行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)涵探析

朱 剛

(重慶市人民檢察院， 重慶 401120)

促進(jìn)依法行政，建立法治政府，推進(jìn)依法治國，是黨和國家作出的重大戰(zhàn)略決策，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約是其重要方面。檢察機(jī)關(guān)作為專門、獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要職責(zé)，發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督功能，對(duì)行政違法行為實(shí)施法律監(jiān)督，是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。要對(duì)行政違法實(shí)施有效檢察監(jiān)督，就必須準(zhǔn)確界定行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)涵，明確其職能定位、與其他監(jiān)督的關(guān)系、監(jiān)督的基本原則和監(jiān)督范圍等。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的職能定位

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！绷?xí)近平總書記在對(duì)《決定》的說明中作了深刻闡釋，“現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，范圍相對(duì)比較窄。而實(shí)際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對(duì)這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸铩薄白鞒鲞@項(xiàng)規(guī)定，目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正”。因此，對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的職能定位應(yīng)把握以下方面：

其一，在查辦職務(wù)犯罪和訴訟監(jiān)督之外，對(duì)行政違法行為實(shí)施法律監(jiān)督是《決定》強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域。長期以來，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督是通過訴訟手段在訴訟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的，既包括對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查與公訴，也包括對(duì)刑事、民事、行政案件的訴訟監(jiān)督，其核心內(nèi)容是辦理訴訟案件，因此范圍相對(duì)狹窄。在國家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)偵防職能轉(zhuǎn)隸后，更應(yīng)關(guān)注的是大量尚未構(gòu)成案件的“亂作為、不作為”的行政違法行為因缺乏有效監(jiān)督而形成的較普遍的“行政亂象”，此領(lǐng)域的檢察監(jiān)督是《決定》強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，反映了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的直接作用、從對(duì)人監(jiān)督向?qū)κ卤O(jiān)督的轉(zhuǎn)變，其范圍十分廣泛。

其二，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督不同于蘇聯(lián)及我國過去的一般監(jiān)督。檢察監(jiān)督從訴訟領(lǐng)域擴(kuò)展到一般行政領(lǐng)域，并不意味著現(xiàn)行法律監(jiān)督向一般監(jiān)督的回歸或演變，而是特別強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)履行職務(wù)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為的監(jiān)督，其權(quán)力來源依然是檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體的權(quán)力延伸，并不具有一般監(jiān)督或普遍監(jiān)督的屬性①。

其三，遵循行政保留原則?；诮謾?quán)學(xué)說及行政權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系角度，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督依然遵循行政保留原則，即檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)發(fā)現(xiàn)的行政違法行為實(shí)施監(jiān)督，而不得對(duì)行政機(jī)關(guān)在法律界限內(nèi)的權(quán)力行使進(jìn)行干預(yù)，其目的是通過監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自覺依法行政，因而對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督具有有限性、程序性、建議性、非強(qiáng)制性的特點(diǎn)。

其四，檢察監(jiān)督的依職權(quán)屬性。對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督體現(xiàn)的是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中“發(fā)現(xiàn)”行政違法行為即構(gòu)成實(shí)施監(jiān)督的充分條件，而不以行政相對(duì)人申請(qǐng)為依據(jù)，因此監(jiān)督的發(fā)動(dòng)具有主動(dòng)性。

其五，基于我國司法權(quán)的二元構(gòu)成，法院對(duì)行政違法行為的司法審查和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的法律監(jiān)督，均屬行政行為的司法監(jiān)督體系。但檢察監(jiān)督具有自身的獨(dú)立秉性，即司法審查以行政行為的可訴性為前提，檢察監(jiān)督則不僅包括對(duì)可訴行政行為的訴訟監(jiān)督，還包括對(duì)其他不可訴的行政違法行為的監(jiān)督，因而在監(jiān)督范圍上比司法審查更為廣泛，是司法審查的有益補(bǔ)充。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督的關(guān)系

(一)檢察監(jiān)督與司法審查

法院通過司法審查對(duì)行政違法行為的監(jiān)督方式是：通過行政訴訟對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，撤銷違法具體行政行為，變更明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P及其他款額認(rèn)定行為，實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職責(zé)；對(duì)相對(duì)人提請(qǐng)審查的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，對(duì)不合法的規(guī)范性文件予以排除適用，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議；建議行政機(jī)關(guān)糾正不屬于法院撤銷范圍的違法行為和對(duì)有過錯(cuò)的行政人員進(jìn)行處分。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督分為兩個(gè)領(lǐng)域：一是通過訴訟手段在訴訟領(lǐng)域?qū)`法行政行為實(shí)施監(jiān)督，既包括職務(wù)犯罪案件的偵查(14個(gè)罪名)、公訴，也包括三大訴訟領(lǐng)域的訴訟監(jiān)督，本質(zhì)上這是一種間接監(jiān)督方式，即通過行使偵查、公訴和訴訟監(jiān)督權(quán)力，啟動(dòng)相應(yīng)的訴訟程序，提請(qǐng)和促使法院運(yùn)用審判權(quán)對(duì)行政違法行為依法裁判，從而間接實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督目的；二是對(duì)訴訟領(lǐng)域之外尚未構(gòu)成訴訟案件的行政違法行為進(jìn)行直接監(jiān)督，是檢察權(quán)對(duì)行政違法行為的直接干預(yù)。

由此可見，基于我國司法權(quán)的二元構(gòu)成，法院對(duì)行政違法行為的司法審查和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的法律監(jiān)督，均屬行政行為的司法監(jiān)督體系。但檢察監(jiān)督具有自身獨(dú)立秉性，即司法審查以行政行為具有可訴性或訴訟系屬(行為在案)為前提，檢察監(jiān)督則不僅包括對(duì)可訴行政行為的訴訟監(jiān)督，還包括對(duì)其他不可訴的行政違法行為的監(jiān)督，因而監(jiān)督范圍比司法審查更為廣泛。因此，行政違法行為的檢察監(jiān)督與司法審查統(tǒng)一于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的根本目的。

(二)檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督

行政違法行為的行政監(jiān)督，是指在行政系統(tǒng)內(nèi)部，上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)等監(jiān)督主體運(yùn)用監(jiān)督職權(quán)，對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢查、督促、糾正或要求糾正的監(jiān)督機(jī)制。行政監(jiān)督包括層級(jí)監(jiān)督、專門監(jiān)督(監(jiān)察與審計(jì))、行政復(fù)議三種方式。與權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等其他監(jiān)督相比，行政監(jiān)督具有以下特征：第一，行政監(jiān)督屬于行政權(quán)力體系的監(jiān)督，本身是一種行政行為。第二，行政監(jiān)督屬于自我糾錯(cuò)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，具有自我修復(fù)性與封閉性。第三，行政監(jiān)督具有綜合性，它不僅關(guān)注違法行為的非正常狀態(tài)，而且廣泛關(guān)注全部行政活動(dòng)的常態(tài)化、全方位的正常行政運(yùn)行狀態(tài)。

行政違法行為的檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督的關(guān)系，主要體現(xiàn)在以下方面：第一，檢察監(jiān)督是一種法律監(jiān)督，與作為行政權(quán)的行政監(jiān)督在權(quán)力屬性上存在區(qū)別，體現(xiàn)了兩種異質(zhì)權(quán)力的相互作用。第二，檢察監(jiān)督是與行政體系相并列的一種外部監(jiān)督機(jī)制，具有自身獨(dú)立的運(yùn)行體系。第三，作為檢察監(jiān)督重要方面的訴訟外監(jiān)督，是一種建議性、非強(qiáng)制性、程序性的監(jiān)督，一般通過提出意見或建議，提醒行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為。第四，檢察監(jiān)督的范圍比行政監(jiān)督的范圍狹窄，其主要關(guān)注已經(jīng)發(fā)生的違法行為，不對(duì)行政行為進(jìn)行普遍的日常性監(jiān)管，對(duì)行政權(quán)的正常運(yùn)行和法定監(jiān)督范圍之外的行政行為不得干預(yù)。第五，檢察監(jiān)督通常是行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政監(jiān)督的依據(jù)和來源。檢察監(jiān)督的建議性、程序性特征較多體現(xiàn)了檢察權(quán)的行政屬性，即對(duì)違法行政行為無權(quán)直接予以撤銷或變更，而是通過建議啟動(dòng)行政監(jiān)督程序由行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的基本原則

目前，有關(guān)行政違法檢察監(jiān)督的具體操作規(guī)范尚無較高層級(jí)的規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件也是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，缺乏普遍適用的價(jià)值。其中，行政違法行為檢察監(jiān)督的基本原則貫穿整個(gè)制度始末，對(duì)制度的建立、運(yùn)行、完善具有普遍約束力。因此，從理論和制度上明確其基本原則，對(duì)規(guī)范和推動(dòng)此項(xiàng)工作具有重要意義。

(一)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督原則

如前所述，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督是法律監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能之一，其基本屬性為公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，反映了檢察權(quán)與行政權(quán)的相互作用。第一，在實(shí)施監(jiān)督的過程中，其監(jiān)督對(duì)象始終是行政主體的行政違法行為，而相對(duì)人的違法行為則不屬于監(jiān)督范圍，是行政權(quán)予以規(guī)制管理的對(duì)象。超越對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督范圍，勢(shì)必造成對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，干擾整個(gè)檢察監(jiān)督體系的正常運(yùn)行，違背中央對(duì)此項(xiàng)工作的決策本意。第二，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督還表明，檢察監(jiān)督與相對(duì)人合法權(quán)益的救濟(jì)之間存在行政權(quán)的天然阻隔，即檢察監(jiān)督的價(jià)值取向與效果并不必然追求和實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)，而是始終關(guān)注行政權(quán)的正確運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)依法行政的監(jiān)督目標(biāo)。第三，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”的規(guī)定表明，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中“發(fā)現(xiàn)”行政違法行為即構(gòu)成實(shí)施監(jiān)督的充分條件，而不以行政相對(duì)人申請(qǐng)為依據(jù)，因此監(jiān)督的發(fā)動(dòng)具有主動(dòng)性。

(二)有限監(jiān)督原則

對(duì)行政違法行為的有限監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下方面：第一，盡管檢察監(jiān)督從訴訟領(lǐng)域擴(kuò)展到一般行政領(lǐng)域，但這并不意味著其向一般監(jiān)督的回歸或演變，而是特別強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)履行職責(zé)中“發(fā)現(xiàn)”的行政違法行為的監(jiān)督，這是檢察監(jiān)督的時(shí)空條件。第二，行政違法行為的內(nèi)涵和外延限定了檢察監(jiān)督的作用范圍，對(duì)一般不當(dāng)行政行為、錯(cuò)誤的行政行為、不對(duì)相對(duì)人造成損害的行政合同、行政指導(dǎo)、事實(shí)行為以及行政法規(guī)、規(guī)章等不宜進(jìn)行監(jiān)督。第三，通過相對(duì)人申請(qǐng)“發(fā)現(xiàn)”的行政違法行為，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人優(yōu)先用盡行政或訴訟救濟(jì)渠道。對(duì)行政訴訟監(jiān)督案件的“用盡救濟(jì)原則”，《行政訴訟法》及其司法解釋中分別作了指引和明確規(guī)定。對(duì)訴訟外的行政違法行為的檢察監(jiān)督，仍然可以遵循此規(guī)則，由相對(duì)人優(yōu)先通過行政或訴訟進(jìn)行救濟(jì)。第四，把握檢察監(jiān)督的程序性特點(diǎn)，其功能是建議或促使行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)相應(yīng)糾錯(cuò)程序，而不能過度干預(yù)甚至代行其權(quán)力。

(三)謙抑原則

謙抑原則在刑法理論中是一項(xiàng)通說性原則，并逐漸被引入檢察權(quán)、行政權(quán)等領(lǐng)域。事實(shí)上，任何公權(quán)力的運(yùn)行均應(yīng)秉持謙抑品格，防止因過度擴(kuò)張對(duì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的平衡造成沖擊。在檢察權(quán)或者司法權(quán)與行政權(quán)之間，行政保留是一項(xiàng)重要原則，它要求檢察權(quán)不得對(duì)行政權(quán)的正常運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)。與此相對(duì)，檢察監(jiān)督的謙抑與自持體現(xiàn)了對(duì)行政保留的尊重，這要求在對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量慎用監(jiān)督權(quán)力，在行政體系本身具有糾正機(jī)制進(jìn)行自我修復(fù)的情況下，則尊重其自我糾正，不應(yīng)動(dòng)輒得咎。此外，在監(jiān)督方式的運(yùn)用方面，盡管現(xiàn)行有限規(guī)范和實(shí)踐中通常運(yùn)用檢察建議、糾正違法意見、督促起訴進(jìn)行監(jiān)督，但還應(yīng)把握監(jiān)督方式的剛性程度與行政行為違法程度的協(xié)調(diào)。

(四)一體化原則

基于我國檢察權(quán)的基本屬性，其運(yùn)作機(jī)制的重要特點(diǎn)是“檢察一體化”，即“檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)的過程中形成的整體統(tǒng)籌、上下一體、指揮靈敏、協(xié)作配合，統(tǒng)一行使檢察權(quán)的運(yùn)作機(jī)制”[1]252，“檢察權(quán)運(yùn)作的一體化，反映了由檢察權(quán)的特殊性所決定的檢察權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在規(guī)律，是運(yùn)用檢察權(quán)時(shí)必須遵循的基本原理”[1]243?！稕Q定》所表述的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中”本身涵蓋了各層級(jí)、各項(xiàng)權(quán)能和各職能部門對(duì)行政違法行為的監(jiān)督職責(zé)，包括偵查、偵查監(jiān)督、公訴、訴訟監(jiān)督、控告、職務(wù)犯罪預(yù)防、案件管理等對(duì)這項(xiàng)職責(zé)的一體化履行。在監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)各層級(jí)、各職能部門的協(xié)作配合，對(duì)線索的發(fā)現(xiàn)、移送、內(nèi)部監(jiān)管等予以統(tǒng)一規(guī)范。

(五)效益原則

效益原則要求對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督必須注重法律、社會(huì)、政治等多方面效果的統(tǒng)一，兼顧公共利益與相對(duì)人合法權(quán)益的保障，以及程序公正與實(shí)體公正的平衡。第一，在監(jiān)督的啟動(dòng)方面，盡管對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督原則蘊(yùn)含了發(fā)動(dòng)監(jiān)督的依職權(quán)屬性，但是對(duì)于相對(duì)人沒有提出監(jiān)督申請(qǐng)，行政行為不害及國家和公共利益的情況下，則不宜發(fā)動(dòng)監(jiān)督。第二，行政行為應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督，但糾正該行為會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，或者行政行為違法但對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響不大，或者對(duì)行政不作為的監(jiān)督?jīng)]有履行意義，或者行政程序違法但實(shí)體處理結(jié)果正確等，則不宜進(jìn)行監(jiān)督。此外，在實(shí)施監(jiān)督的過程中，對(duì)案件的公開范圍、披露程度等是否會(huì)對(duì)普遍的行政管理造成沖擊等因素也是效益原則要求關(guān)注的內(nèi)容。

(六)程序公正原則

由于檢察監(jiān)督的依職權(quán)屬性和單向性、自主性、程序性特點(diǎn)，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督不同于訴訟程序的結(jié)構(gòu)模式，不具有對(duì)抗、交涉、裁判等要素，因此容易對(duì)發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)造成障礙，影響檢察機(jī)關(guān)的正確決策和監(jiān)督效果。為此，在監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)設(shè)上，應(yīng)引入和強(qiáng)化聽證、聽取多方意見、調(diào)查核實(shí)、回避、告知、復(fù)議、審批等各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，保障檢察監(jiān)督的程序公正。

四、行政違法檢察監(jiān)督的范圍

(一)行政違法行為的界定及構(gòu)成

“行政違法行為”或“違法行政行為”作為一個(gè)相對(duì)固定的提法，其運(yùn)用較為常見甚至隨意，通常把“違法”直接作文義解釋為“違反法律規(guī)定”，行政違法行為即違反法律規(guī)定的行政行為，內(nèi)涵簡單，外延寬泛，并通常將其作為“行政合法行為”的相對(duì)概念。由此，“違法”即成為“不合法”的同義語，我國大陸一些行政法學(xué)者也持此觀點(diǎn)。但即便如此，“違法”與“不合法”的字面意思顯然也并非完全相同。在德、日等國及我國臺(tái)灣地區(qū)，不合法行政行為被稱為瑕疵行政行為。就本意而言，不合法行政行為與合法行政行為系一對(duì)概念，行政行為缺少應(yīng)當(dāng)具備的合法要件即為不合法行政行為。合法行政行為要件包括：行政主體合法，行為權(quán)限合法，行為內(nèi)容合法，行為程序合法，行為依據(jù)合法，行為行使合法。不合法行政行為或瑕疵行政行為即不完全具備前述諸要件的行為。在行政法學(xué)理論上，“行政違法行為”與“不合法行政行為”兩個(gè)概念頗費(fèi)周章，有人認(rèn)為，這兩個(gè)概念并非完全等同，而是種屬關(guān)系。行政違法行為之違法，特指該行為違反合法性要件達(dá)到相對(duì)嚴(yán)重程度以上而不應(yīng)受到法律維護(hù)的情形。因此，對(duì)“行政違法行為”的定義，應(yīng)當(dāng)包括瑕疵要件與程度要件兩個(gè)方面的統(tǒng)一，即行政違法行為是指不具備合法性要件并達(dá)到較嚴(yán)重程度的行政行為。第一，瑕疵要件表明行政行為合法要件的缺失，是對(duì)行政違法行為的構(gòu)成在“質(zhì)”上的要求，任何行政違法行為均是合法性要件在一方面或幾方面的缺失。同時(shí)，瑕疵要件也表明對(duì)行政違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政行為的合法性，不應(yīng)涉及行政不當(dāng)行為的合理性判斷標(biāo)準(zhǔn)。第二，程度要件是對(duì)行政違法行為之“違法”在“量”上的要求，即違反法律規(guī)定達(dá)到較嚴(yán)重程度才能構(gòu)成行政法上特定意義的“行政違法行為”，而非“違反法律規(guī)定”的簡單字面直譯。第三，行政違法行為概念本身蘊(yùn)含了質(zhì)與量兩方面的統(tǒng)一，構(gòu)成了實(shí)施司法審查和檢察監(jiān)督的最低條件要求和作用邊際，行政違法行為之外的合法行政行為、一般行政不當(dāng)行為等不在司法審查與檢察監(jiān)督的范圍內(nèi)。第四，行政違法行為概念本身揭示了檢察監(jiān)督的審查內(nèi)容和判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政行為的合法性，行政行為的合理性不在監(jiān)督審查之列，這也是行政保留原則與檢察謙抑原則的具體要求和體現(xiàn)。

行政違法行為的構(gòu)成，包括以下情形：

1. 行為權(quán)限違法。包括行政主體超越職權(quán)和濫用職權(quán)。超越職權(quán)是指行政主體超越法定行政職權(quán)的行為，包括行政權(quán)限逾越(即在層級(jí)、地域或事務(wù)一方面或幾方面逾越法定職權(quán)的情形)、行政權(quán)能逾越(即超出法定措施、手段、方法)。濫用職權(quán)在行政法上一般是指濫用行政自由裁量權(quán)，即行政主體在職權(quán)范圍內(nèi)違反行政合理性原則，不當(dāng)行使自由裁量權(quán)，造成顯失公平的結(jié)果?？梢姡姓ㄅc刑法上的濫用職權(quán)并不完全相同。

2. 行政主體的構(gòu)成違法。與行政權(quán)限違法相異，行政主體的構(gòu)成違法是指其行政主體資格的缺失，集中體現(xiàn)為內(nèi)部機(jī)制和獨(dú)立資格的違法屬性，具體表現(xiàn)為內(nèi)部機(jī)構(gòu)以自己名義對(duì)外行使行政主體的職權(quán)行為、行政主體的構(gòu)成違反法律規(guī)定形式、未經(jīng)批準(zhǔn)或同意的行政行為等。

3. 行政不作為。指行政主體違背積極實(shí)施法定作為義務(wù)，能夠履行而不履行或不正確履行職務(wù)的狀態(tài)。

4. 行為內(nèi)容違法。指行政行為的內(nèi)容與法律規(guī)范相抵觸或內(nèi)容缺乏明確性和可行性，還包括行政行為行使中所采取的具體措施、手段違反法律規(guī)范要求。

5. 行政程序違法。也稱違反法定程序，指行政行為違反法定的程序要求，從而不具有程序正當(dāng)性基礎(chǔ)的行為。各單行行政法對(duì)各類行政行為具體規(guī)定了相應(yīng)行政程序，除遵守有關(guān)程序原則外，平等原則、比例原則、誠實(shí)信用原則、善良動(dòng)機(jī)原則、公平原則等也是行政程序合法的補(bǔ)充。

6. 行為依據(jù)違法。包括法律依據(jù)違法和事實(shí)依據(jù)違法。前者又稱適法錯(cuò)誤，指行政主體作出行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范在理解、解釋和適用方面發(fā)生錯(cuò)誤；后者是指行政主體作出行政行為所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)發(fā)生錯(cuò)誤，主要體現(xiàn)為認(rèn)定事實(shí)證據(jù)不足、證據(jù)與事實(shí)缺乏關(guān)聯(lián)性、對(duì)事實(shí)定性錯(cuò)誤等。

(二)行政違法行為檢察監(jiān)督的類型分析

基于行政行為的分類體系和行政違法行為的內(nèi)涵及構(gòu)成要件，作為檢察監(jiān)督對(duì)象的行政違法行為主要是指具體行政行為，對(duì)抽象行政行為、行政指導(dǎo)行為、行政合同行為、行政事實(shí)行為等的檢察監(jiān)督則需具體分析。

1. 不合法具體行政行為。不合法具體行政行為，依瑕疵嚴(yán)重程度及其后果可分為以下幾類：(1)無效行政行為。即形式上雖已成立，但因缺少法定的有效要件，自始不具有法律效力的行為。新《行政訴訟法》第七十五條新增了無效行政行為的規(guī)定，即“實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形”的行政行為。(2)可撤銷或可變更的行政行為。此類行為是根據(jù)實(shí)定法的規(guī)定，一經(jīng)作出即推定有效，但因存在較嚴(yán)重的不合法或行政處罰明顯不當(dāng)?shù)那樾味鴳?yīng)予撤銷或變更的瑕疵行政行為。應(yīng)當(dāng)注意到，新《行政訴訟法》對(duì)無效行政行為與可撤銷或可變更的行政行為作了并列規(guī)定與區(qū)分?！皟烧叩膮^(qū)別在于，無效的行政行為，其違法情形已明顯到任何有理智的人能夠判斷的程度，因而其沒有公定力，不必經(jīng)法院等權(quán)威機(jī)構(gòu)確認(rèn)，公民就可以根據(jù)自己的判斷而不服從?？沙蜂N的行政行為則具有公定力，其在被法院等權(quán)威機(jī)構(gòu)撤銷之前被推定有效，公民無權(quán)根據(jù)自己的判斷而不服從?！盵2]關(guān)于無效行政行為的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)理一貫主張必須同時(shí)具備重大和明顯違法情形才屬于無效行政行為，僅是一般違法不屬于無效，而屬于可撤銷的行政行為。這種觀點(diǎn)與《德國聯(lián)邦行政程序法》對(duì)于無效的定義大致相同，即行政行為具有重大瑕疵或根據(jù)理智的判斷有絕對(duì)明顯的瑕疵時(shí)無效。(3)一般不當(dāng)行政行為。行政行為可分為行政羈束行為與行政自由裁量行為，行政羈束行為以合法性為要求，行政自由裁量行為以合理性為要求。不當(dāng)行政行為是行政主體作出的不恰當(dāng)、不合理的自由裁量行為。現(xiàn)代社會(huì)需要能動(dòng)行政，而能動(dòng)行政就離不開自由裁量權(quán)，所以行政自由裁量權(quán)在現(xiàn)代行政中普遍存在，并對(duì)彌補(bǔ)成文法局限、提高行政效率、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正發(fā)揮著積極的作用。由于不當(dāng)行政行為屬于行政主體自由裁量權(quán)領(lǐng)域，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為行政合理性，過去理論上認(rèn)為法院無權(quán)對(duì)此進(jìn)行司法審查，而應(yīng)由行政主體自行糾正。然而，行政自由裁量權(quán)又是行政法治中的一柄雙刃劍，它的濫用往往會(huì)滋生腐敗、侵犯人權(quán)，從而干擾和破壞法治秩序?！懊鎸?duì)行政裁量權(quán)膨脹帶來的濫用權(quán)力的種種弊端，現(xiàn)代司法一反不介入行政裁量的傳統(tǒng)立場(chǎng)，在這一領(lǐng)域展開越來越深入的司法審查。時(shí)至今日，法院對(duì)行政裁量行為的有效審查已成為現(xiàn)代行政法最引人注目的成就之一。”[3]新《行政訴訟法》第七十條將“明顯不當(dāng)”的行政自由裁量行為納入司法審查的范圍，將其列為可撤銷的行政行為，同時(shí)第七十七條規(guī)定對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P可判決變更。因此，從實(shí)定法和現(xiàn)代行政法理論角度，不當(dāng)行政行為特指一般程度的不當(dāng)行為，而不包括明顯不當(dāng)。此外，與瑕疵行政行為相并列的還有錯(cuò)誤的行政行為[4]。此處的“錯(cuò)誤”是指“一個(gè)作出的行政行為與作出該行為的預(yù)期目的間存在無須用其他方式即可發(fā)現(xiàn)的非實(shí)質(zhì)性的明顯矛盾、缺陷等”[5]，“也就是說對(duì)每一個(gè)客觀的中等的觀察人員來說這種事情絕不能再發(fā)生，如果他具有一個(gè)參與人的真正的信息水平的話”，“這種錯(cuò)誤不是行政機(jī)關(guān)意志上的瑕疵，而只是意思表達(dá)中的過失”[6]。行政行為的錯(cuò)誤包括誤寫、誤算、表述不明、機(jī)械故障等。對(duì)錯(cuò)誤的行政行為，行政主體可以隨時(shí)更正，不影響行政行為效力的連續(xù)性。在前述瑕疵及錯(cuò)誤行政行為中，作為司法審查及檢察監(jiān)督對(duì)象的行政違法行為僅包括無效行政行為和應(yīng)撤銷或變更的行政行為兩類，而非全部瑕疵行政行為。第一，對(duì)于一般不當(dāng)行政行為，因?qū)傩姓杂刹昧繖?quán)范疇，其判斷標(biāo)準(zhǔn)為行政行為的合理性與適當(dāng)性，與行政違法行為內(nèi)涵存在異質(zhì)屬性，因而不屬于檢察監(jiān)督范圍。第二，對(duì)于錯(cuò)誤的行政行為，因其錯(cuò)誤本身不構(gòu)成對(duì)行政行為合法性的否定，亦不屬于行政違法行為的范圍，因而不宜進(jìn)行檢察監(jiān)督。

2. 抽象行政行為。抽象行政行為包括行政立法和行政規(guī)范性文件兩類。行政立法，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。行政立法既是一種立法活動(dòng)，又是一種行政行為。換言之，行政立法是一種具有立法屬性的行政行為，與立法機(jī)關(guān)在行政法律領(lǐng)域的立法活動(dòng)相比，行政機(jī)關(guān)的行政立法行為具有從屬性。行政法規(guī)和行政規(guī)章作為我國行政法的重要淵源，是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、實(shí)施行政管理的重要方式，具有普遍性法律效力。對(duì)于行政立法的違法情形，司法機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律制度下并無審查和監(jiān)督的權(quán)力，這不僅是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的憲法定位、行政權(quán)與司法權(quán)的相互關(guān)系所決定的，更因?yàn)樾姓芾淼募姺睆?fù)雜、行政立法對(duì)社會(huì)生活調(diào)整的深廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具體案件本身，因此對(duì)行政立法中的“違法”情形實(shí)施監(jiān)督亦是檢察機(jī)關(guān)難以勝任的。對(duì)行政立法的監(jiān)督，現(xiàn)行法律已有相應(yīng)規(guī)定，即由立法機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、規(guī)章的具體違法情形，雖可向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出具體建議，但此種建議并不具有法律監(jiān)督屬性，也不屬于本文探討的常態(tài)化的監(jiān)督范疇。

行政規(guī)范性文件，是指行政主體為實(shí)施法律法規(guī)和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)指定的行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍適用效力的行為規(guī)范的總稱，通常包括行政創(chuàng)制性文件、行政解釋性文件、行政指導(dǎo)性文件等。根據(jù)《行政復(fù)議法》特別是《行政訴訟法》的規(guī)定，相對(duì)人在提起行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)，可以一并提出對(duì)行政規(guī)范性文件的審查請(qǐng)求。因此，現(xiàn)行立法在行政復(fù)議和行政訴訟中已經(jīng)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查予以明確規(guī)定，對(duì)于行政規(guī)范性文件的違法情形，司法審查和檢察監(jiān)督的介入具有直接法律依據(jù)。

3. 行政指導(dǎo)行為。行政指導(dǎo)行為，是指行政機(jī)關(guān)作出的引導(dǎo)相對(duì)人自愿采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的非職權(quán)行政行為。行政指導(dǎo)行為作為一種行政行為，廣泛存在于行政管理領(lǐng)域，通常采用說服、建議、協(xié)商、獎(jiǎng)勵(lì)、幫助等方式進(jìn)行，自愿性與非強(qiáng)制性是其主要特征。行政指導(dǎo)行為不具有可訴性已成為行政法學(xué)上的通說，但對(duì)于違法的行政指導(dǎo)行為應(yīng)否實(shí)施法律監(jiān)督，我們認(rèn)為，行政指導(dǎo)行為雖是一種非強(qiáng)制性行為，但畢竟是行政機(jī)關(guān)基于行政職權(quán)作出的行政行為，行政相對(duì)人本著對(duì)行政機(jī)關(guān)的合理信賴而接受其指導(dǎo)，如果因明顯違法的指導(dǎo)行為而產(chǎn)生損害后果，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府招商引資等領(lǐng)域促進(jìn)行政機(jī)關(guān)科學(xué)決策、依法行政具有重要意義。但是，“解決與行政指導(dǎo)相關(guān)聯(lián)的糾紛的通常方法，不是直接攻擊行政指導(dǎo)，而是采取請(qǐng)求填補(bǔ)采用行政指導(dǎo)這種行為的行政過程中的私人損害，或者排除不利狀態(tài)的方法”[7]。因此，本著保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的原則，從行政賠償或補(bǔ)償角度，對(duì)違法行政指導(dǎo)行為進(jìn)行檢察監(jiān)督是必要的，只是對(duì)于行政指導(dǎo)行為的監(jiān)督范圍原則上應(yīng)當(dāng)作出嚴(yán)格界定，以防止監(jiān)督過于寬泛從而走向干預(yù)行政的另一個(gè)極端。基于行政指導(dǎo)行為的自愿性和非強(qiáng)制性，對(duì)其應(yīng)否實(shí)施監(jiān)督原則上要以是否對(duì)相對(duì)人造成損害為標(biāo)準(zhǔn)，未造成損害的行政指導(dǎo)行為則不具備監(jiān)督的價(jià)值。

4. 行政合同行為。行政合同行為，是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂或達(dá)成的一種行政協(xié)議。行政合同是行政性、合意性、法定性的統(tǒng)一：其行政性區(qū)別于私法領(lǐng)域的合同；其合意性區(qū)別于通常行政行為的單方性，即行政合同的訂立必須以雙方的合意為基礎(chǔ)，因此在很大程度上仍受合同原理的規(guī)范；其法定性表明行政合同的適用領(lǐng)域原則上應(yīng)有法律的明確規(guī)定，即便在自由裁量領(lǐng)域也應(yīng)符合公益目的，同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)不得違背法定的行政優(yōu)益權(quán)。行政合同的締結(jié)主要采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式進(jìn)行。對(duì)于違法行政合同的法律救濟(jì)，除《行政復(fù)議法》的規(guī)定外，新《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)將其納入訴訟范圍，此外對(duì)造成損害的行政合同還可依據(jù)《國家賠償法》提起行政賠償訴訟。因此，對(duì)于違法行政合同，司法審查和檢察監(jiān)督的介入具有直接法律依據(jù)。

5. 行政事實(shí)行為。行政事實(shí)行為，是指行政主體實(shí)施的不以產(chǎn)生法律后果為目的，而旨在影響或改變事實(shí)狀態(tài)的一種行政活動(dòng)。行政事實(shí)行為雖然不具備法律上的約束力，但對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益仍會(huì)產(chǎn)生事實(shí)上的影響和損害，盡管這些影響和損害可能是明示的或潛在的。行政事實(shí)行為通常包括執(zhí)行性事實(shí)行為、即時(shí)性事實(shí)行為、建議性事實(shí)行為、服務(wù)性事實(shí)行為等。行政事實(shí)行為盡管沒有法律上的約束力，但仍可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害?，F(xiàn)行法律規(guī)范下，《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》對(duì)違法事實(shí)行為的救濟(jì)都未設(shè)定相關(guān)渠道，但最高法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定“賠償請(qǐng)求人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施了國家賠償法第三條第(三)(四)(五)項(xiàng)和第四條第(四)項(xiàng)規(guī)定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并造成損失，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒不確認(rèn)致害行為違法，賠償請(qǐng)求人可直接向人民法院提起行政賠償訴訟”。《國家賠償法》第三條、第四條、第九條也是行政事實(shí)行為可予以司法救濟(jì)的依據(jù)。因此，對(duì)于違法事實(shí)行為造成相對(duì)人損害的，司法審查和檢察監(jiān)督的介入是具有直接法律依據(jù)的。

注釋：

①1954年憲法以及《人民檢察院組織法》都明確規(guī)定:“中華人民共和國最高人民檢察院對(duì)于國務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。”從這些規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置體現(xiàn)了一種對(duì)國家機(jī)關(guān)，特別是國家行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行全方位監(jiān)督的理念，而且這些規(guī)定意味著，檢察機(jī)關(guān)不僅是就刑事案件提起公訴的機(jī)關(guān)，而且是對(duì)最高國家行政機(jī)關(guān)以及地方國家機(jī)關(guān)，包括國家工作人員和全體公民是否遵守法律進(jìn)行一般監(jiān)督的機(jī)關(guān)。