我國(guó)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的地方立法研究

(揚(yáng)州大學(xué) 江蘇 揚(yáng)州 225000)

農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)是我國(guó)居民日常生活的重要保證設(shè)施。近年來(lái)，全國(guó)各地都加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的管理與建設(shè)。當(dāng)前各地實(shí)行的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理立法對(duì)于其農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的管理發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理面臨的形勢(shì)已有所變化。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)整體趨向規(guī)范化，但建設(shè)和管理體制改革的成果仍然需要通過(guò)立法予以總結(jié)和鞏固。與此同時(shí)，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理中也暴露出一些新的問(wèn)題，表明現(xiàn)行的管理辦法在制定和實(shí)施中存在著一定的缺陷和問(wèn)題，需要修正與完善。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理依據(jù)的法規(guī)是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)發(fā)展基礎(chǔ)和運(yùn)行保障，因此，在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)提檔升級(jí)的背景下，我們從法規(guī)政策角度研究農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)有助于改善民生，提高居民生活水平。

一、我國(guó)有關(guān)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的立法現(xiàn)狀

(一)國(guó)家層面的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)立法現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有一部國(guó)家層面的專門的有關(guān)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的立法。因?yàn)檗r(nóng)貿(mào)市場(chǎng)大多是由地方管理，地方性立法較多。而在我國(guó)已頒布實(shí)施的其他法律中，能找到與農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理相關(guān)的依據(jù)。比如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中銷售食品要遵守《中華人民共和國(guó)食品安全法》，國(guó)務(wù)院及其部門也制定了《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易辦法》《商品交易登記管理辦法》《市場(chǎng)衛(wèi)生管理辦法》等辦法。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理也牽扯著工商監(jiān)管、消防、衛(wèi)生等眾多相關(guān)部門。

(二)地方層面的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)立法現(xiàn)狀

地方上有關(guān)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的立法相對(duì)較為豐富。全國(guó)各地設(shè)區(qū)的市都相應(yīng)頒布了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理辦法或管理?xiàng)l例。如《揚(yáng)州市區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理辦法》、《徐州市區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》等。這些地方農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)條例施行多年，在實(shí)際運(yùn)用著逐漸發(fā)現(xiàn)存在著諸多問(wèn)題。如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的定義混亂、管理機(jī)構(gòu)過(guò)于等問(wèn)題，不能對(duì)有效全面管理農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)提供支持。地方農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)立法主要存在以下方面的問(wèn)題：

(1)對(duì)于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的定義混亂。這是地方立法存在的問(wèn)題。不同地方的立法對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的定義都有所不同?！稉P(yáng)州市區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理辦法》第一章第二條規(guī)定:“本辦法所稱農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)市指由開(kāi)辦者提供固定場(chǎng)地、設(shè)施，經(jīng)營(yíng)者進(jìn)場(chǎng)進(jìn)行集中和公開(kāi)交易農(nóng)副產(chǎn)品，并經(jīng)工商行政管理部門登記注冊(cè)的交易市場(chǎng)。”《徐州市區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第一章第三條規(guī)定：“本條例所稱農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，是指依法設(shè)立，有固定場(chǎng)所與設(shè)施，專門用于農(nóng)副產(chǎn)品交易的市場(chǎng)?！?，沒(méi)有規(guī)范的定義，容易產(chǎn)生農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理的真空地帶。

(2)某些條款過(guò)于抽象，執(zhí)行時(shí)缺乏可操作性。例如《徐州市區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》規(guī)定，在描述設(shè)立農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)符合的條件時(shí)加上了“法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件”。首先，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的條件在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的定義中就已經(jīng)有所介紹，而又單獨(dú)設(shè)立一條這樣的條款略顯多余。并且加上這樣的兜底性條款，在本身農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)使用的法律就很多很雜的情況下，到底有多少“其他條件”，很難說(shuō)清楚。

(3)管理機(jī)構(gòu)過(guò)于分散，不利于對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的管理。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的管理部門，大多數(shù)地方立法中就有所顯現(xiàn)。如《徐州市區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》規(guī)定，市商務(wù)行政管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)和管理的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作；工商行政管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理；城市管理行政管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)市容與環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管理以及占道經(jīng)營(yíng)的查處。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)是一個(gè)覆蓋多部門的綜合體，立法規(guī)定了眾多部門都有職責(zé)參與管理。倘若各部門之間沒(méi)有協(xié)調(diào)機(jī)制，而只是分散管理，部門之間存在著利益之爭(zhēng)，往往從本部門利益出發(fā)，而不是從農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的發(fā)展去出發(fā)，這樣不利于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的管理。

(4)對(duì)于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為處罰條款不完善。有關(guān)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的地方性法律法規(guī)都基本上明確了禁止性的行為。但當(dāng)出現(xiàn)違反者后，如何處罰，作出什么樣的處罰很少有明確的規(guī)定。這也是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者與市場(chǎng)管理者出現(xiàn)矛盾的地方。通過(guò)調(diào)研，確定出相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)有利于維護(hù)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。

(5)對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題準(zhǔn)備不足。如何加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)內(nèi)證照管理；如何明確市場(chǎng)公益性定位，解決科學(xué)規(guī)劃布局、隨性分割銷售、擅自改變用途的問(wèn)題；如何科學(xué)處理市場(chǎng)外“場(chǎng)外場(chǎng)”問(wèn)題；如何明確市場(chǎng)主辦單位的主體責(zé)任，解決部分市場(chǎng)存在的“重收益、輕管理”問(wèn)題等都是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，也都是不可避免的。通過(guò)地方立法解決這些問(wèn)題，也具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)地方立法的對(duì)策與建議

當(dāng)前的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)地方立法，需要在原有基礎(chǔ)上對(duì)照當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)以及出現(xiàn)的問(wèn)題予以修改。在運(yùn)用法治對(duì)策是，需要抓住幾個(gè)關(guān)系。第一是管理與發(fā)展的關(guān)系。推進(jìn)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)提檔升級(jí)是第一目的，有秩序有目的的管理是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)持續(xù)建設(shè)的保障。第二是剛性與柔性的關(guān)系。在處理所出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，既要有禁止的剛性規(guī)定，也要有建議、鼓勵(lì)等柔性手段。這樣能避免一刀切的處罰，造成經(jīng)營(yíng)者與管理者的矛盾。第三是內(nèi)部管理與外部管理的關(guān)系。各行政部門的管理責(zé)任實(shí)際上是外部管理，而農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的開(kāi)辦者的管理屬于內(nèi)部管理。這兩種管理之間相互聯(lián)系也有各自的管理特點(diǎn)。第四是各部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的地方立法不單單要規(guī)定各部門的職責(zé)，更要規(guī)定各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。處理好這四個(gè)關(guān)系，才有利于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的良好發(fā)展。

(一)開(kāi)展調(diào)研論證，明確農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)定義與界限。在地方性辦法條例中，明確農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的定義，將市場(chǎng)上出現(xiàn)的類似于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)形式的場(chǎng)所也包含于內(nèi)，這有利于有關(guān)部門展開(kāi)全面監(jiān)管，保證居民的生活。這也避免出現(xiàn)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理的“真空地帶”，通過(guò)法律的界限將其收緊。

(二)減少抽象性條款，精細(xì)化明確化。地方性農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的立法，主要用于保障有關(guān)部門的執(zhí)法，以及開(kāi)辦者與經(jīng)營(yíng)者的適用。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者也包含著許多文化程度不高的公民。

(三)明確協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌各管理部門。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的管理涉及多個(gè)管理部門，通過(guò)地方性立法明確相關(guān)責(zé)任，并設(shè)立相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，能避免執(zhí)法的分散化。

明確處罰性條款，適當(dāng)準(zhǔn)確根據(jù)違反禁止性規(guī)定行為的危害程度，加入相應(yīng)的處罰性條款，一方面既能規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，另一方面也能規(guī)范管理者的管理行為，避免產(chǎn)生因?yàn)樘幜P尺度不一的問(wèn)題造成的矛盾。

三、總結(jié)

農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)與社會(huì)大眾的生活息息相關(guān)，維護(hù)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)范管理，為消費(fèi)者打造美好舒適的消費(fèi)環(huán)境，提升市場(chǎng)內(nèi)農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量安全，讓居民可以便捷、安心地購(gòu)買和使用日常食品，不僅符合我國(guó)打造服務(wù)型政府的基本理念，促進(jìn)政府不斷優(yōu)化的服務(wù)社會(huì)大眾的水平，而且還有利于提升政府工作的公信力和居民的生活滿意度。因此，通過(guò)對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)地方立法的研究既能加強(qiáng)對(duì)居民的“菜籃子”的保障，還能保持法律法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)，體現(xiàn)立法的科學(xué)性，最終能夠完善地方政府社會(huì)治理體系，提升依法社會(huì)治理的能力。