政府公信力及其提升研究

楊家琪

摘 要：政府公信力是政治合法性的體現(xiàn)，對(duì)于維護(hù)國(guó)家政治安全具有重要意義，并且能夠提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，發(fā)展健康有活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)能夠進(jìn)一步增強(qiáng)公民的獲得感和幸福感，維護(hù)社會(huì)的有序和穩(wěn)定。因此，提升政府公信力是新時(shí)代政府工作的首要任務(wù)之一。提升政府公信力，可以通過(guò)堅(jiān)持依法行政、建立法治政府，促進(jìn)政府信息公開(kāi)，建立有效的政府回應(yīng)機(jī)制，牢固樹(shù)立執(zhí)政為民的服務(wù)理念，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化來(lái)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公信力;政府公信力;提升措施

中圖分類號(hào)：D63-31? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）02-0174-02

一、公信力

公信力的概念與民主政府的起源及其在公眾內(nèi)部存在的社會(huì)真正力量和未來(lái)的開(kāi)創(chuàng)性觀念有關(guān)。其在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。“公信力”一詞源于西方國(guó)家，但其并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的英文名詞。公信力在英文詞中的翻譯包括public trust，credibility等，通常被認(rèn)為是指為某一件事進(jìn)行報(bào)告、解釋和辯護(hù)的責(zé)任;為自己的行為負(fù)責(zé)任，并接受質(zhì)詢。公信力是一種信任力，主體包括民眾和公共權(quán)利，是指在社會(huì)公共生活中，公共權(quán)力對(duì)于民眾所表現(xiàn)出的民主、透明、效率、責(zé)任等。公信力既是對(duì)制度的信任，又是公共權(quán)威的真實(shí)表達(dá)。在傳統(tǒng)意義上，公信力有兩個(gè)基本要素：可信度和專業(yè)性，兩者都由主觀和客觀組成?？尚哦雀嗟氖腔谥饔^因素，但也包括客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)性也可以是主觀感知的，也可以是相關(guān)信息的客觀特征。

從公信力的研究對(duì)象來(lái)看，主要包括政府、傳媒、司法、民間組織四大領(lǐng)域。公信力的研究起源于西方大眾傳媒學(xué)的研究，在中國(guó)，公信力的最早使用也可以追溯至傳播學(xué)領(lǐng)域，用來(lái)研究公眾與組織間的信任關(guān)系——“媒體公信力”。其中比較有代表性的定義是：公信力是指媒介在長(zhǎng)期的發(fā)展中日積月累而形成、在社會(huì)中有廣泛的權(quán)威性和信譽(yù)度、在受眾中有深遠(yuǎn)影響的媒介自身魅力[1]。在民間組織領(lǐng)域，公信力被定義為社會(huì)對(duì)一個(gè)組織的認(rèn)可及信任程度，它通過(guò)法律約束和自律規(guī)范來(lái)體現(xiàn)[2]。在政府領(lǐng)域，公信力的研究更加深入，不同學(xué)者對(duì)其概念界定有不同的理解，比較有影響的說(shuō)法是：政府公信力實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是政府的信用能力，它反映了公眾在何種程度上對(duì)政府行為持信任態(tài)度。政府公信力的強(qiáng)弱，取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度[3]。此后，隨著學(xué)科間的相互滲透，“公信力”一詞也進(jìn)入了司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了“司法公信力”，這是指司法贏得社會(huì)公眾信任和信賴的能力，這種能力直接取決于司法在拘束力、判斷力、自制力和排除力方面是否能夠經(jīng)得起公眾的信任和信賴[4]。

綜上所述，雖然公信力在不同領(lǐng)域所具體適用的對(duì)象不同，但其中均具有普遍性的內(nèi)涵，即主體，也就是“公”，指公有的、公共的、社會(huì)的，現(xiàn)實(shí)的載體是公眾、公民;要件，“信”，即信任。弗朗西斯·福山在《信任》一書將其定義為“在正式的、誠(chéng)實(shí)和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望”。其中，信任作為一種重要的社會(huì)資本，在宗教、傳統(tǒng)、習(xí)俗、文化中產(chǎn)生，猶如群體和組織的“潤(rùn)滑劑”，能夠提高社會(huì)效率，是經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)?！傲Α?，是指物體對(duì)物體的相互作用，可以被衡量大小或程度，引申出來(lái)可指力量、能力。上述這三者結(jié)合在一起，就是指公眾對(duì)某一事物的信任力。

二、政府公信力

在國(guó)外，政府公信力通常被看做“政府信任”，被普遍視為在任何政治體系中促進(jìn)良好政府形成的重要因素。享有更大公眾信任度的政府可以比那些公眾信任度較低的政府更加順利和有效地運(yùn)作。對(duì)政府的信任通常被稱為對(duì)政府或政治信任的信心。公眾對(duì)政府的信任可以通過(guò)公民對(duì)政府信任的程度來(lái)評(píng)估，以便為社會(huì)的最佳利益而運(yùn)作。同時(shí)，有國(guó)外學(xué)者將公眾信任定義為政府的基本評(píng)價(jià)方向，建立在政府根據(jù)人們的規(guī)范期望運(yùn)作的程度上。Miller和Listhaug（1998）將政府信任定義為評(píng)估政府是否按照公眾所持的規(guī)范期望行事。然而，也有一些研究集中在對(duì)地方政府的信任上。Kim（2010）分別根據(jù)確定的因素以及相關(guān)的實(shí)踐分析了與中央政府和地方政府信任相關(guān)的因素。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在過(guò)去的三十年中，公眾對(duì)政府的信任在美國(guó)急劇下降，加拿大、日本和歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家的公共信托在也遭受嚴(yán)重破壞。因此，美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家的大量理論和研究的焦點(diǎn)都集中于對(duì)政府公信力下降的原因分析和如何改變其下降趨勢(shì)上。

而在國(guó)內(nèi)，政府公信力的研究已經(jīng)比較成熟，從概念、意義、影響因素、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和提升途徑幾個(gè)方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者均取得了一定的研究成果。就政府公信力的概念來(lái)看，有三種不同的看法：一是重點(diǎn)在于公眾對(duì)于政府的信任，認(rèn)為政府公信力反映的是民眾對(duì)政府自身及其行為的信任高低，是民眾的主觀評(píng)價(jià)。例如，龔培興認(rèn)為，所謂政府公信力，是指政府依據(jù)于自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任度[5]。二是重點(diǎn)在于政府自身的能力，強(qiáng)調(diào)政府公信力是政府自身能力的體現(xiàn)，是一種獲得民眾信任的能力。例如，高衛(wèi)星認(rèn)為，政府公信力是政府在其公共行政活動(dòng)中依據(jù)自身的道德?tīng)顩r所表現(xiàn)出來(lái)的與社會(huì)公眾建立自愿的穩(wěn)定的，并能在緊急狀態(tài)下化為物質(zhì)力量的信任關(guān)系的能力[6]。三是重點(diǎn)放在兩者之間的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)政府公信力體現(xiàn)的是政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系，即政府公信力既包括政府工作的權(quán)威性、民主性、服務(wù)性，也包含民眾對(duì)政府的信賴程度，是兩者共同作用的結(jié)果。由上述研究可知，雖然不同學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)各有偏重，但對(duì)政府公信力概念的把握主要都注重在：一是政府的行為，這是政府獲得民眾信任的直接方式。政府日常的執(zhí)政行為是政府公信力產(chǎn)生的來(lái)源和基礎(chǔ)，通過(guò)政府的執(zhí)政行為，民眾可以感知政府的服務(wù)程度、民主化程度、法制化程度，從而產(chǎn)生對(duì)政府的認(rèn)可高低。二是信任，政府公信力的基礎(chǔ)在于信任，信任作為一種心理活動(dòng)，依賴于民眾的感知和判斷。三是政府公信力是一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)過(guò)程，信任度較高的政府可以提高行政效率，減少執(zhí)行成本，推動(dòng)政府向服務(wù)、法制、民主的方向發(fā)展，產(chǎn)生良性的循環(huán)。因此，本文將政府公信力定義為政府通過(guò)自身行為獲得民眾信任的能力。政府公信力是政治合法性的體現(xiàn)，對(duì)于維護(hù)國(guó)家政治安全具有重要意義，并且能夠提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，發(fā)展健康有活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并進(jìn)一步增強(qiáng)公民的獲得感和幸福感，維護(hù)社會(huì)的有序和穩(wěn)定。因此，提升政府公信力，是新時(shí)代政府工作的首要任務(wù)之一。

就我國(guó)政府公信力的現(xiàn)狀來(lái)看，一些研究表明，民眾對(duì)我國(guó)的信任度仍然較高。由于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，中國(guó)幾乎在所有方面都發(fā)生了巨大的變化。一些學(xué)者認(rèn)為，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以改變政治文化和公眾信任。至于對(duì)中央政府有更高信任的原因，部分源于儒家對(duì)中央政府忠誠(chéng)的傳統(tǒng)。雖然大多數(shù)民眾不知道中央政府在做什么，但認(rèn)為中央政府的行為符合自身的利益。儒家文化在促進(jìn)對(duì)權(quán)威的忠誠(chéng)和中央政府的等級(jí)制度中，在亞洲國(guó)家對(duì)政府的信任產(chǎn)生了重要影響。我國(guó)公民對(duì)中央政府信任的比例較高，可以部分歸因于忠誠(chéng)于中央政府的文化價(jià)值觀。但是，同時(shí)也有學(xué)者指出我國(guó)的政府公信力呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。

三、提升我國(guó)政府公信力的措施

（一）堅(jiān)持依法行政，建立法治政府

政府獲得公信力的基本前提就是政府能夠嚴(yán)格依法行政。在我國(guó)，依法行政就是強(qiáng)調(diào)政府及其公務(wù)人員必須依法管理社會(huì)和治理國(guó)家[7]。各級(jí)政府及其工作人員首先要在法制觀念上改變以往的以情代法、以權(quán)代法，在行動(dòng)上嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事，從而帶頭維護(hù)法律的權(quán)威;其次要加大行政問(wèn)責(zé)力度，用法律強(qiáng)大的威懾力來(lái)遏制行政不法行為。政府行為的合法性是獲取民眾信賴的最有效手段。因此，堅(jiān)持依法行政，按法律規(guī)章辦事，有助于增強(qiáng)政府行為的規(guī)范性，從而獲得民眾的認(rèn)可。

（二）牢固樹(shù)立執(zhí)政為民的服務(wù)理念

面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下信息的高速傳播，政府有關(guān)工作人員要轉(zhuǎn)變以往“官老爺”的想法和作風(fēng)，將“以人為本、執(zhí)政為民”的服務(wù)理念切實(shí)體現(xiàn)在行動(dòng)中，落到實(shí)處。以積極的態(tài)度回應(yīng)民眾的需求。行政人員要塑造服務(wù)型的行政人格，將謀求民眾的福祉作為工作的目標(biāo)。以細(xì)心、耐心的態(tài)度對(duì)待民眾的需求，從而在民眾面前樹(shù)立誠(chéng)信的良好形象。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決反對(duì)“論資排輩”的現(xiàn)象，讓真正的人才發(fā)揮自身的才能，更好地服務(wù)民眾。

（三）促進(jìn)政府信息公開(kāi)

信息公開(kāi)既是政府應(yīng)該履行的法定職責(zé)，也是維護(hù)民眾政治權(quán)利的重要方式。信息公開(kāi)是民眾獲取政府信息的有效方式。政府的信息能夠及時(shí)地、完整地對(duì)外公布是民眾對(duì)政府信賴的重要來(lái)源之一。假若信息能夠及時(shí)、完整地暢通傳達(dá)至民眾，使得民眾能夠?qū)φ墓ぷ饔枰猿浞至私猓瑒t可以在一定程度上提高社會(huì)大眾對(duì)政府工作的認(rèn)可度，相應(yīng)地對(duì)政府工作的滿意度也會(huì)隨之提高。

（四）建立有效的政府回應(yīng)機(jī)制

政府改革主要的目標(biāo)之一是政府政策的有效響應(yīng)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公民參與公共事務(wù)管理的意愿愈加高漲，不僅積極參與對(duì)公共事務(wù)的間接管理，而且要求擴(kuò)大直接參與的渠道和方式。民眾意愿的反映對(duì)于政策制定具有重要意義，并促進(jìn)社會(huì)的健康發(fā)展，即民主的基礎(chǔ)對(duì)每一個(gè)政府的決策都是至關(guān)重要的。政府政策能夠得到有效的響應(yīng)是政府與公民實(shí)現(xiàn)積極合作的結(jié)果。這種合作能否成功的關(guān)鍵在于公民參與公共管理的渠道是否健全。公民必須有足夠的渠道和權(quán)力參與對(duì)政府行為的管理和監(jiān)督，從而使政府的決策更加民主、科學(xué)。公眾參與公共決策提高了公民對(duì)公共政策、國(guó)家權(quán)威和社會(huì)信任的認(rèn)識(shí)，提高了政府的公信力。

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