對三明市林業(yè)行政執(zhí)法改革的思考

文/童慶輝 黃哲

當(dāng)前正處于執(zhí)法機構(gòu)改革階段，中央和福建省只明確了生態(tài)環(huán)保、市場監(jiān)管、文化旅游、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理等6 支綜合執(zhí)法隊伍。而林業(yè)執(zhí)法工作，除了明確自然保護(hù)地中的部分生態(tài)執(zhí)法移交生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法外，林業(yè)執(zhí)法隊伍何去何從尚未明確。為此，對三明市林業(yè)行政執(zhí)法情況進(jìn)行分析，為使林業(yè)執(zhí)法工作不受影響，林業(yè)執(zhí)法改革平穩(wěn)過渡，林業(yè)執(zhí)法改革頂層設(shè)計和地方研究探索提供參考。

一、執(zhí)法基本情況

1.三明市林業(yè)基本情況。三明位于福建中部，全市土地總面積2.29 萬km2，轄12 個縣（市、區(qū))。林業(yè)用地189.97 萬hm2、占土地總面積的82.5%，現(xiàn)有森林面積176.4 萬hm2，森林覆蓋率76.8%，活立木蓄積量1.5 億m3，森林資源總量和主要林產(chǎn)品產(chǎn)量約占全省的1/4。2018年，全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1074 億元。林業(yè)是三明的一大優(yōu)勢特色，地位作用十分突出。全市劃定生態(tài)公益林48.7萬hm2、重點生態(tài)區(qū)位林13 萬hm2、天然林34.5 萬hm2?，F(xiàn)有國家級自然保護(hù)區(qū)5 處，省級自然保護(hù)區(qū)6 處、自然保護(hù)小區(qū)704 處，面積16.3 萬hm2、占全市國土面積的7%，其中省級以上自然保護(hù)區(qū)數(shù)量占全省的1/3。全市現(xiàn)有國家森林公園6 處、省級森林公園19處，國家濕地公園1 處，是全國森林公園最密集的地區(qū)之一。

2.執(zhí)法隊伍。2005—2009年，全市12 個縣（市、區(qū)）先后成立了林業(yè)執(zhí)法大隊，并承擔(dān)了整合后的原分散在市林業(yè)局內(nèi)設(shè)機構(gòu)和所屬事業(yè)單位的林業(yè)行政處罰職能。縣、市均保留原有設(shè)立的林業(yè)檢查站牌子，經(jīng)省政府批準(zhǔn)的林業(yè)檢查道路站有22 個。目前，全市林業(yè)執(zhí)法支隊、大隊核編286 人，在編228 人，借出95 人、借入46 人，在崗179 人。在崗人員按身份分，干部46 人、工勤133人（占74.3%）；按文化程度分，本科及以上32 人、大專61 人、中專和技校及高中78 人、初中及以下8 人；按執(zhí)法證分，有省法制辦發(fā)證的156 人、無證23 人（占12.8%）。另外，全市林業(yè)站中未納入執(zhí)法機構(gòu)編制而又有從事林業(yè)行政執(zhí)法的人員有189 人（其中有執(zhí)法證的173 人），與執(zhí)法支隊和大隊在崗人員接近。

3.執(zhí)法運作現(xiàn)狀。長期以來，三明市縣（市、區(qū)）林業(yè)行政執(zhí)法實際上存在三個部門在辦理案件，一個是森林公安機關(guān)，依據(jù)《森林法》《國家林業(yè)局令（第1號）》《國家林業(yè)局關(guān)于森林公安機關(guān)辦理林業(yè)行政案件有關(guān)問題的通知》（林安發(fā)〔2013〕206 號）規(guī)定，可以查處各類林業(yè)行政案件，另外兩個分別是林業(yè)執(zhí)法大隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站。森林公安和林業(yè)執(zhí)法大隊屬于有執(zhí)法人員編制建制，林業(yè)站無執(zhí)法編制建制，但林業(yè)站作為林業(yè)局派出機構(gòu)，由林業(yè)局委托開展行政執(zhí)法，其執(zhí)法辦案納入執(zhí)法大隊管理。因此，林業(yè)執(zhí)法大隊和林業(yè)站統(tǒng)稱為林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)。林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)查處木材流通領(lǐng)域的林業(yè)行政案件，以及轄區(qū)內(nèi)其他林業(yè)行政案件。森林公安機關(guān)和林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)按照“誰先發(fā)現(xiàn)誰受理”原則，依法查處林業(yè)行政案件。三明市執(zhí)法運作模式主要有4 種類型：①“大隊查處型”。即所有林業(yè)行政案件直接由執(zhí)法大隊辦理，林業(yè)站只協(xié)助辦理案件，此類執(zhí)法模式的有沙縣、大田縣、建寧縣和泰寧縣。②“綜合查處型”。即執(zhí)法大隊和林業(yè)站均辦理案件，此類模式的有尤溪縣（在林業(yè)站設(shè)立了正規(guī)編制的執(zhí)法中隊）、將樂縣、明溪縣、清流縣和寧化縣。③“林業(yè)站查處型”。即執(zhí)法大隊不辦理案件只負(fù)責(zé)執(zhí)法管理，案件由林業(yè)站辦理。此類模式有永安市。④“委托查處型”。即執(zhí)法大隊和林業(yè)站均不辦理案件，行政案件統(tǒng)一委托森林公安統(tǒng)一辦理，此類模式的有梅列區(qū)、三元區(qū)。

4.執(zhí)法責(zé)任清單。三明市編辦確定的《三明市林業(yè)局行政權(quán)力清單》行政處罰項目有82 項（130個子項），《福建省林業(yè)行政案件類型和裁量基準(zhǔn)》確定的行政處罰項目有14 類133 項。

5.案件查處。2016—2018年，全市（含森林公安）共查處各類行政案件7838 起，行政處罰人數(shù)7944 人次，沒收木材18233m3，挽回經(jīng)濟損失4022 萬元。其中：林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)查處各類行政案件2382 起（占30.4%），行政處罰人數(shù)2386 人次（占30%），沒收木材4851m3（占26.6%），挽回經(jīng)濟損失1549 萬元（占38.5%）。林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)在自然保護(hù)地內(nèi)辦理的行政案件5 起（占0.21%）、挽回經(jīng)濟損失7.56 萬元（占0.49%）。近八年來，全市林業(yè)行政案件逐年呈下降趨勢。

二、執(zhí)法隊伍主要存在的問題

1.執(zhí)法部門多且運作模式多樣。由于之前對執(zhí)法機制建設(shè)缺乏系統(tǒng)研究，改革不到位，執(zhí)法人員編制沒有徹底理順，執(zhí)法力量和資源整合困難等因素造成森林公安、林業(yè)執(zhí)法大隊、林業(yè)站三個部門在辦理行政案件和執(zhí)法運作模式多樣性，一定程度影響執(zhí)法成效。

2.執(zhí)法隊伍力量較弱。三明市林業(yè)執(zhí)法部門在崗人員179 人、干部46 人，僅占25.7%；其中50歲以上人員126 人、占70.4%；本科及以上人員32 人、僅占17.8%；呈現(xiàn)出隊伍素質(zhì)不高、老齡化和文化水平較低的問題。

3.執(zhí)法隊伍不夠穩(wěn)定。國家林草局的森林公安已明確劃轉(zhuǎn)行政公安，加上《國家林業(yè)局關(guān)于森林公安機關(guān)辦理林業(yè)行政案件有關(guān)問題的通知》（林安發(fā)〔2013〕206號）規(guī)定，森林公安機關(guān)依法以其歸屬的林業(yè)主管部門的名義受理行政案件查處權(quán)限截至2018年12月31日止，但目前國家和省級層面對此也均未出新規(guī)，一定程度上影響了林業(yè)執(zhí)法效率。

三、改革過渡期如何加強林業(yè)執(zhí)法

1.穩(wěn)定林業(yè)執(zhí)法隊伍。目前，由于林業(yè)執(zhí)法工作的改革方案尚未確定，而林業(yè)站無執(zhí)法編制建制以及執(zhí)法大隊人員中存在身份不同、混崗較嚴(yán)重現(xiàn)象、有些執(zhí)法在崗人員認(rèn)為自己面臨崗位調(diào)整等因素，一定程度上影響了基層執(zhí)法人員的思想情緒和隊伍穩(wěn)定。因此，在林業(yè)行政執(zhí)法改革調(diào)整前，各級林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視，抓好現(xiàn)有執(zhí)法隊伍建設(shè)，加強執(zhí)法人員思想教育，及時引導(dǎo)正確宣傳執(zhí)法改革，穩(wěn)定基層執(zhí)法人員隊伍。

2.繼續(xù)委托森林公安辦理行政案件。由于三明市森林公安辦理的林業(yè)行政案件占近70%，林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)短時間難以承受大量案件，應(yīng)當(dāng)在上級層面未明確或未出臺新規(guī)前，繼續(xù)委托森林公安辦理行政案件，保證過渡期執(zhí)法隊伍不散、執(zhí)法工作不斷。

3.加強林業(yè)執(zhí)法改革的指導(dǎo)。林業(yè)執(zhí)法改革階段，工作任務(wù)更重、要求更高。一方面，因機構(gòu)改革森林公安機關(guān)已明確劃轉(zhuǎn)行政公安管理，今后林業(yè)執(zhí)法將由林業(yè)執(zhí)法隊伍承擔(dān)；另一方面，隨著衛(wèi)星等高科技手段發(fā)現(xiàn)破壞森林資源現(xiàn)象的廣泛運用，新形勢對林業(yè)行政執(zhí)法工作提出更高的要求。因此，抓住此次林業(yè)執(zhí)法改革機遇，加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)、調(diào)整執(zhí)法人員年齡結(jié)構(gòu)、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、徹底解決執(zhí)法存在問題都需要頂層科學(xué)設(shè)計和地方研究探索。

4.林業(yè)執(zhí)法改革方向。由于破壞森林資源違法行為等林業(yè)案件主要發(fā)生在林區(qū)、山地，具有點多、面廣、分散、隱蔽等特點。林業(yè)行政執(zhí)法以縣（市、區(qū)）屬地執(zhí)法為主，推進(jìn)林業(yè)執(zhí)法權(quán)限和力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸和下沉，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)執(zhí)法納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，有利于提高林業(yè)執(zhí)法效率和執(zhí)法落到實處。從目前的林業(yè)執(zhí)法情況看，現(xiàn)有的林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)力量不足以支撐全部的執(zhí)法任務(wù)，一次性將林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)力量調(diào)整優(yōu)化到位落實難，各地應(yīng)從實際出發(fā)，全面貫徹“不破不立、先立后破”，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等原則，將森林公安多次分步實施劃轉(zhuǎn)或留一部分警力協(xié)助辦理林業(yè)行政案件，確保林業(yè)執(zhí)法改革順利平穩(wěn)推進(jìn)。