對如何完善我國養(yǎng)老保障體系的探索

余心丹

摘 要：隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，老年人口數(shù)量不斷增加的同時對生活質(zhì)量的要求也越來越高。而目前家庭人口數(shù)較少，城鎮(zhèn)居民中不少獨生子女組成的家庭就出現(xiàn)了一對夫婦要負擔四位老人和一個孩子的情形，經(jīng)濟壓力極大。同時，農(nóng)村勞動力大量往城市轉移，空巢老人越來越普遍，這些對我國“老有所養(yǎng)”的目標帶來了挑戰(zhàn)。美國、德國及日本的養(yǎng)老保障體系建設皆取得了較為顯著的成果。借鑒國外的成功經(jīng)驗，結合我國實際國情，從法制、機制、體制三方面給出合理的政策建議。

關鍵詞：老齡化;養(yǎng)老保障體系;國外養(yǎng)老體制;對策建議

中圖分類號：D632.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）04-0050-02

一、我國人口老齡化的現(xiàn)狀

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年年底，全國60歲及以上老年人口24 090萬人，占總人口的17.33%，其中65歲及以上人口15 831萬人，占總人口的11.39%，分別超過國際公認的10%和7%的老齡化評定標準。分析最近五年的數(shù)據(jù)可以看到，我國老年人口數(shù)量平均每年增長596萬左右，按照這個進程繼續(xù)發(fā)展下去，我國65歲以上老年人口占比將在2019年達到14%，也就是“超老齡”社會即將到來。老齡化帶來的影響還有撫養(yǎng)比的變化，從2008年的11.3%到2017年的16.1%，撫養(yǎng)比呈上升趨勢，這就意味著每個人平均要承擔的撫養(yǎng)人數(shù)在增多。另外，隨著生活水平、醫(yī)療水平等的提高，平均壽命不斷延長，80歲以上的高齡老人越來越多，我國“老有所養(yǎng)”的壓力越來越大。

二、我國養(yǎng)老保障體系現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，除去財政補貼因素，養(yǎng)老金賬戶“虧空”、收不抵支現(xiàn)象急劇升溫。2016年，黑龍江、遼寧、河北、吉林、內(nèi)蒙古、湖北、青海7個省份出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支問題。其中，黑龍江企業(yè)職工養(yǎng)老保險2015年累計結余只剩88億元，導致2016年累計結余一下子“負債”232億元，成為全國首個養(yǎng)老金結余被花光的省份[1]。

從全國來看，每年的養(yǎng)老金都有結余，但扣除財政補貼數(shù)額，全國范圍內(nèi)已有20多個省出現(xiàn)了養(yǎng)老金收不抵支問題。我國的養(yǎng)老保險制度沒有精算平衡及決算程序，缺少制度約束，一有空缺，就靠財政補貼補上缺口，財政補貼數(shù)額從2008年的1 437億元增加到2016年的6 511億元，增加了5 074億元，顯然這是不科學的。此外，近年來，中央雖然放松了養(yǎng)老保險結余款的投資范圍，可以用于投資一些穩(wěn)健的理財產(chǎn)品，但這些投資所得相對巨大的養(yǎng)老金發(fā)放款來說是杯水車薪。對財政補貼的依賴度越來越高，但地區(qū)間不平衡現(xiàn)象也在加劇。根據(jù)人力資源和社會保障部部長尹蔚民在2017年3月1日在國新辦發(fā)布會所提供的數(shù)據(jù)，養(yǎng)老保險基金運行好的省份，可以保障50個月的支付，而特別困難的省份，如黑龍江，當期就收不抵支，累計結余基本用完[2]。

從上文可以看出，我國目前養(yǎng)老體系在各方面還不完善，養(yǎng)老金入不敷出，地區(qū)間發(fā)展不平衡，財政壓力較大，養(yǎng)老金持續(xù)性受到威脅。因此，完善我國養(yǎng)老體制建設還有很長的路要走。

三、國外養(yǎng)老經(jīng)驗分析與借鑒

1.德國引入“持續(xù)因子”計算養(yǎng)老金。德國現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系有法定養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險，其中法定養(yǎng)老保險為主干，企業(yè)養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險是該體系的重要組成部分[3]。法定養(yǎng)老保險是第一支柱，自1957年開始一直實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用當前收繳的養(yǎng)老保險金支付退休人員養(yǎng)老金。但隨著人口數(shù)量的增加，似中國一樣面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，于是德國在20世紀90年代采取了一系列措施進行改革，將退休年齡調(diào)整至67歲，提高繳費費率以及降低養(yǎng)老金水平，并引入了“持續(xù)因子”，即在計算養(yǎng)老金時，為了維持代際公平，綜合考慮勞動力參與率等，隨人口結構的改變而變化。其次是企業(yè)養(yǎng)老保險，包含直接養(yǎng)老金承諾、直接保險養(yǎng)老基金、援助基金等多種形式。2001年，由于德國法定養(yǎng)老保險繳費比例增加至19.3%，政府面臨著巨大的壓力，于是開始以稅收優(yōu)惠形式大力支持企業(yè)養(yǎng)老保險;2016年，首次引入允許企業(yè)為員工投保不保證收益的養(yǎng)老保險金計劃，但要求投資要有專人運營。最后德國的私人保險約占養(yǎng)老保險體系的10%，德國政府一直致力于提高該比例，力求企業(yè)養(yǎng)老保險與私人保險二者能分走養(yǎng)老保險體系的“半壁江山”，從而緩解政府財政支出壓力。

2.日本“介護”保險制度。日本老齡化情況十分嚴重，65歲及以上人口占總人口約近1/4，原本的養(yǎng)老保險體制難以持續(xù)下去，在這樣一個國情下出臺了“介護保險制度”，著力于解決人口老齡化帶來的醫(yī)療照顧問題。內(nèi)容是對65歲以上人口身體狀況等進行檢查評估，按評估等級為其提供不同級別的照顧護理服務，費用由國家承擔90%，余下10%由家庭或個人承擔，40～65歲人口，除患有國家規(guī)定的幾種重大疾病可實行上述政策外，費用由家庭或個人全額承擔。日本“介護保險制度”的成效顯著，由于老年人的醫(yī)療問題得以改善，日本平均壽齡達到83歲，是人均壽齡最長的國家，被譽為“最適合養(yǎng)老的國家”。同時，“介護”為不同身體狀況的老齡人口量身定制照顧護理計劃，很大程度上削減了日本的“社會性入院”案例，減輕了政府的負擔。

3.美國健全的“三支柱”養(yǎng)老保險體系。美國是市場上經(jīng)濟最發(fā)達的國家，也是最早建立養(yǎng)老保險體系的國家之一。經(jīng)過幾十年的改革，美國形成了包括國家基本養(yǎng)老保險、雇主養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險在內(nèi)的三支柱養(yǎng)老保險體系[4]。其國家養(yǎng)老保險的特點是全國統(tǒng)籌全面覆蓋，并根據(jù)人口老齡化情況不斷調(diào)整繳費稅率。同時，保險金可以投資特定的債券，維持收益率。雇主養(yǎng)老保險是財政補貼與雇主和雇員共同出資的一種養(yǎng)老保險形式，采取自愿方式，且允許特殊情況下提前支取，這就為遇到有特殊情況，對資金有需求的人帶來了便利，更加的人性化。此外，基金的投資范圍較廣，允許根據(jù)自身的風險及投資偏好選擇投資不同風險等級的投資組合產(chǎn)品，可涉及國內(nèi)國外兩大市場，利于美國金融市場的發(fā)展。個人儲蓄養(yǎng)老賬戶，簡稱IRA，是在國家財政支持下，個人自愿選擇是否購買的保險。個人可建立養(yǎng)老主賬戶，并享受一定額度的稅優(yōu)支持，賬戶資金也可以根據(jù)自身偏好選擇投資不同的理財產(chǎn)品，同時還允許將雇主養(yǎng)老保險的資金劃轉到個人主賬戶。

四、結合國外經(jīng)驗及我國國情提出合理對策建議

1.法制上：完善養(yǎng)老保障體系，提高統(tǒng)籌層次。十九大報告指出，新時期的發(fā)展任務是建立全面覆蓋、全面統(tǒng)籌、權責明晰的養(yǎng)老保險制度。目前，我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次僅到省級，部分地區(qū)依然還停留在縣市級。由于財政分權改革，財權下放，各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，養(yǎng)老保險在不同地區(qū)間繳費基數(shù)、費率等也存在差異，沒有一套統(tǒng)一的標準。欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保險金結余較少，主要靠政府為其提供的大量財政補貼，因此他們更愿意將統(tǒng)籌權上移。但是，發(fā)達地區(qū)每年有較多的結余資金，統(tǒng)籌權上移意味著要將自己高于平均資金的部分上交轉移到其他地區(qū)。顯然，各地區(qū)領導人更傾向于本轄區(qū)的發(fā)展，因此不愿上交統(tǒng)籌權。從省級統(tǒng)籌逐步擴展到全國統(tǒng)籌是我們目前的路徑方向，在這個過程中，要更加穩(wěn)健地度過這個過渡期，一要健全養(yǎng)老保障的相關法律法規(guī)體系，統(tǒng)一標準，明晰權責，可以通過立法的形式，厘清中央與地方各自的權利和責任范圍，由中央掌握總財權，地方負責組織繳納養(yǎng)老費用;二要思想上引領，讓地方政府意識到養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要性，自我學習與約束，自覺服從中央管理;三要建立政策監(jiān)督與公民監(jiān)督機制，以一定的強制性約束地方政府隨意性，也能讓公民參與其中，提高公民的積極性。

2.機制上：借鑒“可持續(xù)因子”與“彈性退休”機制。我國可以借鑒德國在計算養(yǎng)老金時引入“可持續(xù)因子”的方法，考慮人口結構帶來的變化，把部分壓力分擔給退休人群，保證可持續(xù)性，維持代際公平。結合我國國情，還可以將經(jīng)濟發(fā)展因素、通貨膨脹因素等考慮在內(nèi)，建立一套動態(tài)調(diào)整機制，參考瑞典自動平衡機制，設立一個臨界值，當養(yǎng)老保險制度的資產(chǎn)與負債不平衡時，該機制會自動調(diào)整名義賬戶的計息率，使資產(chǎn)和負債長期保持平衡[5]。另外，可以通過稅收優(yōu)惠政策發(fā)展彈性退休制度，即規(guī)定合理的退休年齡，公民可以根據(jù)自己的意愿偏好選擇退休時間，如果是提前退休的話，可以引入一定的稅收懲罰制度或扣減部分待遇，相應延長退休的，可以減免部分稅收或增加待遇，從而通過市場手段約束退休行為，給予公民自主選擇權，更易被接受。

3.體制上：完善養(yǎng)老體系的三個層次，增加養(yǎng)老金籌資渠道。與絕大多數(shù)國家一樣，我國目前也建立了國家養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險以及私人養(yǎng)老保險的三層次養(yǎng)老保險體系。但目前呈現(xiàn)“一家獨大”局面，二三層次基本處于空白。其中，第二層次的企業(yè)年金一直沒有出臺專業(yè)的政策支持文件，缺乏活力。應加大稅收優(yōu)惠政策，加大監(jiān)管力度，將企業(yè)年金落實到位。第三層次的商業(yè)保險作為前面兩個層次的補充，有很大的潛力，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，近幾年發(fā)展迅速，應保持增勢。

此外，我國養(yǎng)老金增值管理目前較為落后。結余的資金不能得到充分的增值，難以抵抗人口結構、通貨膨脹等帶來的壓力。政府可以適當放松養(yǎng)老金投資范圍的界定，成立專業(yè)的投資管理部門進行運營，為養(yǎng)老保險的長期穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎。