從馬約特移民問題的困局看法國(guó)的海外領(lǐng)地戰(zhàn)略危機(jī)

王吉會(huì)

法國(guó)擁有眾多的海外領(lǐng)土，包括5 個(gè)海外?。毫裟嵬簦↙a Réunion）、馬提尼克（Martinique）、瓜德羅普（Guadeloupe）、法屬圭亞那（Guyane fran?aise）、馬約特（Mayotte）；4 個(gè)海外領(lǐng)地：新喀里多尼亞（Nouvelle-Calédonie）、法屬波利尼西亞（Polynésie fran?aise）、瓦利斯群島和富圖納群島（Wallis-et-Futuna）、法屬南方和南極領(lǐng)地（Terres australes et antarctiques）；1 個(gè)地方行政區(qū)：圣皮埃爾和密克?。⊿aint-Pierre-et-Miquelon）。這些海外領(lǐng)地分布于大西洋、印度洋與太平洋。

馬約特（Mayotte，亦稱馬奧霍Mahore）曾經(jīng)是法國(guó)的一個(gè)集體領(lǐng)地，全稱為“馬約特集體領(lǐng)地”(Collectivité Territoriale de Mayotte)，從2011年3月起成為海外省，也是全法國(guó)的第101 個(gè)省。馬約特位于莫桑比克海峽北端，西邊和東邊分別與非洲的莫桑比克和馬達(dá)加斯加相望。馬約特由兩個(gè)主島和三十多個(gè)小島組成，面積為375 平方公里，現(xiàn)在人口約26 萬①https://www.populationdata.net/pays/mayotte/ 2019年4月7日訪問。，首府為馬穆楚(Mamoudzou)。馬約特使用法國(guó)國(guó)旗，法定貨幣為歐元。法語是當(dāng)?shù)匚┮还俜秸Z言，政府機(jī)構(gòu)和學(xué)校中只能使用法語。

一、非法移民的困局

馬約特雖遠(yuǎn)離法國(guó)本土，但多年來同樣飽受非法移民問題之苦。目前在馬約特生活的移民達(dá)5-6 萬，占到馬約特人口的三分之一，而50%以上的外國(guó)人沒有合法身份。②Anne-Diandra Louarn, Mayotte:petit bout de France,http://france-mayotte.fr/mayotte-petit-bout-de-france-ou-les-promesses-de-macron-ne-font-meme-plus-reagir, 2019年3月31日訪問。

移民中除一部分馬達(dá)加斯加人外，大多來自科摩羅，占到移民總數(shù)的80%。非法移民多乘簡(jiǎn)陋的小艇冒險(xiǎn)前來，事故時(shí)有發(fā)生。法國(guó)參議院的一份報(bào)告稱，1995年至2012年，從海上偷渡的人中有7000 至1 萬人遇難，而科摩羅內(nèi)政部長(zhǎng)莫哈邁德·達(dá)烏杜（Mohamed Daoudou）則稱實(shí)際情況更為嚴(yán)重，認(rèn)為最近20年間，約有2 萬人死于海上。③Ghalia Kadiri, Entre Comoriens et Mahorais, le ressentiment menace de virer à l’orage.Le Monde，le 208/02/05,http://abonnes.lemonde.fr/afrique/article/2018/05/02/entre-comorians-et-mahorais-le-ressentiment-menace-de-tou rner-a-l-orage_5293405_3212.html, 2019年3月20日訪問。。

移民問題長(zhǎng)期不能妥善解決，給馬約特帶來沉重負(fù)擔(dān)，單是每年遣返非法偷渡人員的費(fèi)用就高達(dá)5000 萬至7000 萬歐元。隨之而來的還有其它很多社會(huì)問題：教育資源開始無法滿足需要，不得不依靠合同制教師。治安問題嚴(yán)峻，唯一的監(jiān)獄中犯人人數(shù)超過了容納標(biāo)準(zhǔn)的一倍。島上85%的人生活在貧困線以下，三分之一的人為文盲，失業(yè)率比法國(guó)本土高三倍。④Journée "?le morte" à Mayotte:des milliers de personnes défilent contre la violence et l'insécurité.https://www.lci.fr/societe/journee-ile-morte-a-mayotte-des-milliers-de-personnes-defilent-contre-la-violence-etlin securite-1508597.html,2019年4月8日訪問。

外來移民進(jìn)入馬約特之后，還對(duì)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療和母嬰保健系統(tǒng)造成沖擊。的確，偷渡來馬島的人中有的夢(mèng)想著在這里過上幸福生活，有的希望自己的病得到治療，致使衛(wèi)生部門人滿為患。還有很多孕婦借“出生地國(guó)籍”原則（droit du sol）前來生兒育女，好使自己的孩子將來合法地?fù)碛蟹▏?guó)國(guó)籍。2016年馬約特新出生人口1000 人，出生率據(jù)歐洲之首；2017年新生嬰兒多達(dá)9674 人，其中70%都來自外國(guó)父母家庭。雖然有一些慈善組織對(duì)移民進(jìn)行救助，但由于移民人數(shù)眾多，島上又幾乎沒有公益性住房和收容中心，這些組織的力量顯得杯水車薪。⑤Anne-Diandra Louarn,Mayotte:petit bout de France.前揭書。

非法移民中有的父母被遣返，他們的孩子便流浪街頭，繼而引發(fā)新的社會(huì)問題，極端行為開始出現(xiàn)，他們“搶劫，入室盜竊，侵犯私人生活和家庭生活，島上很大一部分居民的基本權(quán)利受到侵犯”①M(fèi)ayotte:la politique migratoire de la France tue.https://www.zinfos974.com/Mayottela-politique-migratoire-de-la-France-tue_a22762.html,2019年3月20日訪問。。

2018年2月20日起，馬約特爆發(fā)了大規(guī)模示威游行，矛頭直指學(xué)校內(nèi)外安全形勢(shì)的惡化以及大批非法移民對(duì)當(dāng)?shù)刂刃虻臄_亂。示威者架設(shè)路障，導(dǎo)致交通癱瘓。他們還呼吁發(fā)動(dòng)更大規(guī)模游行，并要求各地市長(zhǎng)關(guān)閉學(xué)校，阻止學(xué)生在開學(xué)季返校。隨后，沖突蔓延到社會(huì)各領(lǐng)域。罷工和騷亂造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響：“垃圾無人清理，老鼠肆虐，超市貨架上空空如也，加油站汽油告罄。這里的社會(huì)治安堪憂，入室盜竊頻發(fā)，晚上人們盡量避免出門。當(dāng)?shù)厝伺c非法移民之間矛盾嚴(yán)重，本地人有組織地強(qiáng)拆移民的臨時(shí)住處，而外來移民為了報(bào)復(fù)，開始破壞道路，襲擊、搶劫當(dāng)?shù)鼐用?。一些學(xué)校因?qū)W生之間暴力沖突而不得不暫時(shí)停課，2018年一些學(xué)校甚至有4/3 的時(shí)間都在放假?！雹贛ayotte:la France à la dérive.https://reseauinternational.net/mayotte-la-france-a-la-derive/, 2019年3月20日訪問。

移民帶來的問題嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)生活。法國(guó)全國(guó)工會(huì)聯(lián)盟（CGT）在馬約特省的教育工會(huì)秘書長(zhǎng)昆坦·賽德（Quentin Sedes）因此稱馬約特是“悲慘海洋中的一個(gè)貧窮的小島”，而有的文章則更是不留情面地將馬約特稱為“一個(gè)沒有價(jià)值的省”（un département au rabais）③Mayotte, un département au rabais.https://www.nouvelobs.com/rue89/rue89-nos-vies-connectees/20120701.RUE0990/je-quitte-mayotte-departementfrancais-au-rabais.html,2019年3月30日訪問。。

二、馬約特外來移民的多重原因

從地理上看，馬約特島與科摩羅的大科摩羅島（Grande Comore）、昂儒昂島（Anjouan）、莫埃利島（Mohéli）共同組成科摩羅群島，科摩羅的昂儒昂島距離馬約特只有70 公里。盡管如此，馬約特島與周邊國(guó)家、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距卻十分明顯。馬約特島以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)作物有木薯、玉蜀黍和稻米，經(jīng)濟(jì)作物包括香草、芳香樹、椰子和咖啡。出口僅依靠香精、香草、咖啡等農(nóng)產(chǎn)品，而絕大多數(shù)商品依賴進(jìn)口，如糖、面粉、服裝、建材和金屬器具等。馬約特的主要貿(mào)易伙伴為法國(guó)，亦主要依靠法國(guó)的援助。馬約特的經(jīng)濟(jì)落后于法國(guó)本土，如2016年，馬約特的GDP 為23.22 億歐元，人均9220 歐元，法國(guó)本土比之高3.5 倍④https://www.insee.fr/fr/statistiques/3645308,2019年4月22日訪問。。不過，在其所在的周邊國(guó)家和地區(qū)，馬約特仍然顯得比較富庶，2016年科摩羅人均GDP僅為1500 美元，約合1300 歐元，只有馬約特的七分之一⑤Ghalia Kadiri, 前揭書。。總之，馬約特作為法國(guó)的海外領(lǐng)地，在醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面都優(yōu)于科摩羅，更遠(yuǎn)超臨近的南部非洲很多國(guó)家。

從文化角度看，和科摩羅其它三島一樣，馬約特很早就接受了阿拉伯文化，居民大多為穆斯林，60%的居民都不能很好地掌握法語，大多人仍操科摩羅語。兩地不少家庭親戚本來就生活在科摩羅不同島嶼上。馬約特在獨(dú)立后，雖然根據(jù)《憲法》第73 條，取消了集民事、司法、宗教為一身的伊斯蘭教法官，代之以同法國(guó)其它地區(qū)相同的現(xiàn)代司法制度，然而由于共同的文化和風(fēng)俗習(xí)慣，科摩羅人與馬約特人并未將對(duì)方視為完全意義上的外國(guó)人。最近出現(xiàn)的仇視外國(guó)人情緒其直接原因是馬約特的省級(jí)改革，改革突出馬約特的“法國(guó)化”，無異于在科摩羅群島這一共同空間人為地制造了彼此的隔閡與敵視。

科摩羅混亂的內(nèi)政也刺激了本國(guó)居民的對(duì)外移民?？颇α_1975年的獨(dú)立沒有帶來民主與繁榮，自獨(dú)立后，該國(guó)政體多次改變，國(guó)家先后三易其名：科摩羅國(guó)，科摩羅伊斯蘭聯(lián)邦共合國(guó)，科摩羅聯(lián)盟。四十多年間走馬燈似地更換過二十多位總統(tǒng)，發(fā)生了十余次政變，1978年5月和1989年11月，阿里·薩利赫（Ali Soilih）和艾哈邁德·阿卜杜拉（Ahmed Abdallah）兩位總統(tǒng)先后被刺殺，國(guó)家長(zhǎng)期陷入動(dòng)亂。①Abdelhak El Idrissi, La situation à Mayotte est liée à la politique diplomatique de la France.https://www.franceculture.fr/geopolitique/la-situation-a-mayotte-est-liee-a-la-politique-diplomatique-de-la-france,2019年3月20日訪問。1997年8月3日，科摩羅的第二大島昂儒昂島宣布獨(dú)立，另一個(gè)島莫埃利島也于8月11日宣布脫離科摩羅。2001年2月，在非洲統(tǒng)一組織和法語國(guó)家組織等的斡旋下，科摩羅各方代表及非洲統(tǒng)一組織等國(guó)際組織才終于簽署了《科摩羅和解框架協(xié)議》，對(duì)民族團(tuán)結(jié)政府的組成及有關(guān)問題作出界定。同年12月23日，科摩羅通過新憲法草案，決定成立科摩羅聯(lián)盟，以給予各島高度自治權(quán)。盡管如此，各方至今始終圍繞中央與地方分權(quán)問題爭(zhēng)執(zhí)不休。2019年3月24日科摩羅舉行總統(tǒng)選舉，現(xiàn)任總統(tǒng)科摩羅復(fù)興公約黨（Convention pour le Renouveau des Comores）的阿扎利·阿蘇馬尼（Azali Assoumani）獲得60.77%的選票從而連任，而28日首都便發(fā)生了政府軍與持槍分子的交火事件，內(nèi)政部長(zhǎng)承認(rèn)沖突中有3 人死亡，4 人受傷。②https://la1ere.francetvinfo.fr/trois-morts-lors-fusillade-aux-comores-pleine-crise-politique-694944.html,2019年3月31日訪問。

于是，對(duì)于渴望幸福生活的周邊國(guó)家地區(qū)的居民來說，馬約特儼然成為了令人向往的“天堂”。

“巴拉迪爾簽證”

很長(zhǎng)時(shí)間以來，由于許多居民的親友分別居住在科摩羅各島，彼此之間的人員可以自由往來。但為了限制越來越多的非法移民，法國(guó)在1995年1月18日推出了一種專門針對(duì)從科摩羅赴馬約特旅行公民的“巴拉迪爾簽證”（visa Balladur，以時(shí)任總理愛德華·巴拉迪爾的名字命名），申請(qǐng)者必須額外支付9 歐元，需要辦理的手續(xù)也極為復(fù)雜。此舉立刻引發(fā)爭(zhēng)議，支持者認(rèn)為這一限制可以有效管控外來移民；而反對(duì)者則認(rèn)為，巴拉迪爾簽證反而會(huì)導(dǎo)致更多移民選擇海上偷渡，造成大量人員死亡。的確，“‘巴拉迪爾簽證’出臺(tái)后，需要專門申請(qǐng)簽證，且手續(xù)繁瑣，非法移民遂大量增加”③Ghalia Kadiri, 前揭書。。

2018年3月，馬約特驅(qū)逐大批科摩羅人，而科摩羅政府拒絕接收，法國(guó)政府于是決定自2018年5月4日起，終止向準(zhǔn)備前往法國(guó)的科摩羅人發(fā)放簽證。不過隨后，為了改善雙邊關(guān)系，兩國(guó)政府在2018年9月12日簽署了路線圖，規(guī)定法國(guó)自2018年10月1日起免除“巴拉迪爾簽證”的9 歐元簽證費(fèi)，“以促進(jìn)合作和友好關(guān)系的發(fā)展”。但馬約特人對(duì)此卻非常不滿，不斷舉行示威活動(dòng)，要求法國(guó)政府收回成命，繼續(xù)維持“巴拉迪爾簽證”的收費(fèi)，并表示：如果沒有巴拉迪爾簽證，馬約特島將很快被科摩羅同化。迫于馬約特人的壓力，法國(guó)政府宣布“暫緩”原定的取消收費(fèi)計(jì)劃。

三、法國(guó)政府的對(duì)策

2018年2月下旬馬約特爆發(fā)的社會(huì)危機(jī)引起了法國(guó)政府的高度重視。海外事務(wù)部部長(zhǎng)阿尼克·吉拉爾丹（Annick Girardin）于2018年3月12日飛抵馬約特島，與各方緊急磋商，試圖緩解當(dāng)?shù)鼐o張局面。但吉拉爾丹還尚未到達(dá)，當(dāng)?shù)匕l(fā)起抗議的聯(lián)合工會(huì)就已然表達(dá)了不滿，稱阿尼克·吉拉爾丹并不了解當(dāng)?shù)鼐謩?shì)，他們要求真正主事的領(lǐng)導(dǎo)人親自過問，例如總統(tǒng)馬克龍、總理菲利普或者內(nèi)政部長(zhǎng)。雖然法國(guó)總統(tǒng)和總理并沒有直接介入，但作為回應(yīng)，法國(guó)政府先后批準(zhǔn)了十多項(xiàng)協(xié)議，希望改善馬約特的社會(huì)狀況，主要內(nèi)容包括：撥款支持負(fù)責(zé)維護(hù)治安、打擊非法移民的組織，確保學(xué)校和交通的安全，粉碎馬約特島猖獗的犯罪組織，打擊建設(shè)臨時(shí)居住點(diǎn)的行為，拒絕承認(rèn)非法出生的兒童，統(tǒng)計(jì)非法居住點(diǎn)的情況，設(shè)立監(jiān)視非法居住點(diǎn)的監(jiān)控點(diǎn)，暫時(shí)終止發(fā)放拘留證，等等。

阿尼克·吉拉爾丹與抗議的代表除研究加強(qiáng)治安、限制非法移民的措施外，還考慮出臺(tái)行動(dòng)計(jì)劃，致力于馬約特的經(jīng)濟(jì)振興與發(fā)展。負(fù)責(zé)執(zhí)行該計(jì)劃的三位代表由法國(guó)總理任命，包括馬約特前省長(zhǎng)讓-雅克·布洛（Jean-Jacques Brot）、國(guó)務(wù)委員讓·庫蒂亞爾（Jean Courtial）和朗貝爾·呂卡（Lambert Lucas）將軍。①Patrick Roger,Un accord fragile se dessine à Mayotte.Le Monde,le 15/03/2018.

其實(shí)早在2016年，法國(guó)政府便針對(duì)馬約特的情況提出了治安計(jì)劃，以打擊非法移民和偷渡組織網(wǎng)以及其它輕罪。該計(jì)劃意在依托該地區(qū)治安力量并利用雷達(dá)和無人機(jī)等設(shè)備建立一個(gè)全面的機(jī)構(gòu)組織。2014-2015年提出的“馬約特2025 計(jì)劃”，目標(biāo)是完成馬約特省級(jí)改革，制定地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展框架，確定優(yōu)先工作。法國(guó)政府表示，將在2015-2020年向馬約特投資3.78 億歐元，而歐盟方面也準(zhǔn)備在2014-2020年劃撥3.5 億歐元，以促進(jìn)其發(fā)展。2018年5月15日召開的新聞發(fā)布會(huì)上，法國(guó)政府再次提出發(fā)展馬約特計(jì)劃，作為對(duì)以上兩個(gè)計(jì)劃的補(bǔ)充。同時(shí)任命多米尼克·索蘭（Dominique Sorain）為省長(zhǎng)，負(fù)責(zé)改善馬約特的治安問題，宣布增加警察和憲兵人數(shù)。健康衛(wèi)生方面，擬建立一個(gè)衛(wèi)生局，并撥款2 億歐元建設(shè)島上的醫(yī)院。教育方面，設(shè)立學(xué)區(qū)區(qū)長(zhǎng)一職，5年內(nèi)投資5 億歐元，以改善教育基礎(chǔ)設(shè)施。就業(yè)方面，2019年建立起地區(qū)就業(yè)指導(dǎo)中心。②Vignikpo Akpéné, Mayotte:situation bloquée, craintes d'affrontements entre communautés.http://www.lepoint.fr/politique/mayotte-situation-bloquee-craintes-d-affrontements-entre-communautes-19-03-20 182203832_20.php,2019年4月2日訪問。

與此同時(shí)，法國(guó)外交部還提出了“科摩羅島共同體”概念，設(shè)想取消“巴拉迪爾”簽證，代之以適用于周邊鄰國(guó)的“法國(guó)海外簽證”，發(fā)放給因文化、親緣原因前往法國(guó)的移民，如家庭團(tuán)聚，以及經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、商務(wù)、衛(wèi)生、科學(xué)等原因的的簽證申請(qǐng)。①La France veut délivrer des visas gratuits entre les Comores et Mayotte.Le Monde,http://abonnes.lemonde.fr/afrique/article/201/09/18/la-france-veut-deliver-des-visas-gratuits-entre-les-comores-et-mayotte_5187480_3212.html,2019年3月20日訪問。

2011年馬約特獲得海外省的地位，意味著它特將享受與法國(guó)本土相同的地位，而隨后馬約特又在2014年成為歐盟的“外圍地區(qū)”(“région ultrapériphérique”)，于是更加讓一些人浮想聯(lián)翩：大量非洲大湖地區(qū)和馬達(dá)加斯加的人，希望以馬約特為跳板，最終移民法國(guó)。而科摩羅政府對(duì)這股移民潮既不愿干預(yù)，也沒有能力制止。于是，為了避免外國(guó)移民的下一代依據(jù)出生地原則自動(dòng)獲得法國(guó)國(guó)籍，法國(guó)政府著手考慮確定一種“海外領(lǐng)地身份”，使持有該特殊身份的人在權(quán)利方面明顯區(qū)別于正式的法國(guó)公民。法國(guó)政府希望借此舉減少前來馬約特的移民數(shù)量。

四、歷史與外交背景解讀

馬約特目前的困局背后有著復(fù)雜的歷史背景。法國(guó)從1843年開始控制馬約特，使其成為自己的殖民地；20世紀(jì)初期，馬約特、科摩羅群島其他島嶼及馬達(dá)加斯加島成為一個(gè)法國(guó)海外領(lǐng)地。1960年馬達(dá)加斯加宣布獨(dú)立，成立馬達(dá)加斯加共和國(guó)。1975年，科摩羅群島最北端三個(gè)穆斯林占優(yōu)勢(shì)的島嶼宣布獨(dú)立，馬約特島的穆斯林和基督教徒則選擇歸屬法國(guó)，成為法國(guó)的“集體領(lǐng)地”?！凹w領(lǐng)地”是一種介乎海外領(lǐng)地與海外省之間的行政建制。馬約特在法國(guó)國(guó)民議會(huì)與參議院中各有一名代表，該領(lǐng)地由一名高級(jí)專員和經(jīng)選舉產(chǎn)生的17 名議員組成的總議會(huì)管理。

根據(jù)2001年7月11日法律，馬約特原來為一個(gè)“省級(jí)行政區(qū)域”（collectivité départementale），擁有一個(gè)省委員會(huì)，下轄17 個(gè)市鎮(zhèn)。2009年3月30日，馬約特舉行全民公決，95.2%的投票者贊成馬約特在2011年成為法國(guó)的海外省。2018年5月15日，法國(guó)海外省事務(wù)部部長(zhǎng)阿尼克·吉拉爾丹表示“馬約特將始終是法國(guó)的，將始終是一個(gè)省”，希望增強(qiáng)馬約特人對(duì)于馬約特的地位及其未來的信心，

不過，讓人始料未及的是，在升級(jí)為海外?。?011年）之后，馬約特島內(nèi)社會(huì)狀況不但沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，反而出現(xiàn)了一系列人們始料未及的問題：因?yàn)橐捎脷W盟標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)沒有對(duì)周邊地區(qū)開放，馬約特需要高價(jià)從歐洲進(jìn)口商品，而不能從周邊國(guó)家地區(qū)進(jìn)口。由于沒有競(jìng)爭(zhēng)，大的零售集團(tuán)定下很高的利潤(rùn)空間，致使物價(jià)上漲，生活成本增加。政府救濟(jì)型補(bǔ)貼“就業(yè)團(tuán)結(jié)收入”（“Revenu de solidarité active”）僅為法國(guó)本土的50%。馬約特一半的居民年齡低于17 歲，84%的人口生活在貧困線以下，71%之一的人口沒有任何文憑，適齡的人口失業(yè)率居高不下①據(jù)法國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究所（INSEE）統(tǒng)計(jì)，2018年馬約特失業(yè)率為35%。https://www.insee.fr/fr/statistiques/3716585,2019年4月23日訪問。。這里的入學(xué)率和教育條件遠(yuǎn)低于法國(guó)本土。外來人口持續(xù)增加，2016年在馬約特生育的婦女中有69%持有科摩羅國(guó)籍，2013-2016年間，出生人口數(shù)量增長(zhǎng)了45%。②Abdelhak El Idrissi, 前揭書。島上居民因自己的訴求未能得到滿足，開始對(duì)馬約特的省級(jí)改革產(chǎn)生質(zhì)疑。

法國(guó)與科摩羅的緊張關(guān)系

二戰(zhàn)后，法國(guó)開啟了非殖民化進(jìn)程，并于1974年12月22日在科摩羅四島舉行了一次全民公投，結(jié)果大科摩羅島、昂儒昂島、莫埃利島三島大部分人支持獨(dú)立，而馬約特島居民則有63.8%的選民支持留在法國(guó)。盡管從四個(gè)島范圍看，全部選民的90%支持獨(dú)立，但法國(guó)堅(jiān)持對(duì)民意表決分別處理，執(zhí)意將馬約特留在法國(guó)。1975年11月12日，聯(lián)合國(guó)3385號(hào)決議稱科摩羅四島屬于科摩羅，但法國(guó)對(duì)此置之不理，不與科摩羅政府就馬約特的歸還問題進(jìn)行談判。

法國(guó)在1974年公投中將四島選舉結(jié)果分割開來考慮的做法違反了國(guó)際法，聯(lián)合國(guó)也在此前警告過法國(guó)政府“要尊重科摩羅群島的完整性”。③Abdelhak El Idrissi, 前揭書。但法國(guó)始終將科摩羅視為自己的勢(shì)力范圍，1989年和1995年，作為昔日的宗主國(guó)，法國(guó)曾兩次出兵科摩羅，幫助其平息政治動(dòng)亂與政變。而因?yàn)樨毟粦沂?，在公投以后確實(shí)又有很多科摩羅人希望重返法國(guó)。從20世紀(jì)70年代到90年代，科摩羅為了獲得馬約特，與法國(guó)在聯(lián)合國(guó)打了20年的官司。聯(lián)合國(guó)、非洲統(tǒng)一組織也多次重申馬約特是科摩羅的領(lǐng)土，1976年2月6日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)討論了馬約特的主權(quán)歸屬問題，在當(dāng)時(shí)安理會(huì)的15 個(gè)成員國(guó)中，有11 個(gè)國(guó)家支持科摩羅對(duì)馬約特的主權(quán)要求，但因?yàn)榉▏?guó)一家的否決，使得這一決議未能通過。此次是法國(guó)作為常任理事國(guó)自1976年至今在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)唯一的一次單獨(dú)使用否決權(quán)，可見當(dāng)時(shí)法國(guó)保住馬約特的決心之強(qiáng)烈。1995年以后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)再未討論過馬約特問題。然而直至今天，科摩羅始終沒有放棄對(duì)馬約特的主權(quán)要求，在憲法中將馬約特島確定為本國(guó)領(lǐng)土，其國(guó)旗和國(guó)徽上都標(biāo)有的4 顆五角星，代表了包括了馬約特在內(nèi)的科摩羅四島，而國(guó)旗上的四個(gè)橫條中的白色橫條代表的正是馬約特。

法國(guó)政府雖然在維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)這一關(guān)系其核心利益的問題上寸步不讓，但與此同時(shí)，也一直在努力改善與科摩羅這一昔日的殖民地的關(guān)系。法國(guó)與科摩羅于1978年簽署了《防務(wù)協(xié)定》，可以應(yīng)科摩羅政府的要求出兵。1989年科摩羅發(fā)生危機(jī)時(shí)法國(guó)出兵干預(yù)，1995年，被稱為“第一雇傭兵”的鮑勃·納德爾（Bob Denard）在科摩羅發(fā)動(dòng)軍事政變后，法國(guó)派出特種部隊(duì)，平息了政變，解救了總統(tǒng)喬納爾。法國(guó)還一直對(duì)科摩羅給予經(jīng)濟(jì)援助，法國(guó)地區(qū)合作基金（Fonds de coopération régionale fran?ais）每年撥給科摩羅聯(lián)盟的預(yù)算達(dá)2000 萬歐元，幾乎占到其受援總額的近一半。①La France veut déliver des visas gratuits entre les Comores et Mayotte.前揭書。法、科兩國(guó)緊張的關(guān)系和雙方合作的缺失乃是移民問題日益嚴(yán)峻的重要原因，但法國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的支持無疑又是意欲縮小科摩羅與馬約特的發(fā)展差距，試圖與科摩羅修好，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看這也是解決馬約特外來移民問題的現(xiàn)實(shí)途徑。

五、法國(guó)的海外領(lǐng)地戰(zhàn)略

法國(guó)政府歷來非常重視其海外領(lǐng)地，密特朗曾表示：“少了‘海外省和海外領(lǐng)地’的法國(guó)，就不再那么‘法國(guó)’了”②Interview de M.Fran?ois Mitterrand，Président de la République，accordée à Radio France outre-mer le 26 février 1993.http://discours.vie-publique.fr/notices/937003800.html，2019年2月21日訪問。。今天，海外領(lǐng)地乃然是法國(guó)向世界延伸國(guó)力的橋頭堡，“因?yàn)閾碛泻Ｍ馐。▏?guó)才跨越了歐洲疆界，伸展到世界各地”③沈通：《法國(guó)海外省和領(lǐng)地試制銀幣》，《江蘇錢幣》，2006年（1），第56 頁。。而“非洲歷來是法國(guó)傳統(tǒng)的勢(shì)力范圍……多年以來,非洲一直是法國(guó)外交的重點(diǎn)之一”④曹德明：《從歷史文化的視角看法國(guó)與非洲的特殊關(guān)系》，《國(guó)際觀察》，2010年（1），第29 頁。。1995年，希拉克調(diào)整對(duì)非政策，將法國(guó)與非洲關(guān)系定位為“新型合作伙伴關(guān)系”⑤趙慧杰：《法國(guó)對(duì)非洲政策的調(diào)整及其戰(zhàn)略構(gòu)想》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所論文，1999年1月。，提出援助與合作相結(jié)合?！胺▏?guó)新非洲政策”還包括“法國(guó)走出法語非洲，在維持法國(guó)同非洲大陸傳統(tǒng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，不僅僅局限于法語非洲國(guó)家，還要對(duì)南部非洲進(jìn)行拓展，在非洲擴(kuò)大‘合作范圍’”⑥曹德明：前揭書，第33 頁。。新政策之下，法國(guó)對(duì)海外領(lǐng)地的政策表現(xiàn)出兩個(gè)明顯特點(diǎn)：一方面，法國(guó)通過援助、免稅和減免社會(huì)保險(xiǎn)支出等政策促進(jìn)海外領(lǐng)地及周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展；另一方面，通過立法和行政制度強(qiáng)化對(duì)海外領(lǐng)地的控制，“加強(qiáng)法國(guó)在地緣政治上的主動(dòng)性，有利于其維護(hù)國(guó)家主權(quán)和調(diào)整國(guó)際戰(zhàn)略”⑦付琴雯：《二戰(zhàn)后法國(guó)海外領(lǐng)土的法律治理— —以法屬波利尼西亞和新喀里多尼亞為例》，《邊界與海洋研究》，第3 卷 第1 期，2018年1月，第108 頁。。

印度洋南部的馬約特島和留尼汪島上生活著約100 萬法國(guó)公民，法國(guó)在這一地區(qū)的存在“既有人員原因，也有歷史、領(lǐng)土（陸地和海洋）、文化（法語國(guó)家地區(qū)）、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境（保護(hù)南部地區(qū)和法國(guó)南極地區(qū)的生物多樣性、與該地區(qū)國(guó)家圍繞綠色經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合作）、軍事方面的原因。⑧https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/afrique/la-france-dans-la-region-sud-ouest-de-l-ocean-ind ien/, 2019年4月7日訪問。

首先是對(duì)潛在的巨大經(jīng)濟(jì)利益的考慮。從1955年8月6日開始，“法屬南方和南極領(lǐng)地”（Les Terres australes et antarctiques fran?aises）就成為法國(guó)擁有行政管理和財(cái)政自治權(quán)的海外領(lǐng)地。2008年9月11日第2008-919 號(hào)法令更是確定了“法屬南方和南極領(lǐng)地”的正式地位。通過莫桑比克海峽，分別位于馬達(dá)加斯加島東西兩側(cè)的留尼汪和馬約特能夠與法國(guó)的“法屬南方和南極領(lǐng)地”自然連成一體，使法國(guó)在南印度洋和南極地區(qū)獲得可觀的海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。要知道，該領(lǐng)地包括了克羅澤群島（archipel de Crozet）、凱爾蓋朗群島（archipel de Kerguelen）、圣保羅島（?le Saint-Paul）、阿姆斯特丹島（?le Amsterdam）、外島領(lǐng)地（?les éparses）以及南極的阿德雷地（Terre Adélie），為法國(guó)提供了一個(gè)面積達(dá)230萬平方公里的經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)和大約1700 萬平方公里的捕魚區(qū)，后者面積相當(dāng)于7 個(gè)地中海，使法國(guó)擁有了僅次于美國(guó)的海上控制區(qū)域。而且這里蘊(yùn)藏的礦物資源也非常豐富。①http://www.taaf.fr/Presentation-generale-des-TAAF,2019年4月7日訪問。

不過，若從地緣政治考慮，馬約特所屬地區(qū)的軍事意義顯然更為重要?！昂Ｍ馐『秃Ｍ忸I(lǐng)地為法國(guó)提供了天然的軍事基地，使法國(guó)具備全球投射能力”②孫德剛：《安全認(rèn)知的變化與法國(guó)在非洲軍事基地的戰(zhàn)略調(diào)整》，《外交評(píng)論》，2011年（5），第121 頁。，為此，法國(guó)在非洲南部地區(qū)維持常規(guī)軍事力量，并積極培育區(qū)域集體安全組織。法國(guó)與莫桑比克的軍事合作從2004年8月21日生效，目的是在“法國(guó)在南印度洋的武裝部隊(duì)”（French armed forces in the southern Indian Ocean)的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展兩國(guó)之間的雙邊關(guān)系。③https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/mozambique/france-and-mozambique/ ，2019年4月7日訪問。法國(guó)同時(shí)還和科摩羅、喀麥隆、中非、科特迪瓦、吉布提、加蓬、塞內(nèi)加爾、多哥8 個(gè)國(guó)家簽署了國(guó)防協(xié)議，并附加了與非洲國(guó)家安全相匹配的16 條技術(shù)條約，讓法國(guó)得以在這一地區(qū)實(shí)施軍事介入具有優(yōu)先權(quán)。具體而言，法國(guó)軍隊(duì)在馬約特島建立了一支小分隊(duì)，而在馬達(dá)加斯加島東部印度洋上的留尼汪島設(shè)有軍事基地，可以保護(hù)法國(guó)在印度洋的經(jīng)濟(jì)利益和海上航道安全，同時(shí)為法國(guó)遠(yuǎn)洋航行的艦隊(duì)提供后勤補(bǔ)給。

結(jié)語

由于法國(guó)、科摩羅兩國(guó)政府缺乏實(shí)質(zhì)性的外交合作，馬約特非法移民問題長(zhǎng)期得不到解決。有人因此批評(píng)法國(guó)政府對(duì)馬約特是“可憐的鴕鳥政策”，不是“已經(jīng)盡力而為”，而是缺少“政治決心”④Jean Louis Grasso, Mayotte:la France à la dérive.https://reseauinternational.net/mayotte-la-france-a-la-derive/,2019年3月20日訪問。。而通過以上分析，我們看到，法國(guó)容忍局部問題的存在，實(shí)際上是在著眼大局，意在加強(qiáng)其對(duì)更大區(qū)域的控制，以維護(hù)其在國(guó)際舞臺(tái)的大國(guó)地位和影響力。

馬約特與科摩羅等地區(qū)的貧富差距不可能很快消除，因而外來移民問題短時(shí)期內(nèi)難以有效解決；但另一方面，馬約特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件在該地區(qū)還會(huì)長(zhǎng)期保持相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在發(fā)生類似2017年9月颶風(fēng)“厄瑪”橫掃法屬圣巴托洛繆島（Saint-Barthélemy）的自然災(zāi)害之時(shí)，法國(guó)政府總是能夠進(jìn)行有效救助。所以，馬約特島內(nèi)居民對(duì)法國(guó)的歸屬感和對(duì)法國(guó)的信心不會(huì)因?yàn)橐泼駟栴}而輕易受到影響，2018年11月4日法國(guó)的海外屬地新喀里多尼亞就是否獨(dú)立舉行的公民投票中，56.4%的民眾反對(duì)獨(dú)立，法國(guó)對(duì)于其海外領(lǐng)地的吸引力可見一斑。法國(guó)對(duì)馬約特的控制盡管背負(fù)著國(guó)際輿論的壓力，但目前尚不會(huì)受到有力挑戰(zhàn)，該島仍將會(huì)是其維護(hù)在莫桑比克海峽乃至印度洋的影響力的一枚重要棋子。著眼于國(guó)家整體利益和全球戰(zhàn)略，法國(guó)政府會(huì)繼續(xù)通過談判、合作、援助等務(wù)實(shí)手段，盡量滿足和平衡馬約特與科摩羅方面的訴求，以緩和地區(qū)矛盾，維護(hù)該地區(qū)相對(duì)的穩(wěn)定局面。