論互聯(lián)網(wǎng)對我國行政法治建設(shè)的挑戰(zhàn)

摘 要 行政法治是依法治國的重要組成部分，是依法治國的關(guān)鍵和難點，是推動社會發(fā)展、行政體制改革的重要保障。行政法治建設(shè)的精神是通過規(guī)范行政權(quán)的取得和行使過程來保護公民、法人、其他組織的合法權(quán)利。我國行政法治建設(shè)經(jīng)歷長期的發(fā)展已經(jīng)取得一定成就，但離行政法治的目標和要求仍有一定差距?，F(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)的普及對我國行政法治建設(shè)的推進形成了新的挑戰(zhàn)。本文旨在分析互聯(lián)網(wǎng)對我國行政法治建設(shè)的眾多挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)的對策與建議。

關(guān)鍵詞 互聯(lián)網(wǎng) 行政法治 行政立法 行政執(zhí)法 行政監(jiān)督

作者簡介：崔璨，中國社會科學(xué)院大學(xué)（研究生院）2016級法律碩士（非法學(xué)）。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.297

一、問題的提出

經(jīng)歷改革開放40年的風(fēng)雨歷程，我國政府在行政法治建設(shè)過程中取得了豐碩的成果，也積累了大量寶貴經(jīng)驗。2015年，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃 出臺，這項計劃的重要目標之一是希望通過互聯(lián)網(wǎng)促進政府職能轉(zhuǎn)變，進一步提升中央與地方各級政府的社會治理能力。近些年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，由互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的信息革命正深刻地影響社會生活的方方面面，促使行政權(quán)力的行使方式不斷革新，行政權(quán)力形態(tài)亦出現(xiàn)新的變化，這對于國家治理的理念、方式、方法也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

二、傳統(tǒng)法治政府建設(shè)的特點

從傳統(tǒng)意義上來看，法治政府建設(shè)格局總體上呈現(xiàn)出相對封閉化和碎片化的特征。在法治政府建設(shè)的初級階段，由于各類行政主體之間呈現(xiàn)出條塊分割 的特點，因此各行政單位在職權(quán)、程序、人員等方面的信息都是相對孤立的，不僅缺乏信息收集、交流的意識，更缺乏充分發(fā)揮信息協(xié)同作用從而提升行政效率、建設(shè)智慧政府的動力。針對單個行政主體來說，其搜集和運用信息與數(shù)據(jù)的能力有限，制度的壁壘與成本的壁壘都成為重要的制約因素。由于傳統(tǒng)行政職權(quán)行使的慣性和條塊分割的現(xiàn)實，行政機關(guān)看似掌握了海量數(shù)據(jù)，但實際上仍是數(shù)據(jù)海洋中的一個個信息孤島。就行政相對人而言，想要獲取和利用政府信息需付出較高的成本，并且缺乏對行政相對人獲取信息的制度保障。因此，對行政機關(guān)實施監(jiān)督的方法和成本都應(yīng)納入考慮的范疇。

總體而言，傳統(tǒng)政府及各部門間、行政主體與相對人間的信息不對稱情況廣泛存在，再加上缺少必要的交流機制，導(dǎo)致政府的各項權(quán)力難以在法治軌道上運行。因此，在互聯(lián)網(wǎng)普及之前，法治政府乃至整個法治國家的運行成本偏高且效率偏低。

三、互聯(lián)網(wǎng)對現(xiàn)代行政法治的挑戰(zhàn)

（一）基于法治視野下的互聯(lián)網(wǎng)特性分析

現(xiàn)代社會中，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，普及范圍廣、速度快。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心于2018年6月發(fā)布的報告顯示：截止2018年6月，我國的網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達到8.02億，上半年新增網(wǎng)民2968萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率已經(jīng)達到57.7%。第二，匿名性與隱蔽性。在虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界中，人們難以獲知他人的真實身份信息。第三，信息傳播的交互性與非線性?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種普及率高、傳播速度快的傳媒方式，它比任何其他傳媒方式都更高效、更經(jīng)濟、更直觀地把信息或思想傳播開來。它不再是傳統(tǒng)意義上點對點的信息傳播方式，而是由點及面的蜂窩擴散。第四，虛假信息充斥網(wǎng)絡(luò)空間?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺上發(fā)布的信息真假混雜，對政府和網(wǎng)民來說，信息真假的甄別都是一項艱巨的任務(wù)。

（二）互聯(lián)網(wǎng)對行政立法的挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用范圍與應(yīng)用場景極其廣泛，使得互聯(lián)網(wǎng)與人們的生活與工作建立起了千絲萬縷的聯(lián)系。由于許多現(xiàn)實領(lǐng)域的社會立法不能完全適用于虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間，因此出臺一部統(tǒng)領(lǐng)全局的法律以適用于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域意義重大。與西方部分立法體系比較成熟的國家相比，我國的互聯(lián)網(wǎng)行政立法起步相對滯后，相關(guān)立法仍處于探索階段，至今為止，我國制定的互聯(lián)網(wǎng)立法中，行政法規(guī)只有不到10部，立法的體系性還存在欠缺之處。

由于立法存在相對滯后性，往往難以通過立法形式對社會中出現(xiàn)的各種新變化進行同步規(guī)制。如果一味地生搬硬套現(xiàn)行法律來規(guī)范新興的互聯(lián)網(wǎng)行為，不但可能會束縛新生事物發(fā)展，還會讓新的管理手段面臨水土不服的風(fēng)險;而如果法律對新生事物視而不見，既會破壞法治權(quán)威，也不利于互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)健康發(fā)展。 因此，在萬物互聯(lián)互通的新形勢下，加快互聯(lián)網(wǎng)行政立法的研究與制定是行政機關(guān)的當(dāng)務(wù)之急。

（三）互聯(lián)網(wǎng)對行政執(zhí)法的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的行政違法行為以社會現(xiàn)實為基礎(chǔ)，并經(jīng)歷了長期的立法、司法實踐的經(jīng)驗總結(jié)，已經(jīng)形成了比較成熟的行政執(zhí)法體制。但是在互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)打造了基于現(xiàn)實社會基礎(chǔ)上的虛擬空間，是一個開放的統(tǒng)一體?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用與社會矛盾交織的復(fù)雜形勢下，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法體制已不能適應(yīng)新技術(shù)下的行政執(zhí)法要求。

1.在行政執(zhí)法信息化層面，還有不少問題需要解決。一是行政執(zhí)法信息孤島問題突出，信息資源無法利用互聯(lián)網(wǎng)共享整合、協(xié)同應(yīng)用;加之各部門之間數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)暢通的交流，導(dǎo)致核查比對工作效率不高。二是數(shù)據(jù)利用程度偏低，數(shù)據(jù)資源的最大效用難以真正發(fā)揮，數(shù)據(jù)的共享和交換大部分僅停留在線下紙質(zhì)層面。 這導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)平臺沒有發(fā)揮出其特有的高效便捷的優(yōu)勢。

2.互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性提升了行政執(zhí)法的難度。在網(wǎng)絡(luò)平臺上，違法主體有時會利用互聯(lián)網(wǎng)的一般功能實施違法活動，這加大了行政執(zhí)法機關(guān)識別和打擊違法行為的難度。另外，由于互聯(lián)網(wǎng)用戶眾多，網(wǎng)絡(luò)平臺上的違法信息若被惡意傳播更容易造成嚴重后果，對社會秩序可能造成重大潛在威脅。行政執(zhí)法機關(guān)及時識別不法言論、跟蹤處理網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為的任務(wù)更加艱巨?，F(xiàn)實生活中頻頻出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)輿論事件成為干擾社會秩序的不安定因素。政府有關(guān)部門若要在短時間內(nèi)整合現(xiàn)有信息資源，做到迅速回應(yīng)輿情，著實對政府的行政能力提出考驗。另外，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作技能能否符合新環(huán)境的客觀要求，也將直接影響政府行為效能發(fā)揮的水平。

（四）互聯(lián)網(wǎng)對行政監(jiān)督的挑戰(zhàn)

一般來說，傳統(tǒng)行政權(quán)力的監(jiān)督僅能事后進行，無法對權(quán)力運行進行同步實時監(jiān)督。在互聯(lián)網(wǎng)提供技術(shù)支撐的背景下，監(jiān)督機關(guān)與被監(jiān)督行政權(quán)力之間的連接點向前移動。由于網(wǎng)絡(luò)媒體在交互性、非線性等方面遠勝過傳統(tǒng)媒體，因此將大大促進行政權(quán)力監(jiān)督過程更加透明、監(jiān)督渠道更加多元。行政機關(guān)的活動公開化、透明化、規(guī)范化的發(fā)展趨勢對行政機關(guān)依法行政提出更嚴格的要求。

另外，通過互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督行政機關(guān)，對行政機關(guān)也充滿挑戰(zhàn)，因為行政機關(guān)常常需要面對紛繁復(fù)雜的意見，有時甚至需要耗費大量的人力、時間成本，例如，在進行民主決策、整理網(wǎng)絡(luò)民意時，需要組織人手進行篩選，去粗取精，從中提取真正有價值的信息，這個過程對行政機關(guān)也是一個考驗。利用互聯(lián)網(wǎng)最大程度地保障公民監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)的同時，互聯(lián)網(wǎng)也會引發(fā)其他負面問題。近年來，“網(wǎng)絡(luò)暴力”、“人肉搜索”等事件使人們對于網(wǎng)絡(luò)平臺中的行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮作用給予關(guān)注。一方面，網(wǎng)民可能在對一件事情的探究過程中傷害到他人的隱私權(quán);另一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺還充斥著大量謠言和詐騙信息，這些都阻礙了互聯(lián)網(wǎng)平臺上行政監(jiān)督的推進與發(fā)展。

四、對策與建議

互聯(lián)網(wǎng)文化起步于“草根文化”，亦是其代表之一。互聯(lián)網(wǎng)思維從本質(zhì)上來說就是面向大眾的思維模式。因此，面對互聯(lián)網(wǎng)對于行政法治建設(shè)的種種挑戰(zhàn)，行政機關(guān)要將思維從管理為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，從單向灌輸轉(zhuǎn)為雙向溝通，從封閉的績效評價體系轉(zhuǎn)向以人民群眾滿意度為核心評價標準的評價體系。

（一）加強互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)立法工作，民主立法

當(dāng)前從中央到地方的各級政府都缺少對互聯(lián)網(wǎng)行政進行科學(xué)全面的規(guī)劃，雖然十九大之后進行了新一輪國家機構(gòu)改革，但各地標準不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的組織架構(gòu)和管理辦法，全國范圍內(nèi)還沒形成充分有效的開發(fā)利用之勢。因此，應(yīng)當(dāng)盡快推動互聯(lián)網(wǎng)立法，尤其是相關(guān)行政法規(guī)的出臺，對全國的互聯(lián)網(wǎng)行政進行統(tǒng)一的規(guī)范和管理。

同時，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的現(xiàn)代化應(yīng)用為公眾參與立法提供了技術(shù)支撐與意見交流的平臺。網(wǎng)絡(luò)的便利性與溝通的多元性能讓公眾更高效地參與立法過程，提出建議和意見。因此，政府在互聯(lián)網(wǎng)的行政立法中應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，讓廣大公眾、網(wǎng)絡(luò)運營商、行業(yè)協(xié)會等各類主體參與到立法過程中來，實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法。

（二）打通互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域行政執(zhí)法的通道

提升自身的互聯(lián)網(wǎng)水平是新時代行政機關(guān)做好相關(guān)業(yè)務(wù)的題中之義。行政執(zhí)法主體的構(gòu)建可以從以下兩方面進行推進：一是在縱向上設(shè)立最高級別的執(zhí)法機關(guān)。在中央政府層面上，設(shè)立具體國家機關(guān)對互聯(lián)網(wǎng)違法行為進行專職管理和執(zhí)法監(jiān)督，并由其他行政機關(guān)輔助配合。二是在橫向上實行行政執(zhí)法權(quán)力的綜合配置，由于互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法領(lǐng)域可能涉及到多個部門的職權(quán)，可以將行政執(zhí)法權(quán)力相近或者密切相關(guān)的管轄領(lǐng)域的行政權(quán)力進行合并，厘清行政權(quán)力行使的邊界。

（三）充分發(fā)揮社會公眾在互聯(lián)網(wǎng)中的評估監(jiān)督作用

傳統(tǒng)的行政層級監(jiān)督模式已經(jīng)無法適應(yīng)新型行政權(quán)力行使的需要，如何建立多元的政府績效評估機制，恰如其分地發(fā)揮社會公眾的評估監(jiān)督作用，是互聯(lián)網(wǎng)時代建設(shè)法治政府必須要解決的問題。在互聯(lián)網(wǎng)時代背景中，要推進政府依法行政，讓行政權(quán)力高效科學(xué)地得以行使，還應(yīng)當(dāng)做到：一是構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)民眾教育機制，加強互聯(lián)網(wǎng)輿論監(jiān)管、營造網(wǎng)絡(luò)輿論自律氛圍。二是打通行政權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道，通過推進政務(wù)信息公開，開設(shè)網(wǎng)絡(luò)舉報信箱，加強線上與網(wǎng)民互動等形式匯集民意。

五、 總結(jié)

新形勢下，公權(quán)力機關(guān)在行使行政權(quán)力時，應(yīng)當(dāng)始終繃緊法治這根弦，時刻注意方式方法并不斷創(chuàng)新以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的行政法治的要求?；ヂ?lián)網(wǎng)背景下的行政法治建設(shè)對我國各級政府來說確實是重大挑戰(zhàn)，國家治理現(xiàn)代化的目標要求行政機關(guān)必須積極主動地迎接行政法治挑戰(zhàn)，化解社會治理的重大難題。因此，身處新時代，面臨新形勢，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)直面沖擊，迎難而上，加快行政法治改革的腳步，為充分展現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)的正面效應(yīng)提供良好的政策保障與市場環(huán)境。

注釋：

2015年3月十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。該計劃旨在利用信息通信技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺，讓互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)行業(yè)進行深度融合，創(chuàng)造新的發(fā)展生態(tài)。2015年7月，《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》出臺。

“條”指的是由中央直屬部委自上到下的一種指揮體制，“塊”指的是是以地方行政當(dāng)局統(tǒng)管的某一區(qū)域全部的行政行為的一種概括描述，條塊分割是比喻兩種指揮體系把整個國家人為分割成不同的領(lǐng)域。

周漢華：《論互聯(lián)網(wǎng)立法》，載《中國法學(xué)》2015年03期。

汪利民：《以“互聯(lián)網(wǎng)+”推進行政執(zhí)法精準化》，2016年11月7日《人民政協(xié)報》第5版。

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