山東：“四權(quán)分置”護(hù)航扶貧資金

侯雅楠

確保把“錢花在刀刃上”，想方設(shè)法保障資金安全，是各級政府面臨的問題，也是對制度設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)。

近年來，中央財(cái)政對扶貧的投入逐年增加，據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年中央財(cái)政預(yù)算安排補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金達(dá)到1060.95億元，比2017年同口徑增加200億元，2013至2017年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入超過2800億元。對于廣大貧困地區(qū)和貧困群眾來說，扶貧資金就如同“救命錢”，是誰都不得伸手觸碰的高壓線。確保把“錢花在刀刃上”，想方設(shè)法保障資金安全，是各級政府面臨的問題，也是對制度設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)。

經(jīng)過多年摸索，山東省形成了以“四權(quán)分置”為核心的扶貧資金資產(chǎn)管理長效機(jī)制，通過將扶貧資產(chǎn)明確所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、保障確保收益權(quán)、監(jiān)管落實(shí)監(jiān)督權(quán)，把責(zé)權(quán)利明確歸屬到各方，實(shí)現(xiàn)了對建檔立卡貧困戶的精準(zhǔn)幫扶，繼而為村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力。脫貧攻堅(jiān)以來，山東省累計(jì)投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金約170億元，通過“四權(quán)分置”確定的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金達(dá)到約250億元實(shí)現(xiàn)了扶貧資金使用效益最大化。

為長效脫貧提供保障

山東省扶貧辦副主任邵國君向記者介紹，在大部分農(nóng)村欠缺技術(shù)、勞動力、管理等條件下，采取將扶貧資金直接分配給群眾的方法極易使資金蒸發(fā)，不符合長效可持續(xù)的發(fā)展要求。如果用產(chǎn)業(yè)來支撐形成扶貧資產(chǎn)，建立起與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，如股份分紅，將會使扶貧資金在未來更長的時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用。

于是從2014年開始，山東省扶貧辦大膽提出“確權(quán)到戶、量化到人、按股分紅”的想法，在國家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)淄博市先行先試了資產(chǎn)收益扶貧和折股量化到人的新路子。將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成資產(chǎn)形成的收益，具備條件的折股量化給貧困戶，按照建檔立卡貧困戶的實(shí)際情況，重點(diǎn)對喪失勞動能力，無收入來源的老弱病殘貧困人口實(shí)行差異化幫扶，分享扶貧資產(chǎn)收益，達(dá)到長期穩(wěn)定脫貧。

但是，其中涉及到的產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)問題隨之而來。所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)如何明確，如果不把產(chǎn)權(quán)明確下來，在貧困村班子頻繁更換、脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后的情況下，這筆扶貧資產(chǎn)很容易流失，也容易引發(fā)其他問題和矛盾，更可能造成辛辛苦苦形成的脫貧成果毀于一旦。因此，迫切需要建立起扶貧資金資產(chǎn)管理的長效機(jī)制。

山東省扶貧辦經(jīng)過大量的調(diào)查研究和反復(fù)論證，最終確定，“涉貧”資金形成的資產(chǎn)，要有一個明確的歸屬，即扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建成后形成的扶貧資產(chǎn)所有權(quán)歸屬于村集體，經(jīng)營權(quán)放活，資產(chǎn)收益主要用于幫扶建檔立卡貧困人口，重點(diǎn)向沒有勞動能力的老弱病殘貧困戶傾斜，扶貧資產(chǎn)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理平臺進(jìn)行日常監(jiān)管。經(jīng)營權(quán)歸承包戶，受益權(quán)歸貧困戶和低收入人群，監(jiān)督權(quán)歸經(jīng)管站，這也就是“四權(quán)分置”的由來。通過明確“四權(quán)”，扶貧資產(chǎn)從農(nóng)村村級資產(chǎn)中被有效明確區(qū)分開來，貧困人口以及低收入人群得到有效長期的保障。

以山東省臨沂市為例，截至目前，共計(jì)13.25億元扶貧資金形成的經(jīng)營性資產(chǎn)全部確權(quán)到村，三年來取得收益2.38億元，惠及23.28萬貧困戶。

沙溝鎮(zhèn)的扶貧資金管理實(shí)踐

家在臨沂市沂水縣沙溝鎮(zhèn)對崮峪村的李傳錄就是從中直接收益受益的一員。從2016年開始，他的銀行賬戶上每年都能及時(shí)收到900余元的分紅，如今已經(jīng)74歲的他，與老伴共同生活，900塊錢的分紅讓他覺得“很受用”。

和李傳錄一樣能拿到分紅的還有鎮(zhèn)上的969口人，他們手中的這筆分紅來自于沙溝鎮(zhèn)建設(shè)的38個高效蔬菜大棚項(xiàng)目。建成于2016年的卞莊高效蔬菜大棚整合了650萬財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，由沂州果蔬研究專業(yè)合作社經(jīng)營管理，年扶貧收益達(dá)到39萬元。全鎮(zhèn)15個重點(diǎn)貧困村、5個非重點(diǎn)貧困村總計(jì)613戶、969人從中受益。2017年，項(xiàng)目共幫扶553戶、846人實(shí)現(xiàn)脫貧，年人均增收402元。

從高效蔬菜大棚項(xiàng)目建設(shè)伊始，到收益的分配到賬，每一筆錢都在鎮(zhèn)經(jīng)管站的監(jiān)控之下。為了集中管理扶貧資金，經(jīng)管站專門設(shè)立了扶貧資金賬套，在農(nóng)商行設(shè)立了扶貧資金專戶，對各級、各類扶貧資金全部納入經(jīng)管站扶貧資金專戶代管。

在整個項(xiàng)目實(shí)施的過程中，經(jīng)管站實(shí)行統(tǒng)一資金撥付，由經(jīng)管站出納從扶貧資金專戶中，以網(wǎng)上轉(zhuǎn)賬的方式，直接撥付到施工單位。在進(jìn)行資金撥付時(shí)，由施工單位依據(jù)工程合同提出用款申請，項(xiàng)目村負(fù)責(zé)人、扶貧辦、經(jīng)管站負(fù)責(zé)人現(xiàn)場核實(shí)，填制《財(cái)政專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目資金報(bào)賬支付審批表》，報(bào)鎮(zhèn)長簽字后撥付;過程撥付時(shí)，由相關(guān)人員出具階段驗(yàn)收報(bào)告;完工結(jié)算前，聘請第三方出具決算報(bào)告。進(jìn)行收益分配時(shí)，經(jīng)管站根據(jù)各村審核提報(bào)并經(jīng)鎮(zhèn)級批準(zhǔn)后的收益分配方案，將收益款直接打卡發(fā)放到貧困戶手中。

由于各個村投入資金和貧困戶收入情況不一，因此合作社對每個村實(shí)行收益差異化分配。一是對15個重點(diǎn)貧困村，合作社根據(jù)投入資金所占的比例，每年給予每村1.8萬元作為扶貧的資產(chǎn)收益。共幫扶396戶貧困戶，627口人，年人均增收430元。二是對有整村推進(jìn)項(xiàng)目的于家莊村每年給予6萬元作為扶貧收益，其中1.8萬元用于村集體增收，4.2萬元用于幫扶該村貧困戶。共幫扶41戶貧困戶，59口人，年人均增收711元。三是對47個非重點(diǎn)貧困村中貧困人口多、脫貧任務(wù)重的5個村重點(diǎn)幫扶，每年給予6萬元作為扶貧的資產(chǎn)收益，共幫扶217戶貧困戶，342人，年人均增收175元。

同時(shí)，沙溝鎮(zhèn)對扶貧資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。扶貧資產(chǎn)的名稱、類別、購建時(shí)間、預(yù)計(jì)使用年限、數(shù)量、單位、資金來源構(gòu)成、所有權(quán)人、使用權(quán)人和收益權(quán)人等相關(guān)內(nèi)容都嚴(yán)格記錄在扶貧資產(chǎn)管理臺賬。另有一本扶貧資產(chǎn)監(jiān)管臺賬，確保扶貧資產(chǎn)安全、運(yùn)營正常。扶貧資產(chǎn)在所有權(quán)轉(zhuǎn)移、經(jīng)營主體、經(jīng)營方式變更等過程中，經(jīng)管站會在民主的基礎(chǔ)上對程序、內(nèi)容審核把關(guān)，杜絕決任何單位和個人隨意處置扶貧資產(chǎn)。

在確定各村精準(zhǔn)扶貧經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營主體和經(jīng)營方式時(shí)，村兩委、扶貧理事會共同研究，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論決定后，報(bào)鎮(zhèn)經(jīng)管站審核把關(guān)，公示無異議后，采取入股參觀、委托經(jīng)營、出租合作等方式進(jìn)行經(jīng)營管理。

2015年至2017年，沙溝鎮(zhèn)經(jīng)管站代管財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1600多萬元，監(jiān)管各類扶貧資產(chǎn)近2000萬元，監(jiān)督發(fā)放各項(xiàng)扶貧收益260多萬元，保障了扶貧資金資產(chǎn)的安全有效運(yùn)營流動。

管好社會幫扶資金

在與沙溝鎮(zhèn)相鄰的另一道溝，臨沂市蘭山區(qū)汪溝鎮(zhèn)，積極發(fā)揮社會幫扶資金的作用，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、涉農(nóng)財(cái)政資金、社會各界幫扶資金整合，形成經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)行嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)界定，為各產(chǎn)權(quán)方頒發(fā)證書，為扶貧資產(chǎn)保駕護(hù)航。

2014年至2018年，汪溝鎮(zhèn)整合上級專項(xiàng)扶貧資金共計(jì)1526.8萬元和社會幫扶資金790萬元，建設(shè)冬暖式大棚75個，簡易拱棚18個，農(nóng)業(yè)種植棚20個，茶葉種植棚2個，光伏發(fā)電站6處，種植蓮藕110畝。位于沙嶺村的19個蔬菜大棚，是臨沂華強(qiáng)集團(tuán)投資200萬元援建的，項(xiàng)目建成后順利按程序移交給沙嶺村作為扶貧資產(chǎn)，2017年此項(xiàng)目共惠及31名貧困戶，每人收益2028元。

來自社會各界的幫扶資金為汪溝鎮(zhèn)注入了一股強(qiáng)大的力量，而為了不讓來自社會的善款流失，鎮(zhèn)政府出臺了精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)管理辦法，對38個項(xiàng)目形成的資產(chǎn)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)屬于村集體，讓貧困村的干部群眾吃了定心丸。2016年，汪溝鎮(zhèn)黨委政府把企業(yè)捐助的189萬元扶貧資金投入到竹柳園、姜氏茶園等一些經(jīng)濟(jì)實(shí)體中去，幫助貧困群眾脫貧增收，贏得了群眾的信任。

同年，在汪溝鎮(zhèn)竹園村，由金鑼集團(tuán)投資建設(shè)的10個冬暖蔬菜大棚建成后將無償移交給村集體，作為竹園村的集體財(cái)產(chǎn)。但是，蔬菜大棚的經(jīng)營管理給村集體出了難題，村支部書記趙曉亮與村民經(jīng)過商討，決定把經(jīng)營權(quán)交給有經(jīng)營能力的人去從事生產(chǎn)管理，“讓最能掙錢的人去用錢”。

積極盤活經(jīng)營權(quán)是汪溝鎮(zhèn)貫徹的一項(xiàng)重要舉措，通過公開競標(biāo)的方式，把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營權(quán)外包給承包戶或農(nóng)業(yè)公司，確定承包人，放活了資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。資產(chǎn)經(jīng)營方需與村集體簽訂合同，明確管理資產(chǎn)責(zé)任，資產(chǎn)收益數(shù)量，確保扶貧資產(chǎn)安全并不斷增值。

汪溝鎮(zhèn)還將收益權(quán)進(jìn)行量化，收益的約70%主要用于建檔立卡貧困戶或低收入農(nóng)戶，30%歸村集體用于公益事業(yè)，優(yōu)先保證貧困戶的增收。由于經(jīng)營項(xiàng)目收益有差異，汪溝鎮(zhèn)制定了保底收益，由經(jīng)營承包者擔(dān)保每年至少要有一定的最低收入，用這種方式來提供對貧困戶的生活保障。鎮(zhèn)里還制定了詳細(xì)的分紅退出機(jī)制?，F(xiàn)有的貧困戶穩(wěn)定脫貧后，其收益權(quán)要按照規(guī)定程序轉(zhuǎn)給其它的貧困戶。資產(chǎn)收益不搞分凈吃光，在確保貧困人口穩(wěn)定達(dá)到省定脫貧線以后，資產(chǎn)收益將被用于建立扶貧基金，以救助突發(fā)性、臨時(shí)性貧困人口。

汪溝鎮(zhèn)同樣設(shè)置了資產(chǎn)管理平臺，經(jīng)管站對形成的扶貧資產(chǎn)進(jìn)行評估、審計(jì)。扶貧資產(chǎn)的金額、形式、數(shù)量、位置都有詳細(xì)紀(jì)錄，筆筆資金都能做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，防止截留挪用、冒領(lǐng)貪污等現(xiàn)象發(fā)生。

“扶貧資產(chǎn)所有權(quán)歸村集體，經(jīng)營權(quán)歸合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，受益權(quán)歸貧困戶，監(jiān)管權(quán)歸農(nóng)業(yè)局”的“四權(quán)”分置扶貧資產(chǎn)管理機(jī)制，通俗來講就是把扶貧資產(chǎn)的雞蛋放進(jìn)集體的籃子里，讓最能掙錢的人去花錢，讓最需要幫助的人能受益，讓扶貧的每一分錢都在陽光下運(yùn)行。真正解決了扶貧資產(chǎn)“一錘子買賣”的問題，走出了扶貧資產(chǎn)重建設(shè)輕管理的怪圈，解決了搞突擊短期行為的問題，保障了脫貧攻堅(jiān)穩(wěn)定脫貧的成效，達(dá)到了扶貧資產(chǎn)長效惠貧的目的。

邵國君介紹，山東省扶貧辦已經(jīng)將扶貧資產(chǎn)確權(quán)完成情況納放入年度督查考核，目前有8個市扶貧資產(chǎn)確權(quán)狀況達(dá)到百分之百，其他市達(dá)到百分之八十以上。在產(chǎn)權(quán)得到保障的情況下，山東省威海市文登區(qū)還針對貧困村、貧困戶欠缺發(fā)展能力和村級發(fā)展產(chǎn)業(yè)難成規(guī)模的實(shí)際，積極整合扶貧專項(xiàng)資金和涉農(nóng)資金，與企業(yè)合作共建，打造鎮(zhèn)級扶貧產(chǎn)業(yè)扶貧基地，放大扶貧資金效能，最大限度增加項(xiàng)目收益，充分放大了扶貧資金效用。

距離2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧還有兩年左右的時(shí)間，但農(nóng)村絕對貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧和貧困縣摘帽并不意味著農(nóng)村貧困的消失，更不意味著扶貧工作的結(jié)束。農(nóng)村貧困在2020年后仍將以相對貧困和其他形式存在，未來的扶貧工作還會繼續(xù)進(jìn)行下去。而山東省提出的“四權(quán)”分置扶貧資金資產(chǎn)管理機(jī)制將會在未來長時(shí)期發(fā)揮它的作用，這也是“護(hù)航”的意義所在。