城鎮(zhèn)化進程中非物質文化遺產保護的 困境與法律應對

唐咪 聶洪濤

摘要：隨著國內城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，非物質文化遺產保護面臨著物質載體被損毀、文化價值遭摒棄、傳承后繼無人等保護困境，而我國對“非遺”的法律保護仍存在著缺少頂層設計、缺少實施細則、缺少訴訟救濟、缺少社會引導等問題。目前應對的措施應是：從國家立法、政府行政、社會公益、民眾參與等四個層面入手，完善我國“非遺”的法律保護。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;非物質文化遺產;法律保護

中圖分類號：G122 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）24-0014-03

習近平總書記在十九大報告中提出：“我們要堅定文化自信，共同推動社會主義文化大繁榮，提高我國文化軟實力，建設社會主義文化強國。”①非物質文化遺產是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分。近年來，隨著中國的城鎮(zhèn)化進程加快，以鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化為集中體現(xiàn)的非物質文化遺產面臨著衰退和消失。如何使非物質文化遺產在城鎮(zhèn)化進程中“活”下去，是我們亟待解決的難題。

一、城鎮(zhèn)化進程中非物質文化遺產保護的緊迫性

（一）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

“城鎮(zhèn)化”是我國學者對國外“城市化”概念的本土化，我國的“城鎮(zhèn)化”主要指農村人口向城市或城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中的發(fā)展過程，展現(xiàn)出農村人口的分散化以及城鎮(zhèn)數(shù)量的規(guī)?；忍攸c。從1978年到2017年短短40年間，我國的城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到58.5%，共提高了40多個百分點。據(jù)報道，我國的城鎮(zhèn)化率將在2019年底突破60%。②按照國際慣例，一個國家的城鎮(zhèn)化率在30%-70%就已經屬于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展甚至可被稱為“快速城鎮(zhèn)化”。

（二）非物質文化遺產特征

近十幾年來，隨著“申遺”熱潮對于非物質文化遺產（以下簡稱“非遺”）概念的普及，“非遺”對于大多數(shù)國民來講都不是一個陌生詞匯。基于對非物質文化遺產法律概念的理解，其基本特征可被概括為以下幾種：

首先，“非遺”具有非物質性，相對于實體，其更注重精神層面的價值，同時又以實物為載體，使其精神內涵得以彰顯。

其次，“非遺”具有活態(tài)性，其傳承并非一成不變，而是隨著社會生活的變遷、傳承人的理解而發(fā)生變化，在日常生活中傳承，傳承中不斷創(chuàng)新。

最后，“非遺”具有共享性，相比其他民事權利，享有其權利的主體更加廣泛，“非遺”的創(chuàng)造主體往往是某地區(qū)的群眾，其傳承與創(chuàng)新也往往在群眾中完成。

（三）城鎮(zhèn)化進程中“非遺”保護面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國的城鎮(zhèn)化已經進入高速發(fā)展階段，伴隨著國家城鎮(zhèn)化率數(shù)值的不斷攀升，根源于農耕文明且以傳統(tǒng)鄉(xiāng)村為物質載體的各類“非遺”將面臨“滅頂之災”，正如馮驥才所擔憂的，“在城鎮(zhèn)化浪潮前，我們勢單力薄;即使力量再強大，也只是螳螂之臂，怎么去阻遏‘歷史巨輪的前進。”③

首先，在我國許多邊遠地區(qū)，地方政府在城鎮(zhèn)化進程中片面追求基礎設施的完善與建設，注重了城市規(guī)模的擴大以及農村人口向城市的集聚，以至于為了大規(guī)模地建造樓宇，強行分割農村集體土地，拆毀農村歷史民居、歷史文化建筑等，嚴重損害了“非遺”的重要物質載體與人們居住的空間。

其次，現(xiàn)代化的商品經濟與農村工業(yè)化生產逐漸取代了我國傳統(tǒng)農村的生產、生活方式，快速城鎮(zhèn)化將導致“非遺”相關產品供應鏈遭受危機，面臨著被工業(yè)化取代的重大挑戰(zhàn)和風險;此外，城鎮(zhèn)化將直接導致我國農村居住人口大量的流失，大量農村人口從以務農為生轉變到外出創(chuàng)業(yè)或進城務工，傳統(tǒng)村落居住人口的年齡、性別、知識等社會結構將發(fā)生重大的改變，“非遺”傳承將面臨后繼無人的窘境。

最后，城鎮(zhèn)化進程中，大量的村民逃離鄉(xiāng)村、追逐現(xiàn)代城市的文明，逐漸顯現(xiàn)出對傳統(tǒng)信仰的淡化以及喪失對傳統(tǒng)文化的自信，這也在一定程度上瓦解了村民自身對于“非遺”的認同感，最終導致了傳統(tǒng)的倫理信仰被淡化，鄉(xiāng)村的文化習俗和信仰遭到徹底摒棄。

二、城鎮(zhèn)化進程中我國對非物質文化遺產的保護現(xiàn)狀

（一）國內立法現(xiàn)狀

我國對“非遺”的立法保護最早起源于地方，自上世紀90年代，寧夏、江蘇、北京等多地區(qū)先后審議通過了關于立法保護我國民間優(yōu)秀傳統(tǒng)文化藝術的多項地方法規(guī)，云南、貴州、福建等省份也緊隨其后審議通過了關于保護少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化的立法保護條例。自從2011年《非物質文化遺產法》正式頒布施行以來，我國大多數(shù)地方政府相繼出臺了有關“非遺”保護行政法規(guī)及相關條例。自此，我國從中央到地方初步形成多層次“非遺”法律保護體系。

但是，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，目前的法律、法規(guī)因為制定時間過早，并未能有效回應當前城鎮(zhèn)化背景下“非遺”保護的法律問題，只是處于對“非遺”的一般保護狀態(tài)，出現(xiàn)立法滯后、執(zhí)行不力等問題。

（二）政府投入現(xiàn)狀

2011年我國出臺的《非物質文化遺產法》是國內對“非遺”保護效力最高的法律，同時也是一部行政法，主要規(guī)定了中央及地方各級政府對“非遺”的各項法律責任。在城鎮(zhèn)化背景下，針對“非遺”保護出現(xiàn)的各種問題，我國各級政府對“非遺”的保護舉措主要包括：搜集“非遺傳承人”信息并對其進行財政補貼、建設文化生態(tài)保護區(qū)、與民間組織合作建立文化公益救助會等。另外，據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，各級人民政府在“十二五”期間共投入85億人民幣用于支持與保護“非遺”項目，截止2017年末，我國已批準1372個國家級“非遺”項目，累計培訓出了四萬名以上的“非遺”名錄傳承者，這些舉措均為城鎮(zhèn)化進程中“非遺”的保護與傳承注入了活力。

（三）司法救濟現(xiàn)狀

“城鎮(zhèn)化”意味著經濟高速發(fā)展，人口流動加快，利益沖突漸漲。截止2018年年底，我國共有40多個“非遺”項目被列入世界非物質文化遺產保護名錄，加上了國內四級“非遺”項目名錄，我國“非遺”資源保護項目數(shù)量十分龐大。實際上，相比“非遺”數(shù)量的龐大，國內涉及“非遺”的糾紛寥寥無幾。在“快速城鎮(zhèn)化”背景下，涉訴少并不能代表我國法律對“非遺”的保護得力，恰恰相反，因為“非遺”本身的非物質性、權利主體的不確定性等特征，時常發(fā)生“非遺”資源被掠奪盜用或被過度濫用，但“非遺”資源所在地的居民往往因為各方面因素，既得不到相應的經濟回報，甚至連基本的精神權利也得不到尊重。而在國外，我國因為對“非遺”權利的法律救濟途徑未作明確說明，致使一些“非遺”資源被國外公司無償使用，有些還申請了相應的商標、專利，獲取了十分可觀的利益，更甚者竟反過來嚴重限制我們國內對本國“非遺”資源的正常使用。

（四）民眾參與現(xiàn)狀

雖然國內、國際均予“非遺”以高度重視，地方各級政府也均在積極履行“非遺”法所賦予的保護職責，但就目前社會效果來看，對“非遺”宣傳方面的力度仍顯不夠。隨著大量農民進城定居，以及城市居民生活節(jié)奏加快，各級政府大都選擇利用非遺保護日或其他節(jié)慶日通過對“非遺”資源相關載體的展示或“非遺”活動的演出進行法律、法規(guī)、政策的宣傳，但因宣傳時間不固定且持續(xù)時間較短、活動的對象過于固定以及范圍過窄等多方因素，導致當?shù)厝罕妼Α胺沁z”的價值及意義了解有限，限制了其對“非遺”的關注度、參與度，沒有形成良好的保護氛圍與宣傳效果。

三、城鎮(zhèn)化進程中我國當前法律對“非遺”保護不到位的原因

（一）缺少頂層設計，立法滯后難適應

我國于2011年正式頒布的《非物質文化遺產法》雖然已經在一定程度上有效彌補了現(xiàn)階段國家立法工作中對“非遺”法律保護缺位的問題，為“非遺”提供了公法上的保護。但是隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，社會發(fā)生了劇烈變遷，原法因為立法時間較早，存在著缺乏前瞻性意識，立法的技術不夠成熟、與其他部門法未實現(xiàn)有效銜接等諸多弊病，使得“非遺”的法律保護未落到實處，實踐中因“城鎮(zhèn)化”出現(xiàn)很多問題并沒有得到有效解決。

（二）缺少實施細則，沒有依據(jù)難執(zhí)行

當前，我國已經進入“快速城鎮(zhèn)化”發(fā)展階段，我國所制定和頒布的《非物質文化遺產法》，雖然讓我國“非遺”保護立法有了較為完善的法律支撐，但因其多為原則性規(guī)定，對“非遺”的保護更多地體現(xiàn)在“應當”、“支持”或“鼓勵發(fā)展”等字眼，涉及的內容極為寬泛，并未出臺適應社會發(fā)展、滿足“非遺”保護需求的具體實施細則，嚴重影響了“非遺”保護的效果，使得“非遺”的保護，沒有完全達到立法的總體預期。

（三）缺少訴訟救濟，利益分享難落實

我國現(xiàn)有的“非遺”立法并未明確規(guī)定“非遺”傳承人或權利人的具體權利內容，也未就侵權行為以及其救濟機制做具體規(guī)定。在城鎮(zhèn)化進程中，這種缺少“非遺”的利益分享機制以及“非遺”權利人受到侵害時訴訟救濟途徑的相關規(guī)定的法律體系將直接影響民眾對“非遺”傳承與保護的熱情，也將影響政府對“非遺”的有效綜合利用和依法保護。

（四）缺少社會引導，教育缺位難創(chuàng)新

現(xiàn)階段，無論是從現(xiàn)實出發(fā)還是法律要求來看，政府在“非遺”保護中都擔任著重要角色。但隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，一些地方政府在對“非遺”項目開發(fā)、利用時一味追求經濟價值，忽略“非遺”更為重要的文化價值，導致很多“非遺”資源失去本真，商業(yè)化嚴重。另外，因為大多數(shù)“非遺”項目與我們現(xiàn)代化的生活環(huán)境存在一定距離，且缺乏社會宣傳和引導，作為“非遺”保護與傳承主力軍的普通民眾沒有給其足夠的重視，最終導致了“非遺”保護的力度不夠、效果不佳的尷尬局面。

四、城鎮(zhèn)化進程中“非遺”保護的法律應對

（一）國家立法層面

顯然，我國目前的“非遺”保護立法已經很難適應城鎮(zhèn)化進程中“非遺”保護的法律需求。作為享有立法權的立法機關，首先，應當根據(jù)國情實際需要適時合理地填補法律空白，盡早出臺配套的實施細則，為“非遺”保護打下法律基礎。其次，各級地方政府要根據(jù)《非物質文化遺產法》的要求，制定、修改或補充地方性法規(guī)或管理條例，充分發(fā)揮基本法律的統(tǒng)領作用。最后，做好“非遺”法與相鄰的部門法之間的有效銜接，特別要注意和相鄰的民法、知識產權法及訴訟法之間的關系，對于發(fā)生的侵犯“非遺”權利的行為，要明確規(guī)定救濟的法律途徑，比如，可以通過擴大訴訟資格主體范圍，適時引入公益訴訟制度以及法律援助制度，提供多樣化的救濟途徑等方式，實現(xiàn)對受侵害的“非遺”權利人的救濟效果最大化。

（二）政府行政層面

“非遺”保護工作因為具有保護對象范圍廣、保護時間周期長等特點，其保護工作不僅需要來自社會各界的支持，同時也需要政府內部保護。根據(jù)我國相關法律規(guī)定不難看出，國家文化部目前主要負責國內文化領域相關的事務，作為文化領域的“非遺”項目，具有權利主體不確定性、保護對象廣泛性等特征，其要求往往遠遠超過我國文化部的職責權限，在實際工作中，文化部也常常表現(xiàn)出力不從心。基于現(xiàn)實考慮，我們應提高“非遺”保護層級，細化不同部門職責，最大限度地調動各個行政部門，整合國家行政資源，提高行政效率，充分發(fā)揮政府對“非遺”法律保護的行政作用。

（三）社會公益層面

“非遺”項目可能產生于某一地區(qū)，但其文化價值是屬于整個社會甚至全人類，所以對“非遺”的保護與傳承離不開社會各界的支持。國內相關文化社團應積極承擔起相應的社會責任，積極宣傳“非遺”的重要價值及意義，使社會公眾充分了解在當前的經濟社會、歷史發(fā)展條件下“非遺”項目保護的具體工作要求，從根本上控制“非遺”項目保護的發(fā)展方向，確?！胺沁z”項目保護工作的開展能夠更好地貼合當今社會經濟發(fā)展形勢的需要。另外，為了全面激發(fā)政府與社會對“非遺”項目保護活力，當?shù)卣块T應積極制定配套的保護措施，在文化宣傳、科技、稅收、教育、經濟等各個領域積極予以政策扶持，徹底打破當前“非遺”保護的困境。

（四）民眾參與層面

“非遺”產生于人民群眾日常的生產、生活，對其的保護與傳承主體也應該在民眾而非僅僅依靠政府或社會組織?！胺沁z”傳承人是“非遺”保護工作的主角與核心，尤其是在學習、挖掘原有“非遺”文化精髓基礎上加入現(xiàn)代文化理念，賦予“非遺”新靈感的“活態(tài)”傳承是推動“非遺”創(chuàng)新最為寶貴之處。我們各級政府應充分團結各方力量，充分調動廣大群眾對“非遺”保護與傳承的熱情，通過營造共同的傳統(tǒng)歷史文化氛圍、組織各項可使群眾親身參與的民俗活動等方式找回群眾的傳統(tǒng)文化記憶，激發(fā)人們的文化認同感，引導人們正視傳統(tǒng)文化，從而自上而下地推動“非遺”的保護傳承與發(fā)展創(chuàng)新。

注?釋：

①選自2017年10月18日習近平《決勝全面建成小康社會??奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》一文。

②數(shù)據(jù)來源于中國社會科學院經濟研究所與社會科學文獻出版社共同發(fā)布《經濟藍皮書夏季號：中國經濟增長報告（2018-2019）》

③引自馮驥才《一個古畫鄉(xiāng)的“臨終搶救”》一文。

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作者簡介：唐咪（1993—），女，漢族，陜西西安人，單位為西安財經大學法學院，研究方向為知識產權。

聶洪濤（1975—），男，漢族，陜西乾縣人，西安財經大學法學院副院長、教授，法學博士，研究方向為知識產權。

（責任編輯：李直）

基金項目：本文系國家社科基金項目“非物質文化遺產知識產權保護的難點與對策研究”（項目編號：18EH219）階段性研究成果