易地扶貧搬遷政策成效及問題分析
——以安徽省為例

張 悅，王 浩

（安徽大學社會與政治學院,安徽 合肥 230601）

一、易地扶貧搬遷政策及扶貧背景

（一）概念界定

易地扶貧搬遷是為了改善貧困人口的住房環(huán)境，將居住條件惡劣特別是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的農(nóng)村人口，集中或分散轉移到生存環(huán)境相對安全且具有良好政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展條件的地域環(huán)境中。易地扶貧搬遷是對人口發(fā)展規(guī)劃的一次突破，而不僅僅是空間兩點坐標上的簡單位移；是涉及貧困人口生活方式的轉變，而不僅僅是陳舊觀念和優(yōu)化生活的簡單置換；是新農(nóng)村建設與扶貧攻堅的創(chuàng)新結合，而不是對土地耕作方式的簡單沿襲，是社會主義背景下的具有中國特色的民生工程。這項復雜工程涉及中國百年大計，其意義十分重大，影響廣泛深遠。

（二）易地扶貧搬遷政策背景

2015年12月8日，國家發(fā)改委、國家扶貧辦、國家財政部、國土資源部、人民銀行等5部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，明確用五年時間對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，力爭在“十三五”期間完成1000萬人口搬遷任務，幫助他們與全國人民同步進入小康社會。2018年2月，中國國家主席習近平在四川省考察脫貧攻堅工作，并主持召開打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會，明確指出易地扶貧搬遷是實現(xiàn)精準脫貧的有效途徑，搬遷安置要同發(fā)展產(chǎn)業(yè)、安排就業(yè)緊密結合，讓搬遷群眾能住下、可就業(yè)、可發(fā)展。

《方案》的實施標志著我國扶貧攻堅進入新階段，精準扶貧成為全國扶貧攻堅中心走向，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，黨中央、國務院決定對涉及全國22個?。▍^(qū)、市）1000萬左右農(nóng)村建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷。其中，安徽省政策搬遷人口8.3萬人，共涉及9個設區(qū)市，28個縣（市、區(qū)），圍繞同步實現(xiàn)全面小康目標，解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”的問題，安徽省制定了脫貧攻堅十大工程方案。其中，易地搬遷工程使農(nóng)村貧困人口的住房安全得到了有效的改善。

（三）國家資金支持

從2001年起，國家發(fā)改委安排專項資金，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)開展了易地扶貧搬遷工程。2001年至2015年，全國累計性下發(fā)易地扶貧搬遷中央補助資金363億元，支持地方搬遷群眾680多萬人。

2017年易地扶貧搬遷建房中央財政預算內(nèi)投資安排人均7000元，納入國家易地扶貧搬遷規(guī)劃的建檔立卡貧困人口人均補助2萬元，納入同步搬遷的非建黨立卡貧困戶住房建設人均補助6000元，省地方舉債安排人均1萬元，縣（區(qū)）專項建設資金人均3000元。

二、安徽省異地扶貧搬遷成效

（一）總體進度

截至2017年底，安徽省有易地扶貧搬遷任務的共9個市、25個縣（市、區(qū)）,分別采取倒排工期、節(jié)點管控、掛圖作戰(zhàn)等措施，加強工程調(diào)度，加快工程進度。2017年9月底前，25個縣（市、區(qū)）順利完成了437個安置點、11158套安置住房建設任務，建成住房總面積83.3萬平方米，人均住房面積23.7平方米，按照住房交付使用的標準，到2017年底，全面完成了35121人的搬遷安置任務。

（二）搬遷安置方式

易地扶貧搬遷注重因地制宜，精準施策，“挪窮窩”與“換窮業(yè)”同步，搬遷過程中考慮貧困人口后繼發(fā)展為核心，遵循“應搬盡搬，充分自愿”的原則，扶持貧困人口脫離生存困境，總體采取集中安置與分散安置方式相結合搬遷。

安徽省易地扶貧搬遷同樣采取集中與分散安置兩種方式，總體以集中安置為主，分散安置為輔。集中安置點選址以交通便利、公共設施齊全、醫(yī)療教育條件完善且具有規(guī)?？盏氐牡赜騼?yōu)先，主要利用存量建設用地，并規(guī)避存在自然災害隱患地帶。安置區(qū)選擇以有利于貧困戶脫貧為原則，在具有旅游資源的皖南地區(qū)，集中安置點選址，還綜合考慮發(fā)展旅游資源帶動貧困人口后續(xù)脫貧。在分散安置選址方面，比照集中安置點選址條件執(zhí)行，具體安置方式大致分為分散建房安置、投靠親友、進城或進鎮(zhèn)購房安置等。

（三）后續(xù)幫扶措施

按照因地制宜、各具特色、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的思路和精準到點到戶到人的要求，安徽省在貧困戶搬遷后的產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)幫扶等方面深入謀劃、科學規(guī)劃、綜合施策，采取了一系列行之有效的措施，取得了積極成效。2016年搬遷的28000人中，已累計脫貧22486人，脫貧率達80.3%；2017年搬遷的35121人中，當年脫貧21213人，脫貧率達60.4%。其中，六安市霍山縣上土市鎮(zhèn)依托旅游資源開發(fā)，以安徽省首批省級特色小鎮(zhèn)——溫泉小鎮(zhèn)為中心，布置9個安置點，安置97戶341人，相關企業(yè)為搬遷戶提供約80個務工崗位和一定比例的就業(yè)崗位。池州市石臺縣磯灘鄉(xiāng)2017年集中安置53戶183人，按照“政府租地+企業(yè)包收+集中經(jīng)營+分戶收益”的思路，創(chuàng)新“公司+基地+搬遷戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，在安置點周邊流轉135畝土地建設新家園農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目，專門為搬遷貧困戶提供就業(yè)機會。

三、易地扶貧搬遷存在的問題

（一）精準識別難度大，搬遷意愿不統(tǒng)一

自2014年起，已脫貧的建檔立卡戶納入搬遷人口范圍，“十三五”時期安徽省政策搬遷人口8.3萬人，但建檔立卡人口總數(shù)遠大于搬遷人口數(shù)，因此貧困戶是否應該成為搬遷戶，未搬遷的貧困戶是否應該成為搬遷戶方面難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。搬遷貧困戶存在舊址不集中現(xiàn)象，部分符合搬遷標準的農(nóng)戶涉及耕作土地與搬遷地域距離較遠問題，搬遷人口勞動耕作時空代價大造成搬遷意愿削弱。同時，因為中國農(nóng)民所依存的傳統(tǒng)生計方式、認同的社會知識及文化觀念皆源于土地及其之上的家族制度等社會文化系統(tǒng)，中國農(nóng)民以“小農(nóng)經(jīng)濟”開啟自然經(jīng)濟形態(tài)，對土地有著根源情結，搬遷可能帶來的社會文化系統(tǒng)的抽離會造成搬遷戶存在不適感。

水庫移民也是安徽省移民搬遷工程的重點項目，如何使國家水利工程順利建成運行，同時又能使水庫所在地居民“離鄉(xiāng)離土”的心理得到緩解與補償，是搬遷工程前期的重點及難點工作。

（二）選址地點較單一，選址方式難創(chuàng)新

在安置點選址方面，往往以一個或多個原址周邊存在規(guī)?？盏貎?yōu)先。但此方式存在以下弊端：首先，搬遷地規(guī)模較小，安置點設置較多，不同安置點建檔立卡戶享受的后期產(chǎn)業(yè)脫貧措施不同，小散安置的選址方式還會造成安置點后期監(jiān)管難度大。其次，20世紀90年代以來，以城市為主體的價值觀開始影響農(nóng)村，大規(guī)模農(nóng)村勞動力的流動和轉移改寫了“鄉(xiāng)土中國”的發(fā)展軌跡，同時也宣布“離土中國”時代的到來。原先加快城鎮(zhèn)化腳步的搬遷移民工程由于搬遷距離不夠遠，城鎮(zhèn)中大規(guī)?？盏叵∩?，搬遷人口難以城鎮(zhèn)化，貧困戶中無耕作土地的搬遷戶原有經(jīng)濟生活模式很難被打破，同時繼續(xù)擁有土地的搬遷戶土地耕作不便，原有勞動生活受到影響。最后，在旅游資源相對充足的地區(qū)，如大別山區(qū)、皖南山區(qū)，中心村安置比例高，城鎮(zhèn)、園區(qū)、景區(qū)安置比例低，此方式使不受旅游資源覆蓋的安置點搬遷戶后續(xù)發(fā)展動力依然不足。

（三）住房建設難控制，配套設施不齊全

在住房建設方面，中央補助的建檔立卡貧困戶人均住房面積不超過25平方米，少數(shù)縣區(qū)分散建房面積控制不合理，存在超標現(xiàn)象，建筑面積超過人均面積總和，雖然2017年比2016年明顯好轉，但住房面積把控不嚴格的問題截至2017年底仍然存在。

此外，私自加蓋和豪華裝修問題在大別山區(qū)和皖南山區(qū)的部分縣比較突出。筆者認為，造成此種現(xiàn)象具有以下幾點原因：第一，安置點設置過多導致后期監(jiān)管難度大，監(jiān)管存在漏洞，政策執(zhí)行不嚴格，從而使得政策受益者違反政策規(guī)定私自加蓋；第二，搬遷戶住房搬遷完成后，缺乏特定政策監(jiān)管單位及人員，對政策執(zhí)行具有“一次性”而非“持續(xù)性”特征；第三，政策執(zhí)行前期政策受益人識別不精準，貧困人口在獲得住房后房屋閑置作為婚慶住房使用或交予非貧困人口居住，會造成房屋居住人存在豪華裝修。

在基礎設施配套方面存在兩種傾向：安置點配套設施標準過低和安置點標準過高，其中前者更為普遍。安置點配套設施標準過低的安置點普遍存在小區(qū)照明設施無法正常使用和公共使用場所缺乏或簡陋的現(xiàn)象；安置點配套設施標準過高的安置點高標準反映在公共場所裝修水準較高?？傮w反映為政策落實過程中對安置點規(guī)劃水平不夠高。

（四）項目管理不完善，后續(xù)脫貧靠兜底

在項目資金運作方面：有的縣區(qū)資金撥付手續(xù)不夠完善，個別縣區(qū)資金沒有專戶管理、專賬核算，總體反映為資金使用方面明細水準不高。突出表現(xiàn)在大規(guī)模集中安置點資金使用分配不合理，工程前期規(guī)劃住房面積超標而造成資金使用方面形成頭重腳輕的局面，進而形成工程收尾粗糙和配套設施簡陋的現(xiàn)象。另外，分散安置比重高的縣區(qū)閑置資金比例較大，后期建設方案缺乏，計劃搬遷人口較少，此類縣區(qū)易形成閑置資金規(guī)劃不合理或無規(guī)劃發(fā)展局面。

在項目管理方面：有的地方存在年度計劃在執(zhí)行過程變更、沒有實施方案或批復的實施方案與實際建設內(nèi)容不一致的問題，極少數(shù)縣區(qū)存在未批先建、招投標不規(guī)范等問題。政策執(zhí)行部門單一且部分地區(qū)搬遷問題復雜、搬遷難度大，導致項目方案在實施過程中變動性大，這也反映了前期項目計劃準備不充分。易地扶貧搬遷作為一項無前車可鑒的項目，在政策執(zhí)行過程中只能依靠政策規(guī)劃者合理規(guī)劃和政策執(zhí)行者按國家標準并盡可能結合地方實際執(zhí)行，從中產(chǎn)生的項目管理問題也需要及時調(diào)整。

在后續(xù)脫貧方面：基本依靠傳統(tǒng)手段，安徽省皖北地區(qū)缺乏旅游資源，無法依靠地方主體經(jīng)濟模式帶動搬遷戶后續(xù)脫貧，缺乏特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)地區(qū)仍主要依靠對貧困戶的社會保障政策解決貧困戶后續(xù)生活缺乏保障問題。這種現(xiàn)象尤以對五保戶與社保戶的后續(xù)脫貧更為突出，這種以社保兜底為主的脫貧措施缺乏創(chuàng)新，無法大幅度提升搬遷戶的生活水平。

四、易地扶貧搬遷問題對策

安徽省皖南與皖北地區(qū)易地搬遷環(huán)境存在較大差異。北部地區(qū)搬遷選址難度小，但后續(xù)幫扶措施中特色幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大，搬遷家庭中的青壯年貧困人口大多沿襲未搬遷前的經(jīng)濟來源方式，搬遷后生活方式變化程度??；南部地區(qū)規(guī)模空地面積少，搬遷人口相對可用搬遷面積較多，因此選址難度大，但多山區(qū)的地域相對于皖北平原，旅游、種植等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件具有優(yōu)勢，搬遷人口后續(xù)幫扶措施的開展創(chuàng)新性強。面對易地搬遷過程中存在的問題，應當及時更正，著眼于未來解決政策執(zhí)行過程中存在的困境及矛盾。對此，筆者提出以下建議及對策：

（一）深化高位推動，不斷完善政策升級

在政策執(zhí)行過程中，存在政策下達與執(zhí)行不一致問題。易地扶貧搬遷是一個政策不斷完善的過程，在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)問題并及時反映問題然后統(tǒng)一修正改進問題，是政策循環(huán)升級的過程。作為一項具有創(chuàng)新性的中國特色社會主義扶貧政策，必須堅持高位聯(lián)動，政策執(zhí)行者要及時發(fā)現(xiàn)問題、更正問題。對此，筆者認為對易地搬遷工作大巡查往往問題反映不夠及時，各省市應建立獨立的問題清單網(wǎng)站，各區(qū)、市、縣在自我排查與第三方督察后將問題定期同步上傳，做到自我檢查、自我改進，問題集中匯總后做到執(zhí)行過程整體完善，改善政策升級過程存在滯后問題。

易地扶貧搬遷政策執(zhí)行部門單一，國家至縣一級發(fā)改委在政策制定及執(zhí)行過程中缺乏合作單位，易產(chǎn)生政策執(zhí)行過程中缺少對政策執(zhí)行過程的監(jiān)管不到位的問題，要完善易地搬遷政策，就要建立政策執(zhí)行部門聯(lián)動機制。發(fā)改委在政策執(zhí)行過程中，應自我監(jiān)督并做到執(zhí)行過程透明公開接受社會監(jiān)督，省、市、縣應建立“標準嚴控、過程把控、節(jié)點管控、全程監(jiān)控”的工作推進機制，形成省市縣聯(lián)動、部門緊密協(xié)作的良性工作格局。

（二）推動上下聯(lián)動，持續(xù)強化搬遷標準

工作機制的上下聯(lián)動不僅要做到政策更新及時有效，還要做到政策宣傳深入到位。一是上級下達紙質版政策之外，政策執(zhí)行單位還應創(chuàng)建網(wǎng)絡性政策傳遞方式，這種政策傳遞方式能更好地規(guī)避政策在傳遞過程中可能存在的不及時性。二是發(fā)改委在政策宣傳方面與傳統(tǒng)媒體和新媒體，在不斷擴大宣傳力度的同時，又能使政策執(zhí)行過程受到公開監(jiān)督。三是建立責任統(tǒng)一機制，上下級政策執(zhí)行單位之間問責機制聯(lián)系緊密，做到基層發(fā)現(xiàn)問題，敢解決問題。

統(tǒng)一搬遷標準在防止搬遷過程產(chǎn)生群眾矛盾方面產(chǎn)生了積極效果，但政策實施過程中由于對政策解讀存在異化以及部分地區(qū)政策標準實施難度大造成了執(zhí)行過程中的各地差異。強化搬遷標準不是對政策標準的集中統(tǒng)一，而是根據(jù)問題不斷升級標準，做到“大原則不變，小問題靈活處理”。一是強化搬遷方式，對分散安置的貧困戶做到后期幫扶不變，對自行解決安置問題的應與集中安置幫扶標準統(tǒng)一，做到激勵其強化發(fā)展動力。二是強化幫扶標準，省級發(fā)改委可與科技領域合作，幫助缺乏后續(xù)脫貧產(chǎn)業(yè)的地區(qū)創(chuàng)建新型農(nóng)林畜牧特色產(chǎn)業(yè)，以帶動地區(qū)貧困人口長期脫貧、穩(wěn)定脫貧，解決“變遷不變經(jīng)濟來源”的困境。三是強化配套措施，各地資金使用應更合理規(guī)劃，做到國家撥款與地方補貼充足下公共設施更加完善，將公共衛(wèi)生設施齊全標準升級的，在安置點創(chuàng)建公共設施改善維修站，變“簡單提供”為“提供與改善”的公共設施建設方式，切實解決好搬遷人口居住環(huán)境欠佳及居住過程中遇到的涉及公共設施損壞的問題。

（三）堅持因勢利導，激發(fā)移民內(nèi)生動力

易地扶貧搬遷具有規(guī)模性、復雜性和綜合性等特點。搬遷過程中出現(xiàn)的一系列復雜問題，政策決策者都應施以發(fā)展的眼光去看待，堅持因勢利導解決扶貧問題，接受扶貧政策涉及人口多、問題難度大的事實，并且持有積極的心態(tài)去看待政策未來走向。易地扶貧搬遷作為一項精準扶貧的政策，解決了貧困人口的基本住房問題，但任何一項扶貧措施都無法保證所有貧困人口從根本上改變其生產(chǎn)生活狀態(tài)。農(nóng)民市民化是一個有機系統(tǒng)，同時存在著宏觀、中觀和微觀等三個層面的社會支持系統(tǒng)。要想使搬遷人口從貧困變?yōu)槊撠?，再從脫貧轉變?yōu)橹赂?，單靠接受政策扶持遠遠不夠。使搬遷人口擁有生存的社會地位，增強其社會存在感才是脫貧的根本。政策實施者在實施政策之外，還應激發(fā)搬遷人口發(fā)展內(nèi)生動力，通過技術支持與引導，擴大就業(yè)人口甚至促進創(chuàng)業(yè)，才能夠促進貧困人口脫貧致富。

一方面，扶貧重在扶志。促使搬遷貧困人口從思想上轉變自我認知，要擴大扶貧政策宣傳，貧困現(xiàn)狀具有短暫性，國家和政府始終大力扶持貧困人口，脫貧不脫政策的措施防止了貧困戶再次陷入貧困，貧困人口對脫貧要有充足信心。另一方面，在激發(fā)搬遷人口脫貧信心方面，要將“終身學習”的理念深入搬遷人口家家戶戶。貧困經(jīng)濟學家舒爾茨認為,提高貧困人口素質，在于提高“技藝、知識、熟練程度等從事生產(chǎn)性工作能力的東西”，應該推廣“中高等教育的成人教育訓練，特別是包括農(nóng)村的推廣教育”。改變大多數(shù)貧困人口依靠體力獲得生存收入的現(xiàn)狀，要對家中有剩余勞動力的人口進行技能培訓，促進其就業(yè)與產(chǎn)業(yè)扶貧，對于學齡兒童貧困人口要激發(fā)其學習動力，增強其“學習改變命運”理念。對于依靠自身努力脫貧的搬遷人口，要將相關政策獎勵及時兌現(xiàn)以激發(fā)貧困人口脫貧信心。

易地扶貧搬遷在全國貧困人口脫貧的攻堅階段發(fā)揮了至關重要的作用。作為一項精準脫貧的政策，執(zhí)行方式不創(chuàng)新、政策把握不精準、工作機制不完善勢必會導致政策落實不到位。對此，政策落實機關要具有科學有效的執(zhí)行水準，才能在政策實施后不產(chǎn)生后患問題。與此同時，政策制定者要做到宣傳到位與政策升級相結合，政策執(zhí)行者要做到政策嚴格把控與問題及時處理相結合，搬遷戶方面做到政策支持與內(nèi)生動力激發(fā)相結合。脫貧攻堅要動員全黨全社會的力量，作為一項脫貧措施，易地扶貧同樣需要社會各界的支持，建立多方聯(lián)合、多方監(jiān)督管理的工作機制，在易地扶貧搬遷工作中才能發(fā)揮積極作用，促進精準扶貧下的扶貧搬遷工作更加完善。