農(nóng)村基層民主制度的演變及困境
——以“路徑依賴”為理論視域

(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 天津 300380)

自1978年以來(lái)，我國(guó)改革開(kāi)放走過(guò)了40年的光輝歷程，40年春風(fēng)化雨、春華秋實(shí)，極大改變了中國(guó)的面貌，無(wú)論是農(nóng)村領(lǐng)域的改革，亦或是城市經(jīng)濟(jì)體制的改革，均發(fā)生了前所未有的巨大變化。為了將改革開(kāi)放進(jìn)行到底，需要我們及時(shí)地回顧與總結(jié)這40年來(lái)各領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便為改革開(kāi)放注入更強(qiáng)大的動(dòng)力，避免再次走上錯(cuò)路老路。而農(nóng)村領(lǐng)域的改革經(jīng)過(guò)艱難困苦，玉汝于成的發(fā)展路程，歷經(jīng)了從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、取消農(nóng)業(yè)稅牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅到農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等等政策和現(xiàn)象，與此相伴隨的則是農(nóng)村基層民主制度的不斷發(fā)展與完善。回顧農(nóng)村基層民主制度的演變歷程，其經(jīng)歷了一個(gè)制度化、縱深化和現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。本文試圖從“路徑依賴”的理論視角去探討農(nóng)村基層民主制度的這一發(fā)展演變歷程，并總結(jié)出農(nóng)村基層民主制度在當(dāng)下遇到的一些實(shí)際問(wèn)題，從而為鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供借鑒。

一、“路徑依賴”理論

“路徑依賴”是指人類社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進(jìn)入某一路徑，無(wú)論“好”與“壞”，都會(huì)對(duì)這種路徑產(chǎn)生某種依賴，并在依賴過(guò)程中不斷進(jìn)行自我強(qiáng)化，這將或多或少對(duì)以后及將來(lái)的路徑選擇產(chǎn)生重要影響。作為這一理論的傳播者諾斯把路徑依賴解釋為“過(guò)去對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的強(qiáng)大影響”，并指出，“歷史確實(shí)是起作用的，人們今天的各種決定、各種選擇實(shí)際上受到歷史因素的影響”。

路徑依賴所產(chǎn)生的后果有兩種，一是走向善治的路徑選擇，即原有的制度設(shè)計(jì)，在以后的發(fā)展過(guò)程中，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化而不斷進(jìn)行自我革新，不斷去適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展，這便是一種良性的路徑依賴；二是走向僵化的路徑選擇，即原有的制度設(shè)計(jì)，隨著社會(huì)的發(fā)展，而不能從內(nèi)在的制度性上作出相應(yīng)的改變，逐漸走向無(wú)效率、僵化的道路，這便是一種被“鎖定”的路徑依賴。

二、農(nóng)村基層民主制度的路徑演變

通過(guò)“路徑依賴”理論分析我國(guó)農(nóng)村基層民主制度的路徑演變，可以將這一演變路徑分為三個(gè)階段，分別是制度化階段(1978年至1998年)、縱深化階段(1999年至2010年)、現(xiàn)代化階段(2012年至今)。之所以這樣劃分，一是根據(jù)農(nóng)村基層民主制度的具體實(shí)踐倒逼國(guó)家將其合法化，另一方面是根據(jù)我國(guó)政策法律層面對(duì)其作出的主導(dǎo)性制度性安排，然而總體上，我國(guó)農(nóng)村基層民主制度是依據(jù)“四個(gè)民主”作為基本遵循，并在這一路徑選擇下作出適當(dāng)合理的改變以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鑒于農(nóng)村基層民主制度的理論與具體實(shí)踐是動(dòng)態(tài)和延續(xù)的，上述階段的劃分并不意味著各階段及針對(duì)某一具體形態(tài)的聚類與下一階段的相割裂，只因在總體特征上，階段之間有較大不同之處。農(nóng)村基層民主制度既是我國(guó)基層群眾自治制度的一部分，也是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，更是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的組成部分。從鄉(xiāng)村治理的角度講，我國(guó)農(nóng)村基層民主制度關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展的安穩(wěn)有序，對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起著至關(guān)重要的作用，同時(shí)，它與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又有著命運(yùn)與共的內(nèi)涵，因而在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體落實(shí)和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中有著先導(dǎo)性的意蘊(yùn)。我國(guó)農(nóng)村的基層民主制度的起源并非是由國(guó)家首先提出，然后推行于全國(guó)，恰恰與此相反，它是一個(gè)自下而上的過(guò)程，首先發(fā)端于農(nóng)村，對(duì)國(guó)家形成一種倒逼形態(tài)，最終由國(guó)家確認(rèn)，將其合法化、制度化。

(一)農(nóng)村基層民主制度化

1978年十一屆三中全會(huì)作出改革開(kāi)放的偉大決策，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的改革首先在農(nóng)村拉開(kāi)了帷幕。農(nóng)村土地在以集體財(cái)產(chǎn)的前提下承包到戶，及大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力被包產(chǎn)到戶徹底激發(fā)出來(lái)，這也催動(dòng)著原有的管理農(nóng)村的人民公社體制的瓦解。國(guó)家權(quán)力退出農(nóng)村社會(huì)，基層組織體系原有的功能陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，導(dǎo)致了農(nóng)村管理的真空，[1]因而農(nóng)村社會(huì)中開(kāi)始孕育著自治的管理模式。

村民自治發(fā)端于廣西和寨村，1979年，和寨村按照家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制分田到戶，使得村內(nèi)生產(chǎn)隊(duì)成了空架子，社會(huì)治安較差，一些村內(nèi)事務(wù)得不到良好治理。在這種情況下，1980年1月，在和寨村大隊(duì)黨支部書(shū)記蒙寶亮，老黨員蒙正昌、蒙正奉、蒙光新等人主持下，果地屯召開(kāi)了全屯戶主會(huì)議，選舉產(chǎn)生村民自治組織，同時(shí)制定了村規(guī)民約。由此，果地村委會(huì)成為了全國(guó)首個(gè)利用村規(guī)民約進(jìn)行村民自治、村務(wù)民主管理的村民委員會(huì)。這對(duì)于解決維護(hù)村內(nèi)穩(wěn)定、村務(wù)管理、村務(wù)監(jiān)督、管理集體財(cái)產(chǎn)具有非凡的意義。此后，“和寨式”村委會(huì)成為我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)的方向。然而不可忽視的是這一階段的村委會(huì)的民主色彩還不是十分濃厚。廣西一些村類似于和寨村的做法迅速在全國(guó)引起強(qiáng)烈的反響，并在中央進(jìn)行探索農(nóng)村管理模式的背景之下，這一做法得到了中央的重視和認(rèn)可，且很快進(jìn)入到國(guó)家的議事日程當(dāng)中。1982年，全國(guó)人大常委會(huì)在起草憲法修正案時(shí)，總結(jié)了從基層群眾中創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，把村委會(huì)和居委會(huì)共同寫(xiě)進(jìn)憲法，并對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和組織原則都作了具體規(guī)定，這也是我國(guó)制憲史上的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。1982年憲法規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為國(guó)家在基層的政權(quán)組織，并明確規(guī)定了村委會(huì)為基層群眾性自治組織。1983 年 10 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在農(nóng)村廣泛建立由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)，并規(guī)定了村委會(huì)的建立、職能、產(chǎn)生方式等方面的內(nèi)容。由此以后，全國(guó)普遍開(kāi)展了由生產(chǎn)大隊(duì)改建村委會(huì)的做法，絕大多數(shù)地方以人民公社為基礎(chǔ)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。北京、內(nèi)蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根據(jù)本地實(shí)際情況制定了《村民委員會(huì)組織簡(jiǎn)則》。至此，村委會(huì)的做法在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。1987年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》開(kāi)始執(zhí)行。作為自我管理的村委會(huì)，其領(lǐng)導(dǎo)成員必然是村民選舉產(chǎn)生，而“早期的村委會(huì)選舉大多參照縣鄉(xiāng)人大選舉的辦法”[2]。由此，基層民主制度由村民自發(fā)性的創(chuàng)造上升為國(guó)家主導(dǎo)的制度性安排，成為了合法合理的村民自治組織，從地方性的試點(diǎn)發(fā)展到全國(guó)性的推廣，至此也形成了我國(guó)基層群眾自治組織體系。在此之后，我國(guó)農(nóng)村基層民主自治制度一直沿著這一架構(gòu)不斷發(fā)展完善。

為了適應(yīng)全國(guó)農(nóng)村自發(fā)性地自我管理新模式的發(fā)展，使其按照國(guó)家規(guī)劃的軌道繼續(xù)前進(jìn)，并形成國(guó)家引導(dǎo)的管理模式，1988年6月，民政部開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)引導(dǎo)農(nóng)村開(kāi)始村民委員會(huì)的選舉。1994 年，民政部印發(fā)《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要(試行)》，提出村民自治示范活動(dòng)的任務(wù)和具體措施，初步建立起了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等四項(xiàng)民主制度，實(shí)際上系統(tǒng)地確立了農(nóng)村基層民主的基本內(nèi)涵和主要內(nèi)容，把全國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)推向了制度化發(fā)展新階段。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)提出：“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。”1998年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，對(duì)“四項(xiàng)民主”作了法律規(guī)定，至此村民自治制度成為我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)性制度正式確立起來(lái)。

(二)農(nóng)村基層民主縱深化

20世紀(jì)90年代中后期，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的逐漸確立，作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度——農(nóng)村基層民主制度，也在有限的范圍內(nèi)作出相應(yīng)的改變，且逐漸向縱深化方向發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以后，村民自治得以全面實(shí)施，村干部作為村民當(dāng)家人的角色變得越來(lái)越重要，“自治”變得名副其實(shí)?！耙愿?jìng)爭(zhēng)性選舉為主要特征的農(nóng)村基層民主實(shí)踐在全國(guó)普及，成為鄉(xiāng)村治理新常態(tài)”[3]127。

2002年，黨的十六大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要健全和完善村民自治機(jī)制，并且把村民自治擺在社會(huì)主義政治文明建設(shè)過(guò)程中的重要位置。各地積極探索民主聽(tīng)證會(huì)、民主活動(dòng)日、村民咨詢?nèi)盏刃碌拿裰餍问剑粩嘭S富和發(fā)展村民自治的具體形式。經(jīng)十六屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，對(duì)扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的基本要求，農(nóng)村基層民主建設(shè)全面納入現(xiàn)代化建設(shè)的總體框架之中。2007年，十七大指出“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人們當(dāng)家作主最有效最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工作重點(diǎn)推進(jìn)。并且規(guī)定基層群眾自治制度為中國(guó)特色政治制度的內(nèi)容之一。這更進(jìn)一步加強(qiáng)了我國(guó)農(nóng)村基層民主制度的深度，同時(shí)也表明了農(nóng)村基層民主制度在國(guó)家層面得到更加重視。2010年，《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)再次進(jìn)行修訂，其中對(duì)村委會(huì)選舉、自治章程和村民會(huì)等內(nèi)容進(jìn)行了更詳細(xì)的規(guī)定，且明確規(guī)定要增設(shè)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這一階段的農(nóng)村基層民主制度，不僅在基本內(nèi)容、運(yùn)行規(guī)則、委員會(huì)選舉等方面得以進(jìn)一步拓寬和明確規(guī)定，且在國(guó)家法律和制度層面得到更加地認(rèn)同和重視。由此這一階段更加推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村基層民主制度向“四項(xiàng)民主”縱深化發(fā)展，為豐富多樣的民主形式作了更加積極有效的探索，也為基層民主制度積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(三)農(nóng)村基層民主現(xiàn)代化

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更加活躍，農(nóng)村基層民主制度也出現(xiàn)更加豐富多樣的民主形式，國(guó)家在將基層民主制度又提升到一個(gè)新的高度。因而，在國(guó)家力推下和農(nóng)村社會(huì)主義民主具體實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)村基層民主制度更進(jìn)一步邁向現(xiàn)代化，成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在社會(huì)主義新農(nóng)村的具體表現(xiàn)。

2012年，黨的十八大報(bào)告中指出，基層群眾自治制度和多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義基本政治制度，并提出要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。另外，還首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，并在此基礎(chǔ)上確立“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”概念。“協(xié)商民主作為一種新型民主建設(shè)路徑，逐漸走進(jìn)社會(huì)公眾的視野，成為村民自治新的增長(zhǎng)點(diǎn)”[4]。但在全國(guó)范圍來(lái)看，有關(guān)協(xié)商民主實(shí)踐的制度化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化還有待完善，就其在各地區(qū)的狀況而言，還處于探索階段。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此，我國(guó)村民自治成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。村民自治不僅僅是社會(huì)主義民主的一種體現(xiàn)，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的一種形式。2017年黨的十九大明確提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。隨著我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家開(kāi)始了大踏步邁向現(xiàn)代化的新征程，我國(guó)農(nóng)村基層民主制度也隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的步伐，開(kāi)始了更新更高的現(xiàn)代化階段。

三、農(nóng)村基層民主制度的現(xiàn)實(shí)困境

通過(guò)我國(guó)農(nóng)村基層民主制度的演變歷程來(lái)看，它的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，其在各階段也面臨著較為嚴(yán)峻的問(wèn)題，而各種現(xiàn)實(shí)中的困境，又反過(guò)來(lái)迫使農(nóng)村基層民主制度的良性發(fā)展。

從最初的農(nóng)村基層民主實(shí)踐開(kāi)始，就表明了“村民自治是建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的”[3]128。集體經(jīng)濟(jì)是公有制的實(shí)現(xiàn)形式之一，建基于此的村民自治有條件排斥日益增長(zhǎng)的個(gè)人財(cái)富對(duì)公共事務(wù)的影響。一般而言，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，村民自治就比較有活力。原因在于，集體經(jīng)濟(jì)培育了村民的公共觀念，村民有參與、監(jiān)督村務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力被不斷解放出來(lái)，加之社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的廣泛活躍，打工成為廣大農(nóng)村勞動(dòng)力謀求出路的重要途徑。在那些村集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的廣大農(nóng)村，剩余青壯年勞動(dòng)力不再留守在家，而是選擇外出務(wù)工。由此，造成村干部年齡普遍偏高，致使較多村莊無(wú)法正常開(kāi)展村務(wù)工作。另外，村干部年齡偏高，又使其限制了管理思維活躍度，其仍舊停留在老舊僵化的思維模式上，尤其缺乏現(xiàn)代管理知識(shí)和必要的技能，不能根據(jù)本村實(shí)際狀況，主動(dòng)參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中去，為村莊謀求更多的效益。同時(shí)，農(nóng)村基層組織的日常工作主要體現(xiàn)在民生服務(wù)上面，而農(nóng)村留守人員是社會(huì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的最應(yīng)受益者，而作為公共服務(wù)和產(chǎn)品供給方的農(nóng)村基層組織的能力卻表現(xiàn)出較大欠缺。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村建設(shè)的專項(xiàng)資金以及弱勢(shì)群體的福利在基層落實(shí)中甚至出現(xiàn)層層克扣的現(xiàn)象，進(jìn)而衍生出村干部腐敗問(wèn)題，這些因素削弱了基層自治組織的權(quán)威，深刻且持久的影響了基層民主制度的運(yùn)行。

小結(jié)

透過(guò)路徑依賴的視域?qū)r(nóng)村基層民主制度的演變歷程研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村基層民主制度從農(nóng)民自創(chuàng)到國(guó)家將其制度化、合法化之后，其總體路徑是沿著“四項(xiàng)民主”為核心而逐漸發(fā)展變化的，并不斷朝著現(xiàn)代化的目標(biāo)演進(jìn)。在農(nóng)村基層民主制度發(fā)展過(guò)程中，雖然出現(xiàn)村干部腐敗、基層組織松散弱化等諸多問(wèn)題，但隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐漸落實(shí)，這些問(wèn)題終究會(huì)被逐一克服。