后稅費(fèi)時(shí)代我國鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)與內(nèi)涵
——以2004—2019年中央一號文件為例

尹 小 恩

(武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430070)

一、引言

鄉(xiāng)村，是城市以外的廣袤空間。村莊是鄉(xiāng)村的地理空間、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間、公共和社會關(guān)系空間的集合。作為一個(gè)地域空間，它因血緣和地緣形成自然村落，并以此為紐帶組成家族群體所聚居的宗族村落?！爸卫怼眲t是對公共事務(wù)的處理，以支配、影響和調(diào)控社會。在治理的邏輯結(jié)構(gòu)當(dāng)中，公共權(quán)力是其最為核心的概念，因?yàn)橹卫淼膶?shí)現(xiàn)必須依賴于公共權(quán)力的行使。1998年，“鄉(xiāng)村治理”一詞首先由華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究所的徐勇教授提出，用以解釋和分析日益復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會發(fā)展。當(dāng)前國內(nèi)對“鄉(xiāng)村治理”一詞的定義主要有如下幾種：張厚安等認(rèn)為,鄉(xiāng)村治理也即通過對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行組織管理和調(diào)控從而達(dá)到一定目的的政治活動(dòng)[1]；賀雪峰則認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理也就是“村治”或“村級治理”[2]；郭正林認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織及各類社會團(tuán)體通過一定制度機(jī)制管理鄉(xiāng)村事務(wù)的過程[3]；黨國英認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理主要是一種為鄉(xiāng)村提供公共物品的活動(dòng)，它涉及鄉(xiāng)村治理主體、組織機(jī)構(gòu)、治理資源及治理機(jī)制等各方面內(nèi)容[4]。

由上述鄉(xiāng)村治理的定義可知，鄉(xiāng)村治理也就是公共權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的實(shí)現(xiàn)問題，它與國家對基層政府的權(quán)力配置相關(guān)，涉及到權(quán)力行使主體、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、利益平衡及績效評估等內(nèi)容，其根本目的在于維持鄉(xiāng)村秩序進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展。因此，從廣義的范圍來講，我國對于鄉(xiāng)村的治理大致經(jīng)歷了人民公社時(shí)期、鄉(xiāng)政村治時(shí)期以及當(dāng)前正在形成中的鄉(xiāng)村共治時(shí)期[5]。進(jìn)入21世紀(jì)，為切實(shí)解決“三農(nóng)”問題，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國于2000年開始在安徽省推行稅費(fèi)改革，并最終于2006年在全國取消了延續(xù)2600多年的農(nóng)業(yè)稅[6]。稅費(fèi)改革推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會利益關(guān)系的嬗變，促使國家在鄉(xiāng)村社會的治理由早期的“管治型”治理向“服務(wù)型”治理轉(zhuǎn)變，我國鄉(xiāng)村治理步入后稅費(fèi)時(shí)代?？疾?004—2019年的16份中央一號文件可知，我國首次提出“鄉(xiāng)村治理”的概念是在2006年的中央一號文件中，這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)幾乎與我國稅費(fèi)改革的時(shí)間一致。該文件指出“加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善建設(shè)社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機(jī)制”[7]，并從增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，培育農(nóng)村新型社會化服務(wù)組織等方面提出了構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理模式的相關(guān)論述。

基于此，筆者認(rèn)為，我國在21世紀(jì)初鄉(xiāng)村治理論述的新變化應(yīng)當(dāng)直接源于稅費(fèi)改革，以“并稅制”為基本方式的農(nóng)村稅費(fèi)改革改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的利益格局，物質(zhì)利益的消失進(jìn)一步導(dǎo)致村組干部作為國家干部的權(quán)力與威望的消解，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了以“治理缺位”為軸心的治理性危機(jī)[8]。黨的十八大以后，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，這就是有效治理。黨的十八屆三中全會提出全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理問題是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵所在。至此，鄉(xiāng)村治理結(jié)束了過去孤立的鄉(xiāng)政改革時(shí)期[9]，步入國家與社會聯(lián)合互動(dòng)時(shí)期，鄉(xiāng)村治理正式納入國家治理的頂層制度構(gòu)建之中。這一變化的出現(xiàn)彌補(bǔ)了“鄉(xiāng)政村治”模式的短板，順應(yīng)了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需要，其對于理順國家與農(nóng)民的關(guān)系、平衡鄉(xiāng)村利益格局、維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定意義重大。分析21世紀(jì)以來中共中央、國務(wù)院發(fā)布的16份一號文件，我們可以得出這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容涵蓋治理主體、領(lǐng)導(dǎo)力量、治理基礎(chǔ)、治理目標(biāo)、治理機(jī)制及體系等方面，通過對不同階段鄉(xiāng)村治理內(nèi)容進(jìn)行梳理與歸納，有助于我們更好地把握后稅費(fèi)時(shí)代我國鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵，為新時(shí)代背景下開創(chuàng)鄉(xiāng)村善治局面提供有益啟示。

二、我國鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的背景

黨的十九大報(bào)告明確指出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最大的優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。在由傳統(tǒng)社會主義模式向中國特色社會主義制度模式變遷的過程中，中國的制度建構(gòu)“走的是政黨建立國家、政黨治理引領(lǐng)國家治理、執(zhí)政黨興國濟(jì)世的嶄新道路，創(chuàng)建了不同于當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家政治制度體系的新型社會主義制度體系?！盵10]薩繆爾·亨廷頓曾對發(fā)展中國家的政治體制及鄉(xiāng)村動(dòng)員進(jìn)行研究，認(rèn)為“在處于現(xiàn)代化之中的國家，政黨和政黨體制的一個(gè)關(guān)鍵作用，就是為此種農(nóng)村的政治動(dòng)員提供制度化框架”“政黨是一個(gè)現(xiàn)代化組織,為成功計(jì),它又必須把傳統(tǒng)的農(nóng)村組織起來”[11]。鄉(xiāng)村治理作為國家治理在基層社會的實(shí)踐，在我國推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的整個(gè)過程中，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?；仡欀腥A人民共和國成立以來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史，我們大致可以總結(jié)出21世紀(jì)以來我國鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的背景。

(一)彌補(bǔ)“鄉(xiāng)政村治”的短板

鄉(xiāng)村治理格局的形成源自國家公權(quán)力實(shí)現(xiàn)的制度安排。但這種制度安排并不是隨心所欲的，要受到經(jīng)濟(jì)制度狀況和由此決定的利益結(jié)構(gòu)的制約和影響[12]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行促使農(nóng)民擁有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和對自身勞動(dòng)力的支配權(quán)，這種自由流動(dòng)的資源配置使得鄉(xiāng)村地區(qū)市場化取向成為必然。市場化的配置方式要求構(gòu)建健全的市場體系和公平的競爭環(huán)境，為保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，治理法治化和政治民主化也就勢在必行。1981年黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》承諾，要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”[13]。1982年黨的十二大進(jìn)一步指明社會主義民主應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到政治經(jīng)濟(jì)社會等各個(gè)方面，并強(qiáng)調(diào)要發(fā)展基層民主生活的群眾自治。

在此背景下，為彌補(bǔ)人民公社制度解體導(dǎo)致的鄉(xiāng)村權(quán)力真空，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會秩序，國家正式將民主政治引入鄉(xiāng)村社會治理當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理方式的變革。伴隨著《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等文件的頒布和實(shí)行，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位的基層政權(quán)組織成為了國家在鄉(xiāng)村社會的主要行政力量，而以“村民委員會”“村小組”為主要形式的經(jīng)濟(jì)組織則成為了鄉(xiāng)村的基層社會組織。村民自治這種旨在使村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的治理方式，既是鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生原因使然，也是國家政治發(fā)展階段性發(fā)展趨勢使然。這種強(qiáng)調(diào)村民自治的制度設(shè)計(jì)將民主意識引入鄉(xiāng)村社會，“通過在民主形式實(shí)踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實(shí)現(xiàn)由形式化民主到實(shí)體性民主的轉(zhuǎn)換”[14]。

然而，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)作為國家行政系統(tǒng)的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行事邏輯更多依照科層制度化展開，財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對稱性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策偏離預(yù)設(shè)的軌道，蛻變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”[15]，降低基層政府的公共服務(wù)及社會管理效能，弱化國家在鄉(xiāng)村社會的治理能力。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村黨支部與村委會是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村委會應(yīng)在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮其服務(wù)群眾、踐行民主的自治功能。在國家現(xiàn)代化急速推進(jìn)的背景下，“計(jì)劃生產(chǎn)、計(jì)劃生育、稅費(fèi)收取”等任務(wù)的取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步退出鄉(xiāng)村，單一的村民自治模式難以應(yīng)對鄉(xiāng)村利益格局的變化，鄉(xiāng)村社會迫切需要新的治理模式。

(二)構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)的需要

為解決“鄉(xiāng)政村治”過程中出現(xiàn)的“權(quán)威性自治”抑制農(nóng)民公民權(quán)發(fā)展的難題，黨的十六屆六中全會首次提出建設(shè)“新型農(nóng)村社區(qū)”的概念與任務(wù)，強(qiáng)調(diào)今后一段時(shí)期，黨在鄉(xiāng)村社會的建設(shè)目標(biāo)是構(gòu)建管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。2008年中央一號文件提出：要增強(qiáng)社會自治功能，優(yōu)先在城市郊區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作，進(jìn)而創(chuàng)新農(nóng)村社會管理與服務(wù)模式。自此，新型農(nóng)村社區(qū)廣泛出現(xiàn)。

“新型農(nóng)村社區(qū)”概念對變革傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式提出了要求。農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)民生活共同體，在管理上突出自治，注意發(fā)揮社會組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要作用，強(qiáng)調(diào)基層社會組織參與治理農(nóng)村，重視對基層社會組織的培育、發(fā)展與管理。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、各類自治組織、群眾團(tuán)體的廣泛參與，迅速改變了村民委員會單一管理的局面，社區(qū)管理中的現(xiàn)代治理開始萌芽。多元主體共治的實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代化治理的客觀要求，與單一主體的管理方式相比，它標(biāo)志著國家、社會、政黨、公民地位的重大變化及關(guān)系重組，更依靠主體間的協(xié)作，其依據(jù)是系統(tǒng)而規(guī)范的社會制度與規(guī)則，內(nèi)在地要求社會公平與正義，因而其更能調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社會各主體參與治理的積極性與創(chuàng)造性，更好地應(yīng)對鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型背景下，因利益及觀念多元化所導(dǎo)致的復(fù)雜社會問題。

作為現(xiàn)代治理體系的重要內(nèi)容，新型農(nóng)村社區(qū)的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)從農(nóng)村社會實(shí)際情況著手，打破鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化即鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展邏輯，擺脫了“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的路徑依賴，圍繞提升鄉(xiāng)村治理效能，它更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場、居民及社會組織的主體性與積極性，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)城鄉(xiāng)共建共榮，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。概而言之，此種融合型的農(nóng)村社區(qū)促使我國鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)如下變化：社區(qū)治理超越城鎮(zhèn)進(jìn)入鄉(xiāng)村；治理目標(biāo)由單一管理民主向治理有效邁進(jìn)；治理主體從垂直主導(dǎo)型向官方組織、自治組織、社會組織及市場組織縱向協(xié)同型發(fā)展；治理路徑由城鎮(zhèn)化、單一化轉(zhuǎn)向本土化、多樣化。此種變化使得中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步豐富與發(fā)展，我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

三、后稅費(fèi)時(shí)代我國鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)

鄉(xiāng)村治理的核心在于國家權(quán)力如何在鄉(xiāng)村進(jìn)行配置，其根本目的在于通過合理的制度設(shè)計(jì)平衡鄉(xiāng)村社會利益，維持鄉(xiāng)村社會的平穩(wěn)健康發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后半期，城市化、工業(yè)化對鄉(xiāng)村社會小農(nóng)剩余的汲取達(dá)到了新的高度，農(nóng)業(yè)稅負(fù)進(jìn)一步加大，農(nóng)民收入相對于物價(jià)增幅進(jìn)一步縮水，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，并在21世紀(jì)前后達(dá)到最高峰。為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展，黨中央于2004年再次發(fā)布了以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件。筆者認(rèn)為，在討論鄉(xiāng)村治理的過程中，應(yīng)當(dāng)將其置于鄉(xiāng)村社會改革發(fā)展的大環(huán)境當(dāng)中，依據(jù)鄉(xiāng)村社會整體發(fā)展進(jìn)程來對其內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分。按照歷年中央一號文件的主題內(nèi)容并結(jié)合國家階段性發(fā)展目標(biāo)，可以大致將21世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)分為4個(gè)階段。

(一)改革稅制，建設(shè)社會主義新農(nóng)村：2004—2006年中央一號文件

鄉(xiāng)村治理的根本目的在于激發(fā)億萬農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，不斷解放和發(fā)展鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)力。為切實(shí)“保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，2000年，全國農(nóng)村稅費(fèi)改革首先在安徽全省推行，并最終于2006年正式完成。稅費(fèi)改革的完成標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村治理正式進(jìn)入“后稅費(fèi)時(shí)代”，為解決農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理難題，中央正式提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)中的“管理民主”要求切實(shí)尊重和維護(hù)農(nóng)民群眾的政治權(quán)利，擴(kuò)大基層民主。這一階段中央一號文件涉及鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容為：強(qiáng)化農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。2005年中央一號文件提出“要擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，完善村務(wù)公開、政務(wù)公開和民主管理，建立健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利”[7]。文件明確要求加強(qiáng)農(nóng)村黨建工作，確立了基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)要通過開展黨建“三級聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)及強(qiáng)化黨員干部隊(duì)伍建設(shè)增強(qiáng)基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力與戰(zhàn)斗力，為鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)提供政治與組織保障。2006年中央一號文件提出要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，通過健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，完善村務(wù)公開與民主議事制度，逐步引導(dǎo)農(nóng)民自主開展農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)。

(二)提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度：2007—2012年中央一號文件

在很長一段時(shí)期，源于國家對實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的訴求，鄉(xiāng)村社會成為國家汲取工業(yè)發(fā)展所需資源的主要場所，農(nóng)業(yè)從屬于工業(yè)，農(nóng)村服務(wù)于城市，由此導(dǎo)致嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元對立格局。2006年應(yīng)當(dāng)是我國鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)折之年，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消昭示著我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出則預(yù)示著我國社會主義建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐加快。受鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的影響，鄉(xiāng)村社會矛盾亦呈現(xiàn)主客體多元化、形式多樣化、性質(zhì)復(fù)雜化的特點(diǎn)，化解矛盾保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定成為緊迫任務(wù)。

這一階段中央一號文件涉及鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容為：強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會綜合治理，保持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。2007年中央一號文件提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會管理體制機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)社會管理，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定工作。為營造文明和諧的鄉(xiāng)村風(fēng)尚，文件明確要求從法制宣傳教育與精神文明建設(shè)同步著手，推進(jìn)鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗。此外，為擺脫城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中鄉(xiāng)村人才資源流失的困境，強(qiáng)化農(nóng)村黨組織干部隊(duì)伍建設(shè)，文件提出“積極探索從優(yōu)秀鄉(xiāng)村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的有效途徑”“合理提高村干部的待遇和保障水平”[7]。2008年中央一號文件則以“農(nóng)村基層組織建設(shè)”統(tǒng)攝鄉(xiāng)村治理全篇。文件從村級黨組織建設(shè)、村民自治制度建設(shè)、農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)、鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)等4個(gè)部分展開，系統(tǒng)論述了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效良性互動(dòng)，進(jìn)而建設(shè)有序、完備、祥和的社會生活共同體。為解決村黨支部與村委會職能重疊導(dǎo)致管理效率下降的難題，文件提出依據(jù)實(shí)際情況，地方村黨支部書記和村委會主任可交叉任職。2010年中央一號文件提出加快完善符合國情的農(nóng)村基層治理機(jī)制，明確要求建立黨支部、支委會及村委會聯(lián)席議事機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村民主選舉的監(jiān)督與管理，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和公共服務(wù)職能。

(三)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革：2013—2017年中央一號文件

黨的十八大以來，新的領(lǐng)導(dǎo)集體在“五位一體”總體布局的基礎(chǔ)上提出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。在此背景下，國家發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期，鄉(xiāng)村治理也具有了新的特點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，使農(nóng)民收入大幅提升、農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)向好。但是，伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而來的治理危機(jī)也越發(fā)明顯，具體表現(xiàn)為：部分鄉(xiāng)村宗族勢力的介入弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)；鄉(xiāng)村市場化取向促使部分基層干部淪為特定群體的利益代言人，基層政府合法權(quán)威遭到?jīng)_擊；資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村封建思想和資本主義腐朽思想回潮，鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。

這一階段，中央一號文件涉及鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容為：明確我國鄉(xiāng)村治理的階段性目標(biāo)是提升農(nóng)村社會管理科學(xué)化水平，基本要求是“符合國情、規(guī)范有序、充滿活力”，方法路徑是建立并完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。關(guān)于符合國情，2014年中央一號文件明確提出“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單位的村民自治試點(diǎn)”[7]。2015年中央一號文件提出鄉(xiāng)村治理必須從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮村規(guī)民約的作用，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)與道德建設(shè)有效結(jié)合。關(guān)于規(guī)范有序，2015年中央一號文件聚焦農(nóng)村法治建設(shè)，提出加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)、農(nóng)業(yè)市場規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”工作“法治化”。關(guān)于充滿活力，2016年中央一號文件提出提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的水平，明確要簡化涉農(nóng)行政審批，推進(jìn)農(nóng)村改革，支持不同地區(qū)實(shí)行差別化探索。在鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新方面，文件提出“完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”[16]。

(四)鄉(xiāng)村振興階段：2018—2019年中央一號文件

黨的十九大首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重大歷史任務(wù)。至此，我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段”。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。

這一階段，中央一號文件涉及鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容為：建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系。經(jīng)過前期對鄉(xiāng)村法制教育及精神文明創(chuàng)建的探索，2018年中央一號文件正式明確實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的根本途徑在于以村民自治為基礎(chǔ)，以法治為保障，深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會治理資源，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)道德規(guī)范的當(dāng)代轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)。文件提出新的鄉(xiāng)村社會治理體制必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障，這表明我國鄉(xiāng)村治理正式由前期“管理民主”向“治理有效”躍升，治理效能成為鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)內(nèi)容，治理主體由農(nóng)民為主向多元主體協(xié)同互動(dòng)邁進(jìn)，這既是鄉(xiāng)村利益格局變動(dòng)使然，也回應(yīng)了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。2019年中央一號文件的制定時(shí)值全面建成小康社會的沖刺階段，文件著眼于農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了重點(diǎn)部署，明確要強(qiáng)化五級書記抓鄉(xiāng)村振興的制度保障，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策導(dǎo)向，進(jìn)一步從制度建設(shè)層面完善鄉(xiāng)村社會治理。

考察2004—2019年16份中央一號文件可以得出，我國鄉(xiāng)村治理涵蓋治理主體、領(lǐng)導(dǎo)力量、治理基礎(chǔ)、治理目標(biāo)、治理機(jī)制以及治理體系等內(nèi)容。需要說明的是，上述對中央一號文件中鄉(xiāng)村治理歷史演進(jìn)的階段劃分不是絕對的。事實(shí)上，每一階段鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容是互有交叉且漸次完善的，如明確“以基層黨組織為鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)力量”是貫穿鄉(xiāng)村治理全篇的，對治理主體、治理基礎(chǔ)、治理機(jī)制等內(nèi)容的探索則呈現(xiàn)逐步豐富、螺旋發(fā)展的態(tài)勢。強(qiáng)調(diào)在具體某一階段以民主政治建設(shè)或鄉(xiāng)村穩(wěn)定建設(shè)為主，只是相對于特定時(shí)期我國鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。

四、我國鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)涵

(一)以加強(qiáng)黨的建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，維護(hù)農(nóng)民民主權(quán)利

“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”是我國鄉(xiāng)村治理所必須堅(jiān)持的首要原則。因此，黨中央一貫強(qiáng)調(diào)要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。塞繆爾·亨廷頓曾就政黨與農(nóng)村地區(qū)的關(guān)系講到，“一個(gè)政黨如果想首先成為群眾性的組織，進(jìn)而成為政府的穩(wěn)固基礎(chǔ)，那它就必須把自己的組織擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)”[11]。人民公社制度時(shí)期，我們黨就通過政黨下鄉(xiāng)的方式將國家權(quán)力滲透至鄉(xiāng)村社會。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，依照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的確定，作為直接對其上級黨委負(fù)責(zé)的主體，它保證了黨的政策在鄉(xiāng)村社會的貫徹。從最初要求的強(qiáng)化黨的教育、提升鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍質(zhì)量、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、村級組織配套建設(shè)、擴(kuò)大基層黨組織對新型組織的覆蓋面到黨的十八大之后要求全面加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐，推動(dòng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨建寬、松、軟向嚴(yán)、緊、硬轉(zhuǎn)變，有效地扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)村治理過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的困難局面。同時(shí)，為了避免宗教、宗族、家族勢力對村民自治的干預(yù)，提出了有條件的地方村黨支書和村委會主任可以交叉任職。這些舉措從深層次解決了黨和政府在鄉(xiāng)村社會所遭遇的治理危機(jī)，極大地提高了基層行政效率。黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化進(jìn)一步推動(dòng)了村民自治制度在運(yùn)行過程中的機(jī)制改革，有效地保證了村民自治的真實(shí)有效性，維護(hù)了廣大農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

(二)以激發(fā)農(nóng)民積極性為主線，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

鄉(xiāng)村治理的核心在于鄉(xiāng)村公共權(quán)力的配置，但其目的卻在于調(diào)整基層制度設(shè)計(jì)中與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的部分，激發(fā)鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)力。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會的主體部分，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中堅(jiān)力量，決定了鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展的程度。充分激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性是中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理過程中總結(jié)出來的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是黨在制定和推行“三農(nóng)”政策過程中的落腳點(diǎn)。21世紀(jì)以來，黨中央在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的過程中，遵循著物質(zhì)利益先行、民主政治跟進(jìn)、精神文明并舉的漸進(jìn)式原則?？v覽其近20年的治理舉措，我們會發(fā)現(xiàn)，貫穿其中的主線一直都是最大限度地激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

1．物質(zhì)利益先行。2000年，以“一正一附”(正稅7%，附加稅1.4%)和“一事一議”為主要方式的農(nóng)村稅費(fèi)改革陸續(xù)在全國展開，徹底改變了農(nóng)民稅負(fù)過重的局面。自2004年以來，國家明確了社會主義建設(shè)重回“三農(nóng)”問題的目標(biāo)，提出了“多予少取放活”的政策主張。在此主張下，國家做出了如下重大部署：建立了糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機(jī)制；徹底取消農(nóng)業(yè)稅；推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其重大舉措從早期的強(qiáng)調(diào)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)逐步推進(jìn)到了加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)和城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展的階段。尤其是黨的十八大以來，黨中央在民生建設(shè)方面做出了脫貧攻堅(jiān)部署，極大地增強(qiáng)了貧困群眾的獲得感。同時(shí)，為鞏固鄉(xiāng)村治理所取得的既有成果，并為進(jìn)一步實(shí)施鄉(xiāng)村振興提供制度保障，黨中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[17]。在事關(guān)農(nóng)民切身利益的土地政策上，明確了在第二輪土地承包到期后延包的具體政策，有效地激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

2．民主政治跟進(jìn)。黨中央多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，不斷完善村務(wù)公開和民主議事制度，以更好地保障農(nóng)民的民主政治權(quán)利。為完善村民自治機(jī)制，理清基層政府與村民委員會的關(guān)系，支持廣大村民當(dāng)家作主，中央作出了實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的決定，并嘗試實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域村民自治實(shí)踐，建設(shè)以社區(qū)為單位的自治組織。在治理理念上，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，完善村民自治的制度流程設(shè)計(jì)，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，強(qiáng)化道德教化作用，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。

3．精神文明并舉。黨的十六屆五中全會對鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)提出了“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的要求，這一要求也成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“鄉(xiāng)風(fēng)文明”成為唯一未作調(diào)整的要求，表明構(gòu)建文明的鄉(xiāng)村風(fēng)氣是黨中央一以貫之的要求。鄉(xiāng)風(fēng)文明的關(guān)鍵在于提升廣大農(nóng)民的思想道德水平和科學(xué)文化素質(zhì)。在我國推進(jìn)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的過程中，廣大農(nóng)民的物質(zhì)生活水平得到了極大改善，但部分鄉(xiāng)村社會仍存在道德滑坡、精神空虛、價(jià)值導(dǎo)向失范等，鄉(xiāng)村風(fēng)氣堪憂。因此，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的精神文明建設(shè)也就成為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。2007年中央一號文件指出，要加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，提升農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗；2018年中央一號文件再次明確要提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、家風(fēng)良好、民風(fēng)淳樸的鄉(xiāng)村文明新風(fēng)氣；2019年中央一號文件指明要深化拓展精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，開展新時(shí)代文明實(shí)踐中心試點(diǎn)，充分發(fā)揮道德榜樣引領(lǐng)示范作用。

經(jīng)濟(jì)利益、民主權(quán)利、精神文明以及其后的社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)均著眼于農(nóng)民的切實(shí)利益改善，這種循序漸進(jìn)式的治理路徑選擇，有效地解決了發(fā)展與穩(wěn)定二者的關(guān)系，將因利益格局調(diào)整可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)維持在可控范圍內(nèi)，有效規(guī)避了“社會撕裂”，真正維護(hù)了農(nóng)民群眾的根本利益。

(三)以體制機(jī)制創(chuàng)新為關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序新架構(gòu)

從國家治理的角度來講，構(gòu)建有序穩(wěn)定的鄉(xiāng)村秩序既是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措，同時(shí)也是確保鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、鄉(xiāng)村群眾共享發(fā)展的關(guān)鍵所在?！盁o論是改革以后的鄉(xiāng)村制度與秩序變遷，還是當(dāng)下和今后的鄉(xiāng)村治理路徑選擇，都受到兩個(gè)時(shí)期形成的制度與秩序影響：一個(gè)是鄉(xiāng)土中國積淀的制度與秩序傳統(tǒng)，另一個(gè)是中國共產(chǎn)黨改造鄉(xiāng)土所創(chuàng)設(shè)的制度與秩序結(jié)構(gòu)?！盵18]自改革開放以來，我國通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制重塑了鄉(xiāng)村治理的資源基礎(chǔ)，通過撤社建鎮(zhèn)奠定了鄉(xiāng)村治理的政權(quán)基礎(chǔ)，通過支持和推廣村民自治構(gòu)建了鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)。21世紀(jì)以來，為進(jìn)一步降低基層治理成本，國家在稅費(fèi)改革后從財(cái)政權(quán)力、人事編制和行政權(quán)力方面進(jìn)一步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榭h級政府的派出機(jī)構(gòu)。近20年來，國家對鄉(xiāng)村的治理基本上是圍繞著村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府三者的關(guān)系調(diào)整來進(jìn)行的。

1.確立了“一體兩翼”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，村民委員會是鄉(xiāng)村治理的基本組織形式，基層黨組織和社會組織則分別起到了領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同推進(jìn)的作用，是基層群眾自治組織的有效補(bǔ)充。改革開放以來，基層群眾自治一直都是我們黨在探索鄉(xiāng)村治理過程中保障廣大農(nóng)民的基本權(quán)益，確保鄉(xiāng)村工作有序開展的重要保障。實(shí)踐證明，在當(dāng)前形勢下，村民自治依然是廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有效平臺。同時(shí)，村委會作為村民實(shí)現(xiàn)自身利益的非官方組織，它不可能獨(dú)立于國家的政權(quán)而單獨(dú)存在，因此，充分發(fā)揮基層黨組織對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢也就極為必要。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各類人民團(tuán)體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會組織以及民兵在鄉(xiāng)村治理中的作用是為了更好地發(fā)揮黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用，實(shí)現(xiàn)政府行政與村民自治的有效良性互動(dòng)。這種多元主體的介入更好地體現(xiàn)了“治理”一詞的內(nèi)涵，更加有利于鄉(xiāng)村地區(qū)社會共同體的建設(shè)。

2.形成了“三位一體”的鄉(xiāng)村治理體系。“三治合一”的治理體系是一個(gè)多維共建的體系，自治既是目標(biāo)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的主要方式，體現(xiàn)了對農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理主體的積極認(rèn)同；法治是基礎(chǔ)，村民自治是法治基礎(chǔ)上的自治，唯有踐行法治理念，鄉(xiāng)村治理才能在秩序化和規(guī)范化的路徑上穩(wěn)步前進(jìn)；德治是重要的補(bǔ)充，必須“在自治制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作過程中彰顯道德色彩，以德治彌補(bǔ)法治的不足，將軟治理與硬治理有效結(jié)合”[19]，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的和諧發(fā)展。自治、法治、德治三者協(xié)同，共同構(gòu)成“三位一體”的鄉(xiāng)村治理體系。

無論是具體制度設(shè)計(jì)中的“一體兩翼”，還是治理理念上的“三位一體”，都是我們黨在治理鄉(xiāng)村過程中的創(chuàng)新與發(fā)展。它既尊重了廣大農(nóng)民的自主創(chuàng)造性，又體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；既注重了對民主法治的引入，又強(qiáng)調(diào)了要強(qiáng)化道德教化作用；既要求在國家既有政策下全面推進(jìn)，又明確應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)新發(fā)展。正是在這種實(shí)事求是的工作方法中，我國鄉(xiāng)村社會實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，民眾的獲得感和幸福感得到了極大提升。

五、結(jié)論與展望

本文從鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵出發(fā)，在對2004—2019年16份中央一號文件考察的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了我國自2000年以來有關(guān)鄉(xiāng)村治理的思想創(chuàng)新與發(fā)展。始自2000年的農(nóng)村稅費(fèi)改革改變了鄉(xiāng)村社會舊的權(quán)力架構(gòu)，村民自治也在鄉(xiāng)村社會市場化的過程中發(fā)生部分質(zhì)變，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)政府公權(quán)力缺位和非公權(quán)力越位的治理困境，圍繞著克服治理困境為主題的鄉(xiāng)村公共權(quán)力重構(gòu)推動(dòng)著我國鄉(xiāng)村治理的變革。回顧歷年中央一號文件，可以看出，21世紀(jì)以來我國對鄉(xiāng)村治理的探索經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等4個(gè)階段，每一階段的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容因特定時(shí)期的“三農(nóng)”戰(zhàn)略目標(biāo)的變化而呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，但其總體趨勢是對前期內(nèi)容的繼承與發(fā)展。圍繞著構(gòu)建以黨的領(lǐng)導(dǎo)為依靠，以村民自治為主要形式，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，我國逐步探索出了一條符合中國國情、具有中國特色的鄉(xiāng)村治理路徑，形成了多維系統(tǒng)開放發(fā)展的鄉(xiāng)村治理體系。

當(dāng)前，我們正處于全面建成小康社會，進(jìn)而在21世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵歷史時(shí)期。鄉(xiāng)村治理作為國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化上的關(guān)鍵一環(huán)，對推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)至關(guān)重要。圍繞國家治理中“誰治理、如何治理、治理得怎樣”的三大基本問題，新時(shí)代鄉(xiāng)村有效治理必須從治理主體、治理機(jī)制及治理績效評估等3個(gè)方面入手。為此，應(yīng)當(dāng)建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的有效治理格局，深入挖掘蘊(yùn)藏在鄉(xiāng)村社會中的傳統(tǒng)治理資源，完善鄉(xiāng)村社會法律制度體系建設(shè)，形成自治、法治、德治相融合的新型鄉(xiāng)村治理體系。具體而言，在治理主體層面，廣大的農(nóng)民群眾居于核心領(lǐng)域，是鄉(xiāng)村公共權(quán)力的行使主體及服務(wù)對象，各類社會組織居于第二層級，基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，要健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，理順權(quán)力行使各方的關(guān)系與界限，進(jìn)而推動(dòng)形成合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系管理鄉(xiāng)村事務(wù)的有序局面；就治理機(jī)制而言，應(yīng)進(jìn)一步完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛排查處置機(jī)制、應(yīng)急管理體制及村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，從制度層面確保鄉(xiāng)村秩序的運(yùn)作；就治理績效評估而言，應(yīng)依據(jù)實(shí)踐演進(jìn)，從制度支撐、社會保障、村民參與能力及效能等維度，創(chuàng)建新型社會組織參與鄉(xiāng)村社會治理的績效評估模型，提升黨和政府對鄉(xiāng)村治理資源配置的精準(zhǔn)度，優(yōu)化鄉(xiāng)村政策執(zhí)行及治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。