhèn)。相反,在海外省,地區(qū)國土規(guī)劃綱要(SRADT)優(yōu)先于其他所有規(guī)劃文件,因此,國家公園憲章也應(yīng)與之相符。此外,只有核心區(qū)內(nèi)可能造成持久環(huán)境影響的整治工程項目才需要國家公園局首肯,加盟區(qū)則不需要。[22]Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.2 法屬圭亞那的情況則更為特殊。該省擁有幅員遼闊的熱帶雨林,其中近三分之一被劃入國家公園。而當(dāng)?shù)氐拿乐抻〉诎踩耸朗来揽繜釒в炅志S持生計,狩獵、捕魚和采集是他們的日?；顒?。2006年《國家公園法》針對圭亞那專門制定優(yōu)惠政策,旨在“保障依照傳統(tǒng)通過森林獲取生活資料的居民的利益,在法律上承認(rèn)當(dāng)?shù)鼐用駥釒в炅值募w使用權(quán)。這一權(quán)利涉及狩獵、捕魚及其他為維持生存所必須進(jìn)行的活動?！绷硪环矫?法令還尊重當(dāng)?shù)夭柯淝蹰L的權(quán)威,規(guī)定圭亞那“部落酋長應(yīng)擔(dān)任國家公園理事會代表。”[23]Ibid.

四、可持續(xù)發(fā)展理念的落實

1.人地和諧的可持續(xù)發(fā)展理念

在立法理念上,“可持續(xù)發(fā)展”從法國國家公園創(chuàng)立伊始就被視為其重要使命之一。法國國家公園四十余年的發(fā)展經(jīng)驗表明,只有合理發(fā)展加盟區(qū),滿足當(dāng)?shù)孛癖姷男枨?才能扭轉(zhuǎn)常住人口流失這一不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢;才能維持商業(yè)和服務(wù)業(yè),確保接待游客的能力,避免公園核心區(qū)承載不斷增長的旅游壓力。為了將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落到實處,2006年《國家公園法》第三條規(guī)定,國家公園局有權(quán)參與“地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要”(SCOT)和“地方發(fā)展規(guī)劃”(PLU)這兩大重要的地方性國土規(guī)劃法規(guī)的編制。而在此前,國家公園局只有應(yīng)邀請方能參與上述文件的制定。新法還要求,“地域發(fā)展綱要”、“地方發(fā)展規(guī)劃”以及“市鎮(zhèn)地圖”必須與國家公園憲章協(xié)調(diào)一致。[24]Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.該條款為國家公園實施其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了切實有效的途徑,有力地促進(jìn)了公園與地方市鎮(zhèn)的融合共生與協(xié)同發(fā)展。此外,新法還允許國家公園局在《公共采購法》框架下,在有關(guān)自然區(qū)域保護(hù),自然、文化和景觀遺產(chǎn)的整治施工等方面向地方行政機(jī)構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)。而舊法僅模糊地規(guī)定國家公園局在上述領(lǐng)域與地方開展合作。

2006年《國家公園法》承認(rèn)當(dāng)?shù)鼐用袷枪珗@景觀的一部分。2000年10月在意大利佛羅倫薩簽署的《歐洲風(fēng)景公約》將“景觀”定義為“一片被人們所感知的區(qū)域,該區(qū)域的特征是人與自然的活動或互動的結(jié)果”。[25](英)麥琪·羅,韓鋒、徐青編譯.《〈歐洲風(fēng)景公約〉：關(guān)于“文化景觀”的一場思想革命》.中國園林,2007年第11期。這部公約要求“締約各方在法律層面上承認(rèn)景觀是人類生活環(huán)境的重要組成部分,是其共同的文化和自然遺產(chǎn)的多樣性,及其身份認(rèn)同的表達(dá)?！?006年《國家公園法》秉承《歐洲風(fēng)景公約》的基本精神,將“景觀”和“文化遺產(chǎn)”列為設(shè)立國家公園的考慮因素。正如參議院議員博瓦耶(J.Boyer)所言,“景觀”和“文化遺產(chǎn)”兩大因素?zé)o疑凸顯了法國國家公園的獨特理念,這一理念捍衛(wèi)某一區(qū)域的自然特色與在這一區(qū)域留下印跡的人類社區(qū)之間不可分割的聯(lián)系”。[26]J.Boyer,Parcs nationaux et parcs naturels marins,Rapport de la Commission des affaireséconomiques du Sénat.Paris：Librairies-Imprimeries Réunies,2006,p.17.

為改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件,2006年《國家公園法》適當(dāng)放寬了對園區(qū)內(nèi)民生工程項目的限制。而在改革以前,園區(qū)內(nèi)所有室外工程一概禁止。在核心區(qū)的非住宅區(qū)域(non urbanisé),“正常維護(hù)工程以及公共設(shè)施的大型維修工程”無須申請批準(zhǔn)即可執(zhí)行。法令第四條寫道：“針對公園核心區(qū)的常住居民、長期或季節(jié)性從事農(nóng)、牧、林業(yè)的自然人或法人、以及從國家公園設(shè)立之日起正式獲得國家公園局許可從事職業(yè)活動的自然人,在和國家公園核心區(qū)自然保護(hù)目標(biāo)不相沖突的情況下,應(yīng)制定有利措施,保障上述人群的正常生活條件及其應(yīng)享有的權(quán)利。”比如,在塞文國家公園,原住民被允許在核心區(qū)居住,并享有狩獵權(quán)。[27]R.Larrère,B.Lizet,M.Berlan-Darqué.Histoire des parcs nationaux.Versailles：éditions Qu?,2009,p.131.這意味著官方正式承認(rèn)原住民是構(gòu)成公園特色景觀的不可或缺的一部分。此舉無疑能提高當(dāng)?shù)鼐用駥夜珗@的接受度。

2.國家公園產(chǎn)品品牌增值體系

建立國家公園產(chǎn)品品牌增值體系是法國國家公園體制改革的成果之一。2015年3月,“國家公園精華”(Esprit Parc national)品牌體系正式啟動,旨在支持國家公園所在地的旅游經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)活動,進(jìn)一步開發(fā)和提升地方遺產(chǎn)價值?！皣夜珗@精華”是法國國家公園的經(jīng)濟(jì)參與者所共有的一個集體品牌,用于標(biāo)識相關(guān)旅游產(chǎn)品和服務(wù)。這一品牌增值體系目前涉及五大類產(chǎn)品和服務(wù),即手工藝品、旅游住宿、自然和文化遺產(chǎn)游覽(包括遠(yuǎn)足、山地自行車、騎馬、登山、攀樹、乘船等)、蜂蜜和蜂產(chǎn)品、熱帶農(nóng)林業(yè)作物(香草、咖啡等)。在不遠(yuǎn)的將來會擴(kuò)展至果醬和果汁、肉制品、餐飲、遺址探訪(博物館、花園、洞穴)等其它產(chǎn)品?！皣夜珗@精華”品牌受法國商標(biāo)局(INPI)發(fā)布的關(guān)于集體商標(biāo)使用的通用法規(guī)(RUG)管制,由國家公園集體制訂。商標(biāo)使用權(quán)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)遵照由法國生物多樣性署理事會授權(quán)品牌管理委員會批準(zhǔn)生效的分類使用規(guī)則(RUC)。申請者須承諾遵守其產(chǎn)品對應(yīng)的通用法規(guī)和分類使用規(guī)則,并與其所在的國家公園簽訂為期三年的品牌授權(quán)合同,并且承諾在合同生效期間接受定期檢查。法國生物多樣性署負(fù)責(zé)“國家公園精華”品牌的法律援助、經(jīng)營、技術(shù)監(jiān)督和管理。迄今為止,“國家公園精華”品牌已在9個國家公園部署,涉及200多個品牌受益人,約有400余項產(chǎn)品或服務(wù)獲得該標(biāo)識。[28]https：//www.espritparcnational.com/。這種契約方式使國家公園和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)參與者之間形成強(qiáng)有力的伙伴關(guān)系,加盟區(qū)內(nèi)的地方政府、社區(qū)及民眾都能因此而受益。

結(jié) 語

自2006年啟動改革以來,法國國家公園已經(jīng)從美國式的中央直管體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵膮^(qū)與加盟區(qū)共同管理、國家主導(dǎo)下的多方合作治理和協(xié)商決策模式。與之前的體制相比,改革尤其重視地方化的治理和民主式的協(xié)商共管,使地方政府和居民從過去的“旁觀者”變成如今的“管理者”和“受益者”。2013年,法國環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展與能源部發(fā)布的《始于2006年4月14日法令的國家公園體制改革評估報告》肯定了改革所帶來的積極變化,尤其是地方對國家公園認(rèn)可度和接受度的顯著提升。[29]Conseil général de l'Environnement et du Développement durable,évaluation de la réforme des parcs nationaux issue de la loi du 14 avril 2006,2013.法國的國家公園管理模式奉行可持續(xù)發(fā)展理念,試圖將自然生態(tài)保護(hù)與旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。一方面強(qiáng)調(diào)核心區(qū)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的嚴(yán)格保護(hù),另一方面尊重每個國家公園的地域特殊性,注重保護(hù)當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)生計活動和原住民文化,為實現(xiàn)國家公園景區(qū)與加盟市鎮(zhèn)的合作共贏開辟了一條有效的途徑。

我國已于2017年開始國家公園體制改革的步伐,計劃到2020年基本完成國家公園體制試點建設(shè),健全和完善相應(yīng)的法律框架?？紤]到中法兩國在國家公園設(shè)立背景上的相似性,如起步相對較晚,國家公園內(nèi)人口眾多、兼具自然保護(hù)和改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的雙重目標(biāo)、面臨當(dāng)?shù)鼐用窭婧偷胤桨l(fā)展的挑戰(zhàn)等,法國國家公園管理模式無疑比以往中國習(xí)慣參考的美國模式更具有借鑒意義。