巴西外交調(diào)整：意識形態(tài)化下的選擇尷尬

周志偉

2018年11月22日，因此前博索納羅在推特上質(zhì)疑古巴醫(yī)生的言論，古巴政府開始著手撤離在巴西工作的8000多名古巴醫(yī)生。圖為當天在巴西利亞機場送別古巴醫(yī)生的巴西民眾。

“政治素人”博索納羅在巴西政壇的崛起體現(xiàn)了巴西社會的“求變”決心，而博索納羅的“變革者”身份則使巴西的內(nèi)政外交面臨著較大的不確定性。在對外政策領(lǐng)域，不管是博索納羅總統(tǒng)本人，還是其他主要外交決策者，言行之間已釋放較多調(diào)整信號，與新世紀以來巴西外交形成較大反差。事實上，博索納羅總統(tǒng)及阿勞若外長曾多次批判左翼勞工黨執(zhí)政周期（2003年～2016年）的對外政策的“意識形態(tài)”色彩過強，但從目前來看，巴西的外交偏好在博索納羅任內(nèi)有可能走向另一個極端——實質(zhì)也是一種“意識形態(tài)化”操作。尤其是博索納羅在競選綱領(lǐng)中將左翼政府、社會主義和馬克思主義置于批判對象的位置，這更加強化了外界對巴西外交存在“大調(diào)整”的判斷。但是，考慮到巴西國家綜合實力和國際影響力的局限性，可以預見，巴西外交在體現(xiàn)博索納羅個人的意識形態(tài)偏好的同時，保持一定的務實性和靈活性或?qū)⑹恰捌炔坏靡选钡倪x擇。

外交政策緊隨美國

博索納羅在對外政策上采取緊跟美國的做法，這不僅體現(xiàn)在其本人和外交決策團隊在改遷駐以色列使館、反全球主義、退出聯(lián)合國相關(guān)多邊機制等議題上的表態(tài)，而且還能從近期美巴兩國間的高頻互動得到充分印證。2018年競選期間，博索納羅競選團隊與美國之間的密切溝通就曾引起外界的廣泛關(guān)注，尤其是博索納羅的兒子卡洛斯·博索納羅（聯(lián)邦眾議員）曾專程赴美向曾任特朗普首席戰(zhàn)略分析師的班農(nóng)求教。博索納羅勝選后，班農(nóng)就做出了“美巴關(guān)系面臨轉(zhuǎn)機”的判斷。而美國前副國務卿、前駐巴西大使托馬斯·香農(nóng)在接受BBC采訪時甚至拋出了“促成巴西加入北約”的提議。

2018年11月底，美國總統(tǒng)國家安全事務助理博爾頓訪問巴西，在與博索納羅會面時對他發(fā)出了訪美邀請。博爾頓還通過媒體表示，博索納羅的當選是巴西和美國在安全、經(jīng)濟及其他問題上合作的“歷史性機遇”。自2019年元旦就職以來，博索納羅政府的外交立場就體現(xiàn)出了緊隨美國的態(tài)勢，比如巴西退出聯(lián)合國《移民問題全球契約》，明確表態(tài)反對全球主義，將駐以色列使館遷址耶路撒冷的動議或被落實，對古巴、委內(nèi)瑞拉等拉美左翼政府采取堅決的排斥態(tài)度，等等。在美巴雙邊關(guān)系層面，軍事合作成為近期的重要議題，除上文提到的北約邀請之外，有關(guān)美國在巴西建設(shè)軍事基地以及允許美使用巴西阿爾坎塔拉火箭發(fā)射基地（全球距離赤道最近的火箭發(fā)射基地）之類的消息見諸巴西各大媒體。毫無疑問，博索納羅政府的諸多言行均表現(xiàn)出了對美國的示好信號。正因為如此，博爾頓在2月初通過社交媒體表示“現(xiàn)在美國與巴西的關(guān)系比以往任何時期都更加密切”。

但是，巴美關(guān)系還存在一個不確定性，那就是特朗普對巴西的主動示好將采取怎樣的政策回應。從經(jīng)貿(mào)關(guān)系來看，美國的政策空間并不大。一方面，特朗普在貿(mào)易和投資問題上都持保護主義立場，這與博索納羅所期待的“開放的美國”完全不符。且2017年巴西與美國的貿(mào)易額在美的貿(mào)易伙伴中僅排名12位，加之經(jīng)濟互補度并不高，兩國貿(mào)易短期內(nèi)不太可能實現(xiàn)較大突破。另一方面，近幾年，巴西在對美貿(mào)易中基本處于逆差水平，雖然對美出口產(chǎn)品附加值相對較高，但在特朗普“制造業(yè)回歸”和保護主義政策的驅(qū)動下，巴西制成品很可能在美國遭遇更大阻力，對美貿(mào)易赤字存在擴大的可能。如此來看，博索納羅政府所倡導的經(jīng)濟自由主義方案至少在特朗普任內(nèi)很難得到同向而行的政策回應，這與上個世紀90年代巴西經(jīng)濟改革與美國當時主推的“華盛頓共識”之間的匹配性截然相反。從目前來看，巴美關(guān)系的可能突破口是在軍事及其技術(shù)領(lǐng)域，近期兩國軍方互動頻率也超出以往。尤其考慮到博索納羅總統(tǒng)與軍方的關(guān)系、軍方背景人員在新內(nèi)閣中的高占比、博索納羅追求的社會軍事化治理和軍事現(xiàn)代化建設(shè)等因素，巴美兩國軍購關(guān)系或?qū)⒂瓉磙D(zhuǎn)機。與此同時，涉及地區(qū)和西半球安全問題，兩國之間也有可能形成某種戰(zhàn)略配合。

對華外交凸顯務實性和靈活性

在中美關(guān)系日趨復雜化的局面下，任何國家的外交決策者通常都會對中、美兩國做相應的政策評估，而分析家也慣于比較分析第三國與中、美兩國的互動關(guān)系。在與中國關(guān)系的問題上，博索納羅的態(tài)度在過去幾個月間出現(xiàn)了明顯緩和，從最初踐踏“一個中國”原則到最近強調(diào)“中國是偉大的合作伙伴”。這其中既有巴西國內(nèi)利益集團集體施壓的原因，也歸功于中國外交的積極作為，但最關(guān)鍵的還是巴西對華經(jīng)濟依賴的現(xiàn)實。單從意識形態(tài)和價值觀來看，中巴關(guān)系找不到什么利好因素。簡單地說，要讓一個公開堅定“反社會主義和反馬克思主義”的巴西當局與堅定走社會主義道路的中國之間深化戰(zhàn)略互信、開展戰(zhàn)略協(xié)作的難度還是較大的。就好比2019年初，博索納羅所在的社會自由黨幾位議員訪華后，就遭到了黨內(nèi)要員的抨擊，這就反映出巴西執(zhí)政黨極端的意識形態(tài)化使得中巴關(guān)系的政治環(huán)境并不利好。

盡管如此，中巴關(guān)系依然具備往前走的基礎(chǔ)，尤其是高度活躍的中巴雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系是博索納羅當局兌現(xiàn)“經(jīng)濟增長”承諾不得不重視的外部動力。從中巴貿(mào)易層面來看，在量價齊升的帶動下，中巴雙邊貿(mào)易止住了前幾年連續(xù)下滑的頹勢。根據(jù)巴西官方統(tǒng)計，2018年中巴貿(mào)易額（含巴西與香港、澳門貿(mào)易）達到了1024億美元，創(chuàng)下了歷史峰值，巴西也成為拉美首個對華貿(mào)易額超過1000億美元的國家。目前，中國是巴西的第一大貿(mào)易伙伴，第一大出口目的地國和第一大進口來源國。對中國出口占巴西總出口的比重高達27.9%，從中國進口占巴西總進口的比重為19.6%，遠高于美國所占的比重（分別為12%和16%）。對巴西而言尤其重要的是，巴西在對華貿(mào)易中基本處于順差，2017年順差規(guī)模約為310億美元，約占其全年外貿(mào)總順差的53%。如此看來，中國是巴西外貿(mào)的“穩(wěn)定器”，其重要性是任何國家都不可替代的。尤其在巴西經(jīng)濟持續(xù)低迷的局面下，與中國的經(jīng)濟聯(lián)系對巴西當局應對財政虧空、債務高企、金融動蕩等困境至關(guān)重要。與此同時，中國投資進入巴西的加速度更是引發(fā)廣泛關(guān)注。根據(jù)巴西規(guī)劃、發(fā)展和管理部的統(tǒng)計，2003～2018年，中國對巴西實際投資額約為692億美元，而2003年的起點僅為5400萬美元?？梢哉f，在全球資本流動性萎縮的局面下，中國投資的逆勢遞增對于博索納羅政府的經(jīng)濟改革（尤其是私有化計劃）絕對算是求之不得的機遇。正是基于經(jīng)濟利益考慮，博索納羅政府在意識形態(tài)方面保持強硬的同時，在對華態(tài)度上體現(xiàn)了出較強的務實性和靈活性。

對待地區(qū)、多邊合作態(tài)度消極

如果將中巴關(guān)系僅僅定性為供需驅(qū)動下的經(jīng)貿(mào)關(guān)系的話，那巴西政治生態(tài)的變化的確不會帶來太大沖擊。甚至從某種程度上說，博索納羅政府迄今為止釋放出的經(jīng)濟開放和務實合作的信號或許更能激活中巴經(jīng)貿(mào)合作的潛力。但是，恰恰在過去十幾年時間里，中巴關(guān)系的維度早已超出雙邊范疇，具有多邊、跨區(qū)域、全球等多個維度。尤其是通過中拉整體合作、二十國集團、金磚國家、基礎(chǔ)四國等多邊平臺，巴西不僅成為中國發(fā)展中國家外交體系的重要支點，而且中國與包括巴西在內(nèi)的新興大國合作對全球體系改革釋放出了很強的正向推動作用，對以歐美為主導的舊體系施加了巨大的改革壓力。如果考慮到這一點，那么博索納羅政府所體現(xiàn)出的極端意識形態(tài)化、親美態(tài)度、弱化南南合作、淡化多邊主義的政策趨勢對中國外交還是會形成一定的沖擊。比如對于金磚國家合作，博索納羅政府不太可能做出立即退出的決定，但對金磚合作的積極性極有可能減弱。在這種局面下，金磚合作的議程和節(jié)奏需要適時調(diào)整。另外，如果博索納羅政府在中美兩國之間還去努力保持“平衡”的話，那么在美俄博弈升級的情況下，博索納羅政府或許就有可能采取“一邊倒”傾向美國的立場。2019年初，博索納羅就對俄羅斯參與委內(nèi)瑞拉軍演表示不滿。巴俄關(guān)系可能的“轉(zhuǎn)冷”或?qū)鸫u國家合作構(gòu)成嚴重沖擊，而我們需要針對這個風險提前做好預案。

2018年12月28日，巴西里約熱內(nèi)盧，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡訪問巴西，會見博索納羅，他還出席了博索納羅的就職典禮。

如果說巴西當局對域外大國、全球議題尚存有顧忌的話，那么在地區(qū)事務上的顧忌就少得多。盡管對地區(qū)經(jīng)濟的引領(lǐng)與其地區(qū)第一大國地位不太相符，但從體量來看，由于擁有拉美整個地區(qū)國土面積、人口、國內(nèi)生產(chǎn)總值均約四成的規(guī)模，巴西在拉美地區(qū)（尤其是南美洲）事務中的影響力舉足輕重。自上任以來，博索納羅對地區(qū)鄰國和地區(qū)事務的態(tài)度非常干脆：直接叫停與古巴的醫(yī)療合作，承認委內(nèi)瑞拉議會主席、反對派代表瓜伊多為“臨時總統(tǒng)”，明確表示不重視南方共同市場，附和美國指責古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜，等等。但是，在委內(nèi)瑞拉危機中，博索納羅政府并未發(fā)揮地區(qū)大國的調(diào)停角色，更沒有提出“一攬子”解決方案，這也折射出了巴西地區(qū)戰(zhàn)略所面臨的困境：巴西是地區(qū)核心國家，但卻在地區(qū)事務中欠缺建設(shè)性作用。另外，巴西當局還體現(xiàn)出某種脫離地區(qū)制度約束的政策苗頭，尤其是在貿(mào)易談判問題上，巴西存在打破南共市“集體談判”的規(guī)則推動與主要貿(mào)易伙伴談判的傾向。另外，由于拉美國家政治左右搖擺周期的不同步，意識形態(tài)對立將會給拉美地區(qū)一體化造成很大沖擊。繼南美洲國家聯(lián)盟現(xiàn)已陷入名存實亡的局面之后，拉美及加勒比共同體（簡稱“拉共體”）或?qū)⒚媾R相似的困境。在這種局面下，包括中國在內(nèi)的域外大國與拉美的整體合作將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。與此同時，拉美地區(qū)在全球化浪潮中有可能進一步“被邊緣化”。

從巴西外交的歷史承繼來看，博索納羅政府所帶來的改變成分更多，比如意識形態(tài)和價值觀的轉(zhuǎn)向、地區(qū)戰(zhàn)略的調(diào)整，尤其是意在改變巴西自20世紀初以來的多邊主義外交路線。事實上，伴隨著這些調(diào)整，巴西的國家身份也處在重新界定過程之中，這些改變對巴西國家發(fā)展和相關(guān)國際議程到底會帶來怎樣的影響，還需要時間的檢驗。與此同時，博索納羅政府在大國之間的平衡外交在巴西歷史上并不少見，比如第二次世界大戰(zhàn)前期，當時的瓦加斯政府在美德之間采取平衡對策，既確保了與德國的貿(mào)易收入，又通過美國的援助奠定了本國重工業(yè)的基礎(chǔ)，進而持續(xù)推進了巴西長達半個世紀的工業(yè)化進程。從目前來看，瓦加斯時期的外交安排或?qū)⒈徊┧骷{羅政府效仿，這或許也是現(xiàn)今巴西外交最理性的選擇。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所研究員、巴西研究中心執(zhí)行主任）