信用責任：正在生長中的第四大法律責任

劉俊海

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

為建設法治、誠信中國，應將信用責任(失信懲戒)納入法律責任體系，使其作為與民事責任、行政責任與刑事責任比肩而立的第四類新型獨立法律責任。

一、確立信用責任作為第四大新興法律責任的緊迫性與正當性

信用責任有廣狹二義。廣義的信用責任泛指失信者承擔的所有法律責任類型，包括民事責任、行政責任與刑事責任。在這個意義上，任何法律責任都是對失信者的制裁。提高失信成本就要求用好用夠用足法律責任工具箱中的所有備用責任類型。而狹義的信用責任限指法律主體因違反法定或者約定義務而承擔的人格信用減損的不利法律后果。若無特指，本文中的信用責任為狹義概念。

第一，確立信用責任有助于推進我國法律責任體系科學化。筆者一直主張，市場有眼睛，法律有牙齒。但牙齒幾何，值得討論。我國傳統(tǒng)法律采取民事責任、行政責任(包括針對公務人員的行政處分與針對行政相對人的行政處罰)和刑事責任的三分法?！睹穹倓t》第187條重申三分法：“民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任”。從實體法角度看，傳統(tǒng)三大法律責任旨在弘揚核心價值、保護民事權利、守望公共利益、維護公序良俗、制裁義務違反、預防權力(權利)濫用，捍衛(wèi)法律尊嚴。正是由于法律責任的存在，法律才不僅被人們信仰，也被人們敬畏。為確保法律責任落地生根，并充分體現(xiàn)普羅大眾追求的程序正義與結果正義的有機融合，《民事訴訟法》《行政訴訟法》與《刑事訴訟法》還專門呵護司法程序的正當性、合法性、民主性、公開性、公正性與公平性。雖然三分法是法學界傳統(tǒng)共識，但隨著誠信中國與法治中國建設步伐的加快尤其是如火如荼的聯(lián)合褒獎誠信、聯(lián)合懲戒失信機制的全面運行，經(jīng)過法理提純的信用責任(失信懲戒)作為獨立的第四大法律責任進入法律責任體系已經(jīng)水到渠成。中共十八屆三中全會強調(diào)，“加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制”；“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”。2014年國務院印發(fā)的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年)》明確提出，要“完善以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制”；“守信激勵和失信懲戒機制直接作用于各個社會主體信用行為，是社會信用體系運行的核心機制”。 法律責任制度的本質(zhì)是違法定價制度。傳統(tǒng)三大責任的規(guī)范與理論體系雖已相對成熟，但仍存在著失信收益高、失信成本低、失信收益高于失信成本；守信成本高、守信收益低、守信成本高于守信收益；維權成本高、維權收益低、維權成本高于維權收益的短板。這“三高三低”恰恰是我國市場中失信違約侵權欺詐乃至犯罪亂象的根源。無論是食品不安全隱患，互聯(lián)網(wǎng)金融市場中泛濫成災的集資詐騙罪與非法吸收公眾存款罪，抑或權力尋租現(xiàn)象，都能從法律責任短板中找到病灶。而信用責任的導入有利于充實與強化傳統(tǒng)三大法律責任制度，消除我國法律責任體系的短板與盲區(qū)。

第二，確立信用責任有助于優(yōu)化法治化營商環(huán)境。崛起的強國既是經(jīng)濟強國、科技強國，也是文明強國、法治強國。法治強國是強國崛起的核心特征與必要前提。強國崛起不僅是經(jīng)濟成長、科技創(chuàng)新的歷程，更是確立法治理念、建設法治國家的歷程。保護產(chǎn)權、尊重人權、約束公權、呵護誠信文化、弘揚契約精神、司法公正廉潔、執(zhí)法文明規(guī)范是法治強國的共同胎記。中共十八屆四中全會指出，“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產(chǎn)權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度”。2019年2月25日召開的中央全面依法治國委員會第二次會議強調(diào)，“法治是最好的營商環(huán)境”。(1)新華社：《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議》(2019年2月25日)，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0225/c64094-30901456.html.確立信用責任有助于推動科學精準立法、嚴格文明執(zhí)法以及公正透明司法，推動市場主體精準角色定位，確保各方主體各行其道，各得其所，各盡其責，最終營造誠實信用、公平公正、多贏共享、包容普惠、風清氣正的法治化、便利化、國際化的營商環(huán)境。沒有信用責任，就沒有穩(wěn)定、透明、公平、可預期的營商環(huán)境。

第三，確立信用責任有利于建設誠信中國。誠信中國與法治中國相輔相成，互為表里，密不可分。我國當前市場存在道德滑坡、誠信失序的亂象，存在著“好人受氣、壞人神氣”、“劣幣驅逐良幣”的逆淘汰現(xiàn)象。中共十八大提出，要“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”。《中共中央、國務院關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》強調(diào)，要“建立健全社會誠信制度”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》要求，“加快社會信用體系建設”。中共十九大報告重申，“推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規(guī)則意識、奉獻意識”。不激濁，難以揚清。不懲惡，無以揚善?！罢\信有價”與“誠信無價”看似反義詞，實系同義詞，都蘊含著誠信的雙重含義：巨大的誠信價值與沉重的失信代價。從正面看，誠信是資本，是現(xiàn)代市場的通行證。誠信創(chuàng)造價值，誠信品牌會帶來溢價。從反面看，失信者最終要付出沉重代價。 “誠信有價”的正面含義需要構建聯(lián)合褒獎誠信機制，“誠信有價”的反面含義需要構建聯(lián)合懲戒失信機制。

第四，確立信用責任有利于增強誠信企業(yè)核心競爭力。信用責任制度有利于約束市場主體見賢思齊，提升自身信用水準，實現(xiàn)創(chuàng)新與誠信并舉。木桶水容量取決于最短木板。誠信恰恰是我國當前企業(yè)界普遍存在的短板問題。誠信是企業(yè)最重要軟實力。誠實守信是聰明企業(yè)增強核心競爭力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的競爭方略和經(jīng)營之道。誠信者無形資產(chǎn)價值更高，社會形象更好，交易成本更低，商業(yè)機會更多，市場份額更大，融資渠道更廣。這種誠信溢價具有正當性、合法性和可操作性。而失信者的無形資產(chǎn)會貶值，商業(yè)機會將失之交臂，沽名釣譽如過眼云煙。有些商人榮辱觀和價值觀扭曲，利欲熏心，熱衷于三十六計和厚黑學，漠視法律倫理。偶能圖利一時，但行之不遠。頗有諷刺意味的是，失信被執(zhí)行人就因無法選乘飛機與高鐵而“行之不遠”。

第五，確立信用責任有助于降低交易成本，維護交易安全。民無信不立，商無信不興，官無信則腐，國無信則衰。法乃公器。投資興業(yè)與交易安全既相互區(qū)別，也密切關聯(lián)，更辯證統(tǒng)一。倘若失信者無需付出代價，企業(yè)、銀行、債權人、消費者等交易伙伴開展商事活動時都會戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰。因此，鼓勵投資興業(yè)與維護交易安全是現(xiàn)代商法制度的兩大價值追求。制度設計既要關心投資者的利益訴求，也要關注債權人的心理感受，避免債務人的道德風險外溢。而確立信用責任有助于真實記錄與回應每個企業(yè)的失信行為，提高交易透明度，提高失信成本，降低失信收益，提升誠信收益，降低違約概率，減少制度性交易成本。

第六，確立信用責任有助于促進公共治理現(xiàn)代化。傳統(tǒng)國家治理強調(diào)政府在治理社會中的主導作用，但忽視了企業(yè)自治、行業(yè)自律及利益相關者協(xié)同共治。這是近年來食品安全問題以及債務人信用缺失問題愈演愈烈的根源之一。確立政務信用責任有助于促進協(xié)同監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)，鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能，建設服務型政府。確立商事信用責任倒逼企業(yè)慎獨自律，見賢思齊。確立協(xié)會信用責任有利于激活行業(yè)自律功能，擴大社會監(jiān)督平臺，促進協(xié)同共治。要構建以商事主體自治為基礎、行業(yè)自律為中心、行政監(jiān)管為關鍵、協(xié)同共治為保障的嶄新公共治理體系，預防治理體系與能力現(xiàn)代化的有名無實現(xiàn)象，信用責任的抓手就不能缺位。

第七，確立信用責任有利于全面建設小康社會。小康社會的核心特征是民富國強。中共十七大報告中提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。中共十八屆三中全會決定重申，“擴展投資和租賃服務等途徑，優(yōu)化公司投資者回報機制，保護投資者尤其是中小投資者合法權益，多渠道增加居民財產(chǎn)性收入”。“財產(chǎn)性收入”與勞動性收入(如勞動報酬)相對，泛指基于勞動之外的財產(chǎn)而產(chǎn)生的收入。不少投資者、勞動者或消費者與企業(yè)打交道時會面臨企業(yè)的失信違約行為。確立信用責任有利于實現(xiàn)放心投資、幸福投資、放心消費與尊嚴勞動的中國夢，有助于鼓勵草根階層自由創(chuàng)業(yè)，鼓勵萬眾無憂創(chuàng)新，構建投資者友好型社會、勞動者友好型社會與消費者友好型社會，增加人民財產(chǎn)性收入，并大幅提高人民的幸福感、獲得感與安全感，預防不必要的受挫感、失落感、焦慮感。

第八，確立信用責任有利于推動新常態(tài)下的經(jīng)濟轉型升級。資本是財富之母、勞動是財富之父，消費是財富之源。消費是市場經(jīng)濟活動的起點與歸宿，是國民經(jīng)濟可持續(xù)穩(wěn)定增長的重要引擎。生命的活力取決于微觀細胞的活力。宏觀經(jīng)濟的質(zhì)量取決于企業(yè)細胞的質(zhì)量。強化信用責任有助于倒逼企業(yè)理性自治、見賢思齊、歸位盡責，自覺履行社會責任，提振消費信心，拉動消費內(nèi)需，挖掘消費潛力，刺激投資需求，鼓勵投資興業(yè)，避免資本外流，激活市場活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，形成消費驅動投資、投資助推消費的良性互動的經(jīng)濟增長新動力，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

第九，確立信用責任有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制。我國市場經(jīng)濟體制雖已基本建立，但尚不完善，仍存在諸多不和諧因素。政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與社會之間的法律關系經(jīng)常發(fā)生紊亂、錯位，企業(yè)違約侵權違法犯罪等失信現(xiàn)象隨處可見。商業(yè)欺詐、商業(yè)賄賂與商業(yè)壟斷已成為危害市場經(jīng)濟健康發(fā)展的三大毒瘤。企業(yè)失信還會連帶誘發(fā)政務失信行為，催生公務員濫權棄權牟私的權力尋租現(xiàn)象，甚至會污染商業(yè)生態(tài)環(huán)境，惡化政商關系，毒化社會風氣。而確立信用責任有利于維護公平的交易秩序，維護公開公平公正的競爭秩序，預防和減少市場失靈現(xiàn)象，更好地發(fā)揮市場無形之手在優(yōu)化資源配置中的決定性作用。

第十， 確立信用責任有助于增強我國經(jīng)濟全球競爭力。中共十九大報告指出，要以“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去并重。在全球化時代，資本已成候鳥。哪里有誠信文化，哪里就是投資樂土。國與國之間的實力競爭不僅是經(jīng)濟與科技實力的比拼，也是法律制度、營商環(huán)境尤其是誠信環(huán)境的競爭。要根除跨國公司與外商投資企業(yè)在華經(jīng)營過程中的“雙重標準”等失信現(xiàn)象，增強我國走出去企業(yè)的可信賴度，打造受人尊重的中國誠信企業(yè)品牌，必須建立健全信用責任體系。

因此，堅持問題導向，確立信用責任制度對完善我國法律責任體系，落實“四個全面”戰(zhàn)略布局都具有重大現(xiàn)實意義與深遠歷史意義。

二、信用責任的核心特征在于減損失信者的人格信用

信用責任之所以能夠成為第四類新興法律責任，乃源于其具有法律責任的一般屬性，包括但不限于信用責任類型法定、主體要適格、程序要嚴謹、證據(jù)要充分、信息要透明、結果要可訴。缺乏這些基本屬性的不利法律后果均無法成為具有合憲性、正當性與合法性的獨立法律責任類型。而傳統(tǒng)三大責任之所以成為主流法治國家確認的法律責任類型，就是因為經(jīng)受了數(shù)百年法治生活的千錘百煉。但信用責任既具有法律責任共性，也有鮮明個性。

第一，信用責任具有人格信用減損性。孔子曰：“人而無信，不知其可也”。信用責任的核心特征是貶損失信者的人格信用。無論是將失信者納入信息共享的失信黑名單，還是褫奪失信者已經(jīng)取得的榮譽或將來申請國家與社會榮譽稱號的資格，抑或剝奪或者限制其開展民商事活動的權利能力與行為能力，都圍繞貶損、否定、責難、譴責、批評失信者的人格信用而展開，因而具有強烈的人格羞辱性和社會報復性。只不過，人格羞辱存在正當性與合法性，且以失信行為為因。社會報復亦是公眾與受害者對失信行為的適度理性回應、懲罰與回擊。

第二，信用責任具有行為能力剝奪性。傳統(tǒng)法律責任雖然也落實到責任人，但責任標的通常指向特定物之給付(如損害賠償金、罰款和罰金)或特定行為(如恢復原狀、繼續(xù)履行、有期徒刑)之履行。而信用責任標的通常指向失信主體發(fā)展機會的剝奪。生存權與發(fā)展權是誠實守信的自然人與法人皆享有的權利。死刑是最嚴重的刑責?，F(xiàn)代法治國家都在逐步廢除或限制死刑適用。未被判處死刑的失信自然人雖享有生存權，但發(fā)展權嚴重受限。因為，信用責任不僅對失信者的人格信用作出減等或貶損評價，而且會剝奪失信者在法定期限內(nèi)的權利能力和/或行為能力，剝奪其正常的發(fā)展機會。嚴重失信者的法人主體資格還會被依法吊銷行政許可和營業(yè)執(zhí)照，辦理注銷登記，最終被逐出市場。

第三，信用責任具有三大責任補強性。信用責任具有后置性、繼發(fā)性、補強性的特點。這一特點決定了，信用責任往往是在失信者被追究民事責任、行政責任或刑事責任之時同步追究或者延后追究，不會也不應在民事責任、行政責任或刑事責任被追究之前先行啟動。原因有二：首先，失信行為的法律性質(zhì)與法律后果需先由國家與社會依據(jù)法定條件與程序進行法律(而非道德評價)評價，更符合理性法治社會的要求。僅基于道德評價而啟動信用責任，違反了信用責任作為第四大法律責任的本質(zhì)要求，也容易混淆法治與德治的界限。其次，失信者僅就個案被追究其他類型的法律責任以后，違法成本、失信成本往往偏低，需要附加信用責任，以提高法律責任的“藥效”。重典治亂、猛藥除疴是遏制失信行為的核心理念，體現(xiàn)了中外法治建設的一般規(guī)律。當然，也不排除失信者接受信用制裁后再次實施違法犯罪行為，進而再次接受其他法律責任的制裁，然后又跟進新一輪的信用制裁。雖然信用責任在時間脈絡上與其他法律責任同步或者延后追究，很少前置于其他法律責任，但延后性并不影響其獨立性。

第四，信用責任具有失信預防前瞻性。信用責任的核心不是將已經(jīng)發(fā)生的失信行為予以歸零，而是遏制失信者在未來實施新的失信行為。民事賠償、行政罰款、刑事罰金和沒收等傳統(tǒng)法律責任著眼于在具體個案中否定既有的失信行為，抹除已經(jīng)實施的違法犯罪行為的后果，實現(xiàn)失信者與受害者之間的個案正義，具有評價個案事實的回顧性(歷史性)。侵權責任法與消費者權益保護法中兼具懲罰性與賠償性的懲罰性賠償本質(zhì)上仍系在具體個案中填平既有損失與獎勵受害者維權。確切而言，懲罰性賠償可稱為“獎勵性賠償”。而信用制裁著眼于預防新的失信行為，具有展望未來的前瞻性(未來性)。例如，市場禁入與限制高消費活動等信用責任著眼于在法定期限內(nèi)將失信者驅逐出局、趕出市場，或者給失信者貼上黑標簽，幫助公眾在交易生活中精準識別、提高警惕、謹慎締約。可見，信用責任著眼于防范未來之惡，其他法律責任主要著眼于懲治過去之惡。

第五，信用責任具有懲戒手段綜合性。傳統(tǒng)三大責任各有其法定限定類型?！睹穹倓t》第179條確認11類民事責任：停止侵害；排除妨礙；消除危險；返還財產(chǎn)；恢復原狀；修理、重作、更換；繼續(xù)履行；賠償損失；支付違約金；消除影響、恢復名譽；賠禮道歉?！缎姓幜P法》第8條確認7類行政處罰：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留及法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！缎谭ā返?3條規(guī)定了管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑與死刑等五類主刑；第34條規(guī)定了罰金、剝奪政治權利、沒收財產(chǎn)等3類附加刑。相比之下，信用責任的類型多元復雜、動態(tài)開放，包括拒絕行政許可或行政給付，加大監(jiān)管力度，從嚴追究刑責，禁止獲取國有資源，禁止申請榮譽獎勵，禁止獲得金融市場融資，禁止出境等諸多類型，橫跨全國乃至全球各地，覆蓋多個產(chǎn)業(yè)，涉及資本市場、消費品市場與經(jīng)理人市場等多個要素市場，涉及多個制裁部門和機構。因此，信用責任的外延要比傳統(tǒng)三大責任更廣，內(nèi)涵也更豐富。

第六，信用責任具有懲戒措施聯(lián)動性。由于信用責任類型多元復雜、失信者的觸角延伸到多個社會角落，任何各部門都無法單打獨斗地承擔起失信制裁的重責大任。因此，有效的信用制裁必然要采取跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)合懲戒形式。根據(jù)國家發(fā)改委和央行于2014年12月16日印發(fā)的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年)任務分工》要求建立多部門、跨地區(qū)信用聯(lián)合獎懲機制。通過信用信息交換共享，實現(xiàn)多部門、跨地區(qū)信用獎懲聯(lián)動，使守信者處處受益、失信者寸步難行。加強失信主體約束和懲戒、建立多部門跨地區(qū)信用聯(lián)合獎懲機制由發(fā)改委、央行牽頭，各有關部門和省級政府負責。截至2019年7月底，各部門共簽署51個聯(lián)合獎懲備忘錄。其中，聯(lián)合懲戒備忘錄43個，既包括聯(lián)合激勵又包括聯(lián)合懲戒的備忘錄3個。(2)國家公共信用信息中心：《7月份新增失信聯(lián)合懲戒對象公示及公告情況說明》(2019年8月2日)，http://www.gov.cn/fuwu/2019-08/02/content_5418091.htm.根據(jù)各領域聯(lián)合獎懲備忘錄規(guī)定，相關部門認定并向全國信用信息共享平臺推送守失信聯(lián)合懲戒對象名單信息。聯(lián)合懲戒的前提是信息共享、無縫對接、有機銜接、同頻共振。

第七，信用責任具有失信行為警示性(阻遏性)。信用責任雖加于失信者之身，但對其熟人圈或業(yè)內(nèi)的同道人有殺雞駭猴之效。因為，信用制裁具有“三升三降”的法律功能：一是提高失信成本，降低失信收益，確保失信成本高于失信收益；二是提高守信收益，降低守信成本，確保守信收益高于守信成本；三是提高維權收益，降低維權成本，確保維權收益高于維權成本，切實扭轉守信受害者“為了追回一只雞，必須殺掉一頭牛”的尷尬。既然失信不劃算，市場主體就會重新校準自己的核心價值觀，轉變見利忘義的行為模式，自覺避免未來的失信行為。因此，“三升三降”是激勵守信、遏制失信的良藥。信用責任制度的設計、解釋與適用必須以阻遏效果之有無、強弱作為衡量標準。

第八，信用責任具有誠信文化教育性。趨利避害是人的天性。人人皆有代入感。人生舞臺上沒有看客。對熟人之外的不特定公眾而言，信用責任也有制裁一人、教育一片的弘法布道功能，有助于培育全社會對法律的信仰與敬畏之心，激勵每個人慎獨自律，見賢思齊，擇善而從。一個真實的失信制裁案例勝過一打普法文件。信用責任的儀式感，包括黑名單的公示、失信懲戒的聯(lián)動以及信用的修復程序都以潤物無聲的方式，強化誠信文化與契約精神對人們的心理暗示。例如，霸座男孫某因在2018年8月21日從濟南開往北京的列車上霸座被處罰款200元、納入鐵路“黑名單”，180天內(nèi)不能購票、乘坐火車。(3)李濤：《鐵路霸座乘客首次被拘留，不少網(wǎng)友為警方點贊》，載《北京青年報》2018年12月7日。這一失信制裁婦孺皆知，效果良好。

第九，信用責任具有公眾心理慰藉性。善惡皆有因果。惡因必有報應。這是樸素的自然與法律邏輯。失信行為都會傷害他人?，F(xiàn)實與潛在的受害者在目睹失信者遭受信用制裁之后，會感受公平正義的心理安慰，幸福感、獲得感與安全感會理性提升，挫折感、失落感、絕望感會自動緩釋。公眾共同譴責、非難失信行為的過程既是心理安慰的過程，也是凝聚共識、釋放正能量、弘揚主旋律、傳遞好聲音的過程。

三、信用責任類型梳理與懲戒機制建立

(一)現(xiàn)行信用責任分類的多元蕪雜

我國的失信責任體系的建立具有濃厚的政府主導色彩。因此，失信責任散見于國務院規(guī)范性文件和國務院部門規(guī)章或規(guī)范性文件之中。例如，《國務院辦公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕51號)要求，“充分發(fā)揮行政、司法、金融、社會等領域的綜合監(jiān)管效能，在市場準入、行政審批、資質(zhì)認定、享受財政補貼和稅收優(yōu)惠政策、企業(yè)法定代表人和負責人任職資格審查、政府采購、政府購買服務、銀行信貸、招標投標、國有土地出讓、企業(yè)上市、貨物通關、稅收征繳、社保繳費、外匯管理、勞動用工、價格制定、電子商務、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品安全、消費品安全、知識產(chǎn)權、環(huán)境保護、治安管理、人口管理、出入境管理、授予榮譽稱號等方面，建立跨部門聯(lián)動響應和失信約束機制，對違法失信主體依法予以限制或禁入”。《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度、加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發(fā)〔2016〕33號)重申，“依法依規(guī)加強對失信行為的行政性約束和懲戒。對嚴重失信主體，各地區(qū)、各有關部門應將其列為重點監(jiān)管對象，依法依規(guī)采取行政性約束和懲戒措施”。

為強化信用監(jiān)管，推進誠信建設制度化，2015年9月14日國家發(fā)展改革委、工商總局、中央文明辦等38部門聯(lián)合印發(fā)的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》(發(fā)改財金[2015]2045號，以下簡稱“備忘錄”)明確了企業(yè)登記機關的失信制裁措施，也通過列舉加兜底條款的方式規(guī)定了其他部門有權采取的18類失信懲戒措施。我國目前的失信制裁措施往往采取列舉的方式，但列舉的標準并不明確，不同文件列舉的失信制裁措施在內(nèi)容與表述上也存在相互迥異之處，亟待統(tǒng)一嚴謹?shù)念愋突?。立足于我國當前的失信懲戒實踐，建議立法者按照法律邏輯將失信懲戒措施類型化為12種：

1.行政許可類懲戒。提高設定行政許可的門檻，禁止或限制失信者的市場準入是首要失信懲戒措施。主要包括：從嚴審核行政許可審批項目，從嚴控制生產(chǎn)許可證發(fā)放，限制失信者取得安全生產(chǎn)許可證與海關認證企業(yè)資格，限制失信者從事藥品食品等行業(yè)，限制失信者取得房地產(chǎn)和建筑企業(yè)資質(zhì)，將失信者列為檢驗檢疫失信企業(yè)，限制新增項目審批、核準，限制股票發(fā)行上市融資或發(fā)行債券，限制在全國股份轉讓系統(tǒng)掛牌、融資，限制合格投資者額度、限制股權激勵、限制設立社會組織、限制發(fā)起設立或參股金融機構以及小額貸款公司、融資擔保公司、創(chuàng)業(yè)投資公司、互聯(lián)網(wǎng)融資平臺等機構，限制從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務。此類懲戒的目的是剝奪或限制失信者從事特定行業(yè)、項目或商事活動的權利能力與行為能力，進而鏟除其在法定期間內(nèi)風險外溢的病灶。

2.國有資源類懲戒。政府資金要么源于全體國民的納稅，要么源于國有自然資源以及國有資本收益。此類懲戒措施在于剝奪或者限制失信者獲取公共資源的支持。主要包括限制獲取政府補貼或政策支持，限制參與政府投資項目或主要使用財政性資金項目，禁止受讓收費公路權益，限制參與有關公共資源交易活動，限制參與基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，限制參與政府采購活動，限制取得政府供應土地，限制國有資產(chǎn)交易，限制使用國有林地，限制使用草原以及利用其他國有自然資源。

3.公共利益類懲戒。公序良俗的核心是公共利益。工程建設人命關天。為預防失信者在不動產(chǎn)開發(fā)與建設工程施工中偷工減量、降低建筑工程的質(zhì)量、危及公眾安全，此類失信制裁限制失信者參與工程招投標以及從事不動產(chǎn)開發(fā)與交易。

4.商事登記類懲戒。商事登記中的設立登記具有行政許可屬性，其他登記(包括變更登記與注銷登記)不具有行政許可屬性，旨在增強登記信息的公示公信效力，保護善意第三人對登記信息的合理信賴。此類懲戒旨在通過把好商事登記的入口關與出口關，淘汰失信商事主體。例如，對嚴重失信企業(yè)實施市場禁入措施。行業(yè)審批部門在對監(jiān)管領域內(nèi)嚴重違法失信當事人實施行政處罰或撤銷、吊銷、注銷、繳銷其許可證后，商事登記部門依法要求或強制其退出市場。例如，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所經(jīng)營單位被吊銷網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證的，應依法到登記部門辦理變更登記或者注銷登記；逾期未辦理的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。

5.任職資格類懲戒。此類懲戒不僅剝奪或減少失信者的就業(yè)機會，而且會降低失信者在同行中的聲望。諸如，對嚴重失信企業(yè)的法定代表人、主要負責人和對失信行為負有直接責任的注冊執(zhí)業(yè)人員等實施市場和行業(yè)禁入措施。失信者不得在法定期間內(nèi)擔任任何公司法定代表人，已擔任的責令所在企業(yè)辦理變更登記；失信者申請成為企業(yè)董事、監(jiān)事及高級管理人員的，商事登記部門不予備案。失信者不得擔任國企高管、事業(yè)單位法定代表人、金融機構高管、社會組織負責人、招錄(聘)為公務人員、入黨、擔任黨代表人大代表和政協(xié)委員限制以及入伍服役。《備忘錄》僅禁止失信者擔任企業(yè)法定代表人、董事、監(jiān)事和高級管理人員。建議按“重典治亂、猛藥去疴”理念，同時禁止失信者擔任董事會秘書、中層管理人員、顧問等具有經(jīng)營權、管理權、控制權、監(jiān)督權以及重大影響力的各類崗位。問題在于，即使失信者不擔任上述崗位，仍可通過控制股東和實際控制人的地位操縱企業(yè)的經(jīng)濟力量、從事失信行為。

6.榮譽稱號類懲戒。失信行為與榮譽稱號不具有兼容性。失信者沒有資格成為榮譽獲得者。此類制裁通過剝奪或限制失信者榮譽權的取得，倒逼當事人在失信前仔細掂量失信的成本收益。此類制裁包括剝奪文明單位、道德模范、慈善類獎項、評先評優(yōu)資格等榮譽。不僅要褫奪嚴重失信企業(yè)及其法定代表人、負責人、高級管理人員和對失信行為負有直接責任的董事、股東等人員的榮譽稱號，也要剝奪失信中介機構(如會計師事務所、律師事務所、資產(chǎn)評估機構)及其從業(yè)人員的榮譽稱號。

7.融資授信類懲戒。市場主體有申請融資的自由，但金融機構也有不授信的自由。失信者違約風險高，失信貸款者越多，銀行的不良資產(chǎn)率越高，銀行儲戶的風險越高。因此，銀行業(yè)金融機構在融資授信時要從嚴審核失信企業(yè)(尤其是失信被執(zhí)行人)及其法定代表人、主要負責人、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員的授信申請。

8.高消費類懲戒。此類制裁的核心在于限制失信者的高端消費能力，有助于預防失信者的資產(chǎn)浪費，提高債權人的受償比例，鏟除失信者為追求驕奢淫逸生活而見利忘義的野蠻沖動。此類制裁包括限制乘坐飛機以及列車軟臥、G字頭動車組列車全部座位、其他動車組列車一等以上座位，限制住宿星級以上賓館飯店、國家一級以上酒店及其他高消費住宿場所，限制在夜總會、高爾夫球場等高消費場所消費，限制參加旅行社組織的團隊出境旅游以及享受旅行社提供的與出境旅游相關的其他服務，限制失信者以其財產(chǎn)支付子女入學就讀高收費私立學校，限制購買支付高額保費購買具有現(xiàn)金價值的保險產(chǎn)品，限制新建、擴建、高檔裝修房屋，購買非經(jīng)營必需車輛。

9.旅行出境自由類懲戒。公民依法享有旅行自由，包括境內(nèi)游與出國游。此類制裁的著眼點在于限制失信者的出境自由，避免其濫用出境之機非法逃逸。

10.靶向監(jiān)管類懲戒。通則不痛，痛則不通。失信行為的存在意味著監(jiān)管缺位。此類制裁的實質(zhì)在于落實精準監(jiān)管、靶向監(jiān)管的理念，實現(xiàn)信用監(jiān)管、高效監(jiān)管、從嚴監(jiān)管。將失信者及其法定代表人、主要負責人、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員作為重點監(jiān)管對象，加大日常監(jiān)管力度，提高隨機抽查的比例和頻次，并可依法對其采取監(jiān)管措施。

11.刑事制裁類懲戒。對于構成犯罪的失信行為，必須依法追究刑事責任。司法機關對拒不執(zhí)行生效判決、裁定以及其他妨礙執(zhí)行構成犯罪的行為，要及時依法偵查、提起公訴和審判。

12.公開揭露類懲戒。陽光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察。失信法律事實與法律后果的公開本身就足以貶損失信者的人格信用、降低公眾評價的美譽度、減少失信者發(fā)展機會。此類制裁通過傳統(tǒng)媒體與新媒體向社會公布失信信息，讓公眾用腳投票、用鈔票投票、用訴狀投票，讓失信者一處失信、處處受限，老鼠過街、人人喊打。

(二)懲戒措施的開放性

信用責任固然要遵循類型法定原則，但懲戒措施的運用具有開放性。我國鼓勵失信懲戒措施的推廣應用。例如，中辦、國辦2016年9月25日印發(fā)的《關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設的意見》就鼓勵各級黨政機關、人民團體、社會組織、企事業(yè)單位使用失信被執(zhí)行人名單信息，結合各自主管領域、業(yè)務范圍、經(jīng)營活動，實施對失信被執(zhí)行人的信用監(jiān)督、警示和懲戒。失信活動延伸到社會哪個神經(jīng)末梢，失信制裁就要延伸到哪里。

但總體來看，主動采取失信懲戒的主體(包括機構和個人)還較為有限。例如，就酒店業(yè)而言，高消費類懲戒主體主要是星級以上賓館飯店、國家一級以上酒店，但尚無星級認定的豪華招待所或度假村還存在懲戒盲區(qū)。又如，銀行業(yè)金融機構在融資授信時一般從嚴審核失信被執(zhí)行人授信申請，但民間借貸主體在放貸時往往只注重擔保手段，不注重借款人失信記錄。

千里之堤，潰于蟻穴。鑒于懲戒措施的有效性取決于守信者與監(jiān)管者激濁揚清的社會共識與一致行動，建議各方市場主體積極運用失信信息，形成懲戒合力，早日消除各自為戰(zhàn)的失信懲戒孤島現(xiàn)象。政府與國有機構要懲戒失信，民營企業(yè)與社會服務組織也要弘揚主旋律，激活失信懲戒措施，不姑息養(yǎng)奸。

(三)建議建立健全跨地域、跨產(chǎn)業(yè)、跨市場、跨部門的聯(lián)合懲戒失信機制

市場會失靈，監(jiān)管者不應失靈。遺憾的是，在實踐中經(jīng)常存在市場與監(jiān)管者雙重失靈的現(xiàn)象。目前，《備忘錄》僅強調(diào)“跨部門”聯(lián)動響應和失信約束機制是不夠的。為教育市場主體慎獨慎微，提升監(jiān)管公信，優(yōu)化穩(wěn)定、透明、公平與可預期的法治化營商環(huán)境，建議抓緊建立健全24小時全天候、360度全方位、跨地域、跨產(chǎn)業(yè)、跨市場、跨部門、信息共享、快捷高效、無縫對接、有機銜接、同頻共振的失信懲戒體系。

24小時全天候強調(diào)失信懲戒在時間維度上的周密性。失信行為是全天候的，不分晝夜。因此，必須運用大數(shù)據(jù)、大分析與人工智能等現(xiàn)代技術手段確保失信懲戒的常態(tài)化，確保失信者在任何時點都處于失信懲戒的陽光之下。

360度全方位強調(diào)失信懲戒在空間維度上的嚴密性。無論失信者身在何地，也無論失信活動延伸到投資領域、貿(mào)易領域、勞動關系領域、環(huán)保領域、金融領域抑或社區(qū)領域，失信懲戒措施皆能啟動。

跨地域失信懲戒機制符合我國發(fā)展統(tǒng)一大市場的要求，契合互聯(lián)網(wǎng)時代經(jīng)濟一體化的特點，有利于破除“聞著臭、吃著香的”地方保護主義。失信者在甲地實施了失信行為，在乙地也要接受失信懲戒。

跨產(chǎn)業(yè)失信懲戒機制回應了商事登記制度改革后企業(yè)設立更便捷、企業(yè)混業(yè)經(jīng)營與跨行業(yè)經(jīng)營更自由的新情況。企業(yè)在某行業(yè)的失信行為往往是在其他產(chǎn)業(yè)故伎重演的前奏。因此，跨產(chǎn)業(yè)的失信懲戒機制有助于抓早抓小抓苗頭，遏制失信行為在多產(chǎn)業(yè)蔓延。

跨市場失信懲戒機制有助于預防失信企業(yè)利用不同市場(如證券現(xiàn)貨市場與證券期貨市場)之間的監(jiān)管漏洞，追求不當監(jiān)管套利。尤其要警惕傳統(tǒng)的線下失信行為(如傳銷、集資詐騙與非法吸收公眾存款)披著互聯(lián)網(wǎng)馬甲，轉移到線上來。線上線下的失信行為的共性大于個性。電子商務市場不是法外之地。網(wǎng)購、網(wǎng)游、p2p、互聯(lián)網(wǎng)廣告、大數(shù)據(jù)開發(fā)與使用等網(wǎng)絡空間的失信行為都要納入信用懲戒軌道。

信息共享、快捷高效、無縫對接、有機銜接、同頻共振的基本要求是，全面深度整合市場監(jiān)管部門、公安、民政、央行、稅務、海關、法院等國家機關以及市場主體(包括行業(yè)協(xié)會與電商平臺)的各類信用數(shù)據(jù)庫，早日實現(xiàn)各類信用數(shù)據(jù)庫之間的互聯(lián)互通，實現(xiàn)政府部門之間、政府與市場之間、市場主體之間的失信懲戒信息公開透明、開放共享、實時更新、免費查詢，確保政府有形之手與市場無形之手的失信懲戒措施精準高效、彼此協(xié)調(diào)、步調(diào)一致、兼容互動、互補互助，鑄造合力。唯有如此，才能消除盲區(qū)，彌補漏洞，提升失信懲戒公信。

四、失信制裁的可訴性

(一)各類信用責任追究皆有可訴性

信用責任是新類型的法律責任，對當事人的民商事權利(包括人格信用、榮譽權)、權利行為能力(市場退出措施)、個人職業(yè)發(fā)展(市場禁入措施)與企業(yè)商譽都會產(chǎn)生不利影響。為落實以人為本的法治理念、教育與制裁并重的問責理念、責任自負的自治理念、罰當其過的實體公平理念，以及捍衛(wèi)當事人“喊疼”自由的程序正義理念，切實預防信用制裁被濫用，筆者認為信用責任追究具有可訴性，各類失信制裁都建立司法審查制度。只有如此，才能確保還守信者以清白，還失信者以明白。

(二)現(xiàn)行信用責任規(guī)則存在可訴性缺失之憾

國務院規(guī)范性文件以及部門規(guī)章雖然隱隱約約地注意到了程序正義的重要性，但僅僅規(guī)定了當事人的異議權、錯誤信息的核實以及事先告知規(guī)則。即使提到行政復議與行政訴訟，也往往語焉不詳。例如，2016年《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》強調(diào)，“要建立健全信用修復、異議申訴等機制，保護當事人合法權益”；“建立健全信用主體權益保護機制。建立健全信用信息異議、投訴制度”；“支持有關主體通過行政復議、行政訴訟等方式維護自身合法權益”。該文件雖提到行政復議與行政訴訟，但未提及民事訴訟與刑事訴訟。又如，2017年《國家發(fā)展改革委、人民銀行關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》指出，“認定部門(單位)依據(jù)認定標準生成失信聯(lián)合懲戒對象的初步名單，可根據(jù)需要履行告知或公示程序。有異議的，由認定部門(單位)核實。自然人被認定為失信聯(lián)合懲戒對象的，應實行事前告知”。但該文件對異議的受理與處理程序語焉不詳，對當事人不服異議處理結果的司法救濟與司法審查也沒有作出規(guī)定。

(三)建議建立信用制裁的訴訟與非訴訟多元化爭議解決機制

無辜遭受失信制裁的守信者有權要求制裁者(包括行政機關，也包括銀行與中國鐵路總公司等企業(yè))提供其賴以啟動失信制裁的生效法律文書。倘若制裁者拒絕或怠于提供生效法律文書，守信者有權要求其暫停制裁措施，直至制裁者提供相應的生效法律文書。倘若制裁者提供了生效法律文書，守信者有權轉而對生效法律文書提出申訴，啟動審判監(jiān)督程序或其他糾錯程序。此乃治本之策。基于傳統(tǒng)儒家文化中的無訟基因，立法者應允許與鼓勵守信者通過協(xié)商、民間調(diào)解、行政調(diào)解和仲裁等多元化機制化解爭議。

(四)訴訟機制包括行政、民事與刑事訴訟

除了以守為攻的糾偏策略，法律應允許守信者采取以攻為守的維權策略，主動對導致自己被列入失信黑名單的當事人提起訴訟。

民事訴訟對應的被告是民事主體。守信者對于虛假錯誤失信信息的源頭炮制者以及濫用失信制裁措施的制裁者中的民事主體(包括營利法人與非營利法人)均可提起民事訴訟，尤其是侵權訴訟。行政訴訟對應的是行政機關。倘若守信企業(yè)被無辜納入黑名單后向行政機關提出異議申請，但行政機關置之不理，繼續(xù)對其采取失信懲戒措施，則受害者有權向法院提起行政訴訟；遭受損害的受害者還可主張國家賠償。為倒逼法治政府建設，賠償范圍既包括直接損失，也包括間接損失(可預期利益損失)。受害者在提起行政訴訟之前還可自主選擇行政復議通道。刑事訴訟對應的被告是犯罪嫌疑人。刑事訴訟程序包括公訴與自訴。例如，根據(jù)《刑法》第246條規(guī)定的誹謗罪就屬于告訴才處理的刑事自訴案件，守信者可請求法院追究惡意誹謗者的刑事責任。又如，守信者在民事、行政和刑事訴訟中因司法工作人員貪贓枉法而遭受無妄之災的，有權向司法機關報案或控告。

傳統(tǒng)三大法律責任分別對應著民事訴訟、行政訴訟與刑事訴訟等三大程序機制。當前尚無單獨的失信訴訟程序。從立法論角度看，建議《信用基本法》增設獨立的失信訴訟程序。從解釋論角度看，在建立獨立的失信訴訟程序之前，可將失信制裁爭議分別納入既有的三大訴訟程序軌道。

(五)杜絕錯誤的失信制裁需要標本兼治

智者千慮，必有一失。制裁者無論是國家機關，營利法人還是非營利法人，都會有思維盲點。制裁者要以戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰之心，認真對待市場主體提出的每份異議申請，并應立即轉告信息提供單位核實失信制裁文書的真實性、準確性、完整性與合法性。建議立法者從嚴規(guī)定信息提供單位核實并反饋的法定期限，原則上不超過三個工作日。為預防對異議者造成不可恢復的重大損失，失信懲戒措施在信息核實期間處于臨時凍結狀態(tài)。信息提供單位對核實有誤的信息，要及時更正或撤銷；已采取的錯誤懲戒措施損害異議者權益的，信息提供單位與相關制裁者應相互配合，積極采取有效措施，真誠賠禮道歉，及時恢復異議者的清白信譽，徹底消除不良社會影響，并主動賠償實際損失。

源頭治理最重要。法律應要求制裁者在啟動信用制裁措施之前認真研讀據(jù)以制裁的生效法律文書(包括判決書、調(diào)解書、公證法律文書、行政處罰決定書、行政強制決定書等)。制裁者必須確保每項制裁措施都經(jīng)得住法律的檢驗、社會的檢驗、歷史的檢驗，確保失信制裁的法律效果、政治效果、社會效果、道德效果與國際效果的有機統(tǒng)一。要杜絕任何莫須有的失信制裁措施，堅決反對失信制裁的擴大化與隨意化。

五、允許與鼓勵信用修復

(一)信用修復制度有助于失信者改惡向善

除非確定法律責任的法律依據(jù)被確認無效或者被撤銷，已經(jīng)承擔的法律責任具有確定性，承擔法律責任的記錄亦不容修改。該原理也普適于信用責任。但是，貶損失信者人格信用的初心不是將失信者逼向破罐破摔、“窮巷狗咬人”的絕境，而是督促失信者反躬自省，面壁思過，改惡向善，擇善而從。失信者要順利回歸市場、融入社會主流，必須積極修復信用瑕疵，主動改善信用狀況。

允許與鼓勵失信者依法自覺修復信用瑕疵，有助于幫助失信者自覺糾正錯誤價值觀與行為模式，將失信負能量轉變?yōu)槭匦耪芰?，增強法律制度與倫理體系的包容度，保持流水不腐、戶樞不蠹的社會活力，增進絕大多數(shù)市場主體的幸福感、獲得感與安全感，提升全社會的誠信度以及社會誠信體系的免疫力。

因此，2016年《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度、加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發(fā)〔2016〕33號)首倡建立健全信用修復機制。2019年《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設、構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》(國辦發(fā)〔2019〕35號)重申，“探索建立信用修復機制”。信用修復既適用于自然人，也適用于法人。

(二)信用制裁要以有期為原則、以無期為例外

我國有些政策法規(guī)設定了信用制裁的期限。例如，《全國五一勞動獎狀、全國五一勞動獎章、全國工人先鋒號評選管理工作暫行辦法》第7條規(guī)定：“發(fā)生安全生產(chǎn)事故、嚴重職業(yè)危害或群體性事件的企業(yè)和企業(yè)負責人自事發(fā)起三年內(nèi)不得申報全國五一勞動獎狀、全國五一勞動獎章”。這意味著當事人在事發(fā)三年后仍可申報。但也有些政策法規(guī)沒有規(guī)定信用制裁期限。在期限規(guī)定不明時，若失信制裁被解釋為終身制裁，將會導致失信者因看不到改過自新的機會而選擇自暴自棄、報復社會，實施更多更嚴重的失信行為。

人非圣賢，孰能無過？除了對主觀惡性極大的失信罪犯以及雖不構成犯罪、但拒不履行司法裁判或行政處罰決定、屢犯不改、造成重大損失的失信者可予以無限期失信制裁以外，信用制裁原則有期。信用制裁既是法律制裁，也是法治教育。對能夠教育、挽救與轉化的失信者，要盡量助其改過自新。法律是嚴父，也是慈母。對偶爾失信的孩子，既要打屁股，也要允許悔改，避免人生崩盤。立法者要慈悲為懷、服務為本，鼓勵失信者改惡向善。失信者看到生命、生活與事業(yè)的希望以后，會主動愛惜自己的信用羽毛。只有如此，我們才能跨入人人爭當守信者、人人皆為堯舜禹的新時代。

但修復信用的首要前提是失信者已以實際行動履行了法定或約定義務，或就其違反義務的行為承擔了民事、行政或刑事責任。失信者倘若拒絕或怠于履行義務、承擔責任，就永無資格修復信用。不允許拒絕履行生效判決確定的1億元債務的失信被執(zhí)行人僅憑其對慈善組織捐款百萬元就允許其修復信用。更不允許失信者一邊巧言令色地通過慈善捐款包裝社會形象，一邊變本加厲地繼續(xù)實施違法犯罪行為。

建議立法者規(guī)定，已在法定或約定期限內(nèi)及時有效地糾正失信行為(包括履行義務、承擔責任)，且在糾正之日起的特定懲戒期限內(nèi)未實施新的失信行為的失信者可依法申請修復信用。在認定失信者是否已糾正失信行為的事實時，應由失信者承擔舉證責任。失信行為受害者明確具體的，要獲得受害者確認。受害者不明確、不特定的，要獲得刑事案件中公訴人(檢察機關)、民事公益訴訟中原告(如省級以上消費者組織、檢察機關等)的確認。失信者接受行政處罰的，要經(jīng)過處罰機關的確認。

至于具體懲戒期限，立法者可以明確規(guī)定失信懲戒的期限幅度，包括最長期限(如20年)與最短期限(如3年)。由于有期信用制裁的起算以法律責任執(zhí)行為前置程序，倘若前置程序沒有履行，有期信用制裁自然也會轉為無期制裁。例如，拒不履行司法裁判或行政處罰決定的失信者本來接受有期信用制裁，倘若及時履行義務或責任，且在規(guī)定期限內(nèi)沒有實施新的失信行為，就可以完成信用修復。但若失信者拒絕履行法律文書確定的前置性民事或行政責任，則有期信用制裁也會無限延期。

(三)建議建立信用修復宣誓制度

2019年《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設、構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》指出，“失信市場主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，可通過作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓、提交信用報告、參加公益慈善活動等方式開展信用修復”。信用修復必須同時滿足兩個前提條件：一是失信者已在法定或約定期限內(nèi)及時有效地糾正失信行為；二是在糾正之日起的特定懲戒期限內(nèi)未實施新的失信行為。以上兩個前提條件缺一不可。只有在滿足以上條件以后，失信者才有資格修復信用。信用修復要體現(xiàn)法律的儀式感。失信者應在信用中國網(wǎng)站公開作出信用修復宣誓，并在誓詞中如實報告信用整改情況、失信行為反省、對公眾致歉、獨立第三方信用核查情況或年度信用報告、信用培訓情況、參加公益慈善活動等相關信息。

(四)建議建立信用修復的配套制度

信用修復程序的結束意味著信用制裁流程的結束，也意味著失信者信用生命的重新開始。已接受信用制裁的失信者要對社會胸懷感恩之心，坦誠認錯，自我糾錯，改過自新，擔當?shù)懒x，以實際行動珍惜與呵護自己的第二次信用生命。知錯能改，善莫大焉。全社會也要與人為善，滿腔熱忱地為迷途知返的失信者提供溫馨專業(yè)、快捷高效的信用修復服務。

要鼓勵具備法定資質(zhì)的第三方信用服務機構向失信者提供信用體檢、失信糾正方案、失信心理疏導與教育、信用風險防范與化解、信用管理咨詢等中介服務。2019年5月國家發(fā)改委印發(fā)《關于進一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復機制的通知》后，國家公共信用信息中心發(fā)布了第一批可承擔信用修復專題培訓任務的13家信用服務機構名單和第一批可為信用修復申請人出具信用報告的62家信用服務機構名單。(4)國家發(fā)改委：《國家發(fā)展改革委舉行7月份定時定主題新聞發(fā)布會，介紹宏觀經(jīng)濟運行情況并回應熱點問題》，http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201907/t20190716_941706.html對信用服務機構要鼓勵競爭、反對壟斷。信用服務機構是社會公眾的看門人，要對公眾誠實守信、勤勉盡責，不能助紂為虐，淪為失信行為的信用背書者。

在糾正失信行為的過程中，律師事務所可為失信者提供法律服務。例如對身陷三角債的失信被執(zhí)行人，律師事務所可善用代位權、撤銷權的法律智慧讓受害者的債權盡快從失信者的債務人獲得及時足額清償。對失信者無力償還的高額債務，律師事務所也可申請執(zhí)行法院組織失信者與申請執(zhí)行人開展執(zhí)行和解。經(jīng)過理性博弈、雙向妥協(xié)，既可讓債權人早日獲償，也可讓失信債務人早日從“老賴”黑名單中解脫出來。公證處也可對信用修復宣誓的真實性、準確性、完整性與合法性予以公證。

失信制裁者(包括發(fā)起者與實施者)要建立信息共享、快捷高效、協(xié)同聯(lián)動、一網(wǎng)通辦的失信制裁暫停與終止機制。對已依法完成信用修復的失信者，制裁者要及時停止公示其失信記錄，終止實施聯(lián)合懲戒措施。制裁者還應通過信用修復抽查、信用修復效果評估、行政指導、行政處罰等多種方式確保信用修復制度落地生根，并預防該制度濫用。

六、完善信用責任體系的立法建議

(一)建議制定《信用基本法》專章規(guī)定“信用責任”

2003年3月31日，筆者參加吳儀副總理主持的“全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序專家座談會”時曾明確提出完善信用立法是保護守信和護信行為、制裁失信行為、建立社會信用體系的當務之急。 會后又在《人民日報》撰文，建議從我國國情出發(fā)，大膽借鑒國外先進經(jīng)驗，抓緊構建以《信用基本法》為龍頭、由多部配套和相鄰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)組成的結構協(xié)調(diào)、功能合理、層次分明、動態(tài)開放的信用法律體系。完善信用立法應堅持以下原則：(1)政府推動社會參與相結合的原則。既強調(diào)行政權的適度干預，也鼓勵企業(yè)和自律組織的自我監(jiān)管。(2)政府、企業(yè)與個人三者信用同等重要、不可偏廢的原則。(3)鼓勵社會信用信息公開的原則。既要保護信用信息搜集機構的采集權和社會公眾的知情權，也要尊重公民的隱私權與企業(yè)的商業(yè)秘密。(4)國家機關掌握的信用信息公開共享的原則。禁止部門和地方信用信息相互封鎖。(5)守信獲益、失信受損的原則。(5)劉俊海：《完善信用立法，夯實誠信根基》，載《人民日報》2003年6月17日。

我國尚缺乏系統(tǒng)性的信用法律體系。雖然行政法規(guī)、國務院規(guī)范性文件、部門規(guī)章和一地方法規(guī)圍繞信用責任開啟了破冰之旅，但這些規(guī)范本身普遍存在著倡導性較強、操作性偏弱、立法階位有限以及文件之間相沖突的問題。筆者依然主張立法機關盡快制定我國社會信用體系的龍頭法《信用基本法》，全面規(guī)定信用責任的類型、構成要件、司法審查、信用修復，明確信用責任與其他法律責任之間和而不同的互動關系。為徹底扭轉失信責任追究失之于軟弱虛的現(xiàn)象，我國整個法律體系都應重視信用責任制度。立法者凡是在規(guī)定或提及民事責任、行政責任、刑事責任時，都要一并規(guī)定或提及信用責任，切實提高信用責任追究的可訴性、可裁性與可執(zhí)行性。

(二)信用責任是專屬于法律規(guī)定的事項

信用責任究竟是專屬于法律規(guī)定的事項，還是法律與行政法規(guī)均可規(guī)定的事項，抑或部門規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方行政規(guī)章亦可規(guī)定的事項？這涉及到對《立法法》第8條與第9條的理解。

根據(jù)《立法法》第8條，犯罪和刑罰，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，民事基本制度，基本經(jīng)濟制度以及財政、海關、金融和外貿(mào)的基本制度等事項只能制定法律。鑒于信用責任內(nèi)涵豐富、外延廣闊，直接涉及當事人開展特定商事活動的行為能力的限制、市場準入資格的剝奪、人格信用和人格尊嚴的減損，為維護信用責任的統(tǒng)一性與權威性、確保信用責任的審慎精準適用、尊重與保護當事人的基本人權和自由(包括生存權、發(fā)展權、財產(chǎn)權、人身權與人格權)，筆者主張信用責任制度由全國人大或其常委會制定的法律統(tǒng)一作出規(guī)定，而不宜由立法機關授權國務院或其部門作出規(guī)定。根據(jù)法無授權不可為、法定職責必須為、違法作為必問責的法治政府理念，政府自身無權創(chuàng)設行政責任，也無權創(chuàng)設信用責任。

(三)有關信用制裁的行政法規(guī)、規(guī)范性意見以及部門規(guī)章的法律資源富礦需要立法萃取

我國建立健全信用責任體系的過程也是“摸著石頭過河”的過程。我國信用責任體系從無到有，從粗到細，從弱到強，從小到大的萌芽與發(fā)展歷程既仰賴于國務院的頂層制度設計，也伴隨著地方與部門的探索與努力。

國務院圍繞信用責任的頂層設計制度既包括行政法規(guī)(如《征信業(yè)管理條例》、《企業(yè)信息公示暫行條例》)，也包括規(guī)范性文件(如《國務院關于改進加強中央財 政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11 號)、《國務院 關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建 設的指導意見》(國發(fā)〔2016〕33 號)、《中共中辦公廳 國務院辦公廳關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》(廳發(fā)〔2018〕23 號)、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳〈關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設的意見〉》(中辦發(fā)〔2016〕64號)、《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20 號)、《國務院辦公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕51 號)、《國務院辦公廳關于加強個人誠信體系建設的指導意見》(國辦發(fā)〔2016〕98 號)、《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發(fā)〔2016 33 號)，還包括規(guī)劃綱要(如《國務院關于印發(fā)社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014-2020 年)的通知》)。

國務院部門圍繞信用責任的制度設計也非常豐富多彩。除了部門單獨發(fā)布的部門規(guī)章(如工信部《關于建立境內(nèi)違法互聯(lián)網(wǎng)站黑名單管理制度的通知》與海關總署《中華人民共和國海關企業(yè)信用管理暫行辦法》)，更多的是跨部門的規(guī)范性文件(如《國家發(fā)展改革委 人民銀行 中央編辦關于在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告的若干意見》(發(fā)改財金〔2013〕920 號)以及《國家發(fā)展改革委、人民銀行關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》(發(fā)改財金〔2017〕1798 號)。更活躍的是跨部門的備忘錄，如國家發(fā)改委等41個部門(含中國鐵路總公司)2018年聯(lián)合簽署了《關于對科研領域相關失信責任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。

雖然我國目前已經(jīng)建立起來的信用責任規(guī)范體系的立法階位不高，規(guī)范形式各有千秋，信用責任的法律效力不明，信用責任的可訴性不強，但瑕不掩瑜。這些規(guī)范文件是一座信用責任資源的法律富礦，建議立法者認真萃取其中的核心價值，理順信用責任規(guī)范體系，明確信用責任實施體系。要實現(xiàn)信用責任體系燦然大備的終極立法目標，必須認真研究各地各部門有關信用責任的不同思路與做法，從中提煉出具有可復制、可推廣、可立法化的成功經(jīng)驗。

(四)建議擴大失信企業(yè)的懲戒對象

很多規(guī)范性文件將失信企業(yè)背后的“企業(yè)法定代表人和負責人”也納入失信制裁范圍，值得肯定。遺憾的是，緊緊盯住法定代表人還不夠?？刂婆c指揮失信企業(yè)從事失信行為的當事人并不限于法定代表人(或分支機構負責人)。許多失信者會找傀儡或稻草人擔任法定代表人，做替罪羊。在有些公司，總經(jīng)理是法定代表人，董事長雖是失信行為決策者、卻因不是法定代表人而免于失信制裁(包括市場準入和任職資格限制)。

要澄清法定代表人地位至高無上的誤解。傳統(tǒng)企業(yè)法律制度尤其是1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》中的法定代表人確有對外唯一法定代表權、對內(nèi)最高決策權與日常管理權三位一體的集中治理權。時過境遷。根據(jù)《公司法》，公司實行股東會、董事會、監(jiān)事會、董事長與總經(jīng)理分權制衡的公司治理結構。股東會負責宏觀決策，董事會負責中觀決策，總經(jīng)理為代表的經(jīng)理層負責微觀決策。董事長負責召集和主持董事會會議，在會議上行使一票表決權，并負責監(jiān)督董事會決議實施情況?？偨?jīng)理作為公司的高級雇員和代理人對公司日常經(jīng)營負總責。

既然法定代表人不是一言九鼎的最高決策者，建議擴大失信制裁對象范圍，包括但不限于董事長、總經(jīng)理、董事、監(jiān)事、高級管理人員、控制股東、實際控制人和隱名控制股東。

(五)激活信用責任要成為監(jiān)管者推行“放管服”三項改革措施的一條紅線

《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20號)就要求“強化對市場主體的信用監(jiān)管”。2019年8月21日召開的國務院常務會議決定，從2019年12月1日起在全國自貿(mào)試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點，并加強公正監(jiān)管、事中事后監(jiān)管，寓管理于服務中。

筆者在接受新華社采訪時指出：“放管服”改革，目前簡政放權成效最明顯，我國市場主體已經(jīng)進入億戶時代。“放”的答卷做好了，但是“管”和“服”方面還存在真空地帶、形式主義等問題，是下一步工作的重中之重。“放”開之后，客觀上會出現(xiàn)市場失靈的情況，如失信、違約、侵權等行為，容易挫傷企業(yè)的獲得感。市場有時會失靈，但監(jiān)管不能失靈，因此相關地方和部門要破除“一放了之”的觀念，加大力度，補上事中事后監(jiān)管的短板”。(6)新華社：《12月1日起全國自貿(mào)試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點》(2019年8月22日)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-08/21/content_5423210.htm.“放”是“簡政放權”、“下放審批權”的簡稱，旨在鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新?！肮堋笔恰笆孪?、事中與事后監(jiān)管”的簡稱，旨在維護公平的交易秩序與交易秩序?！胺笔恰胺铡?扶持)的簡稱，旨在服務于廣大消費者投資者權益保護、服務于中小微企業(yè)發(fā)展、服務于實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?！胺殴芊比齻€字一個都不能少。簡政放權催生的新設企業(yè)已然不少，倘若沒有失信懲戒機制，就容易導致釋放市場活力的措施跑偏。

為確保“放管服”三項改革措施全面落地、避免“只放不管、只放不服”的現(xiàn)象(如近年來互聯(lián)網(wǎng)金融市場中泛濫成災的集資詐騙罪與非法吸收公眾存款罪)，建議立法者要求監(jiān)管者在履行市場準入、行政指導、行政調(diào)解、行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制等法定職責的過程中，聚焦于精準靶向的信用監(jiān)管，積極釋放信用責任在擦亮市場之眼、強化法律之牙方面的正能量。不激活信用責任，“放管服”的金三角就會散架。