區(qū)域公共產(chǎn)品供給：新時(shí)期中國(guó)周邊外交的戰(zhàn)略思路

宋效峰

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 東亞政治經(jīng)濟(jì)研究所，安徽 蚌埠 233030)

2013年10月，習(xí)近平總書(shū)記在周邊外交工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，思考周邊問(wèn)題、開(kāi)展周邊外交要有立體、多元、跨越時(shí)空的視角。2014年11月、2018年6月中央先后兩次召開(kāi)外事工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義外交思想指導(dǎo)下，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色大國(guó)外交新局面。在這一背景下，中國(guó)周邊外交堅(jiān)持與鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰，通過(guò)“一帶一路”、周邊伙伴關(guān)系、地區(qū)命運(yùn)共同體建設(shè)等一系列重大行動(dòng)，積極踐行“親、誠(chéng)、惠、容”新理念。中國(guó)周邊外交戰(zhàn)略與政策在繼承中努力創(chuàng)新，其中如何提升區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力成為值得深入探討的一個(gè)新思路。

一、新時(shí)期中國(guó)周邊外交更加積極進(jìn)取

中國(guó)周邊外交的對(duì)象主要是亞洲鄰近國(guó)家和地區(qū)，這一范圍又具有一定的歷史變動(dòng)性。例如，1991年蘇聯(lián)解體、2002年?yáng)|帝汶獨(dú)立都使中國(guó)的周邊國(guó)家數(shù)量出現(xiàn)增加。此外，周邊外交的范圍和對(duì)象還和自身的觀念、能力等主觀性因素有關(guān)，所謂的“大周邊”外交主要是從這個(gè)意義上來(lái)講的。狹義上的周邊地區(qū)即“小周邊”，一般涵蓋目前中國(guó)14個(gè)陸上鄰國(guó)、6個(gè)隔海相望的國(guó)家和5個(gè)位置靠近的國(guó)家。其中，陸上鄰國(guó)包括朝鮮、俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾和越南，而韓國(guó)、日本、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊和印尼則與中國(guó)隔海相望。另外，柬埔寨、泰國(guó)、孟加拉國(guó)、烏茲別克斯坦和土庫(kù)曼斯坦則屬于位置靠近的國(guó)家。這些國(guó)家分屬于東北亞(5個(gè))、東南亞(9個(gè))、南亞(6個(gè))和中亞(5個(gè))四個(gè)區(qū)域，其中東南亞國(guó)家數(shù)量最多。它們?cè)隗w量、政治制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化等方面差異性極大，構(gòu)成了中國(guó)傳統(tǒng)上范圍相對(duì)明確但環(huán)境復(fù)雜多樣的周邊地緣空間。廣義上的周邊地區(qū)即“大周邊”，除上述聯(lián)系緊密的四個(gè)板塊外，還包括距離相對(duì)較遠(yuǎn)一些的西亞和南太平洋(或大洋洲)兩個(gè)板塊。這六大板塊所構(gòu)成的大周邊與亞太地區(qū)在很大程度上是重疊的，而近年來(lái)美國(guó)、澳大利亞、印度等國(guó)所極力宣揚(yáng)的“印太”概念，在地理范圍上與中國(guó)大周邊地區(qū)存在很大程度上的重疊?？梢?jiàn)，廣義上的周邊地區(qū)概念超越了傳統(tǒng)的地理范圍，對(duì)新時(shí)期的中國(guó)周邊外交實(shí)踐需要和發(fā)展趨勢(shì)而言，戰(zhàn)略意義無(wú)疑更大，但在學(xué)理及政策分析層面比狹義上的周邊地區(qū)概念較難把握。

作為一個(gè)政治地理范疇的中國(guó)大周邊地區(qū)已突破單純的地緣維度而上升至戰(zhàn)略維度，即不局限于以往在陸疆、海疆視域下與中國(guó)接壤或隔海相望的地理毗鄰國(guó)家，那些更大范圍內(nèi)對(duì)中國(guó)安全與發(fā)展具有重要影響的相近地區(qū)非毗鄰國(guó)家也被涵蓋進(jìn)來(lái)。[1]在當(dāng)前中國(guó)外交議程中，大周邊與小周邊依據(jù)其輕重緩急得到了統(tǒng)籌謀劃和彈性處理。小周邊地區(qū)對(duì)中國(guó)的安全利益等影響更為直接，但大周邊地區(qū)關(guān)系到中國(guó)更為根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，符合中國(guó)特色大國(guó)外交不斷進(jìn)取、超越和拓展的戰(zhàn)略需要。中國(guó)與周邊地區(qū)的大國(guó)、中等強(qiáng)國(guó)、區(qū)域組織等各類(lèi)行為主體之間開(kāi)展復(fù)雜多維的互動(dòng)，并非為謀求所謂“勢(shì)力范圍”，而是基于對(duì)正常的安全與發(fā)展等利益的維護(hù)與追求。中國(guó)影響力從小周邊到大周邊地區(qū)不斷延伸，為由地區(qū)大國(guó)成長(zhǎng)為世界大國(guó)奠定戰(zhàn)略依托。拓展周邊外交的內(nèi)涵與外延、塑造周邊地區(qū)互動(dòng)新范式成為新時(shí)期中國(guó)外交戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

二、國(guó)際公共產(chǎn)品視角的引入

對(duì)中國(guó)周邊外交的發(fā)展與轉(zhuǎn)型進(jìn)行深入分析，有必要借助于一定的理論視角，其中國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的國(guó)際公共產(chǎn)品理論具有很強(qiáng)的針對(duì)性。所謂國(guó)際公共產(chǎn)品，是在特定時(shí)期內(nèi)由若干國(guó)際行為體通過(guò)單獨(dú)或者合作方式提供的國(guó)際社會(huì)廣泛使用和普遍受益的一切物品，如國(guó)際秩序、國(guó)際安全、國(guó)際機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施、跨國(guó)通信、公共衛(wèi)生等。[2]這一概念源于公共產(chǎn)品理論在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的延伸，并被用于解釋全球化與全球治理背景下的安全、貿(mào)易、金融等國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

20世紀(jì)六七十年代，保羅·薩繆爾森、曼瑟·奧爾森等美國(guó)學(xué)者在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域提出了“公共(或集體性)消費(fèi)產(chǎn)品”概念。薩繆爾森指出，作為一個(gè)與私人產(chǎn)品相對(duì)的概念，公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征是集體消費(fèi)，即具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。最初公共產(chǎn)品理論僅限于一國(guó)范圍內(nèi)，用來(lái)界定一國(guó)政府為全體社會(huì)成員提供的、滿(mǎn)足公共需求的產(chǎn)品與勞務(wù)；供給主體一般是該國(guó)政府，產(chǎn)品形式包括無(wú)形的國(guó)防、外交、法制、治安等公共秩序以及有形的道路、橋梁、路標(biāo)、燈塔等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。20世紀(jì)70年代，開(kāi)始出現(xiàn)與國(guó)際公共產(chǎn)品接近的“國(guó)際集體產(chǎn)品”概念。奧爾森把國(guó)際公共產(chǎn)品分為三大類(lèi)：一是穩(wěn)定的國(guó)際金融貨幣體系、完善的國(guó)際自由貿(mào)易體制、國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)與標(biāo)準(zhǔn)化的度量衡；二是國(guó)際安全保障體系以及公海的自由航行；三是國(guó)際經(jīng)濟(jì)援助體系。80年代以來(lái)，又有學(xué)者把國(guó)際公共產(chǎn)品進(jìn)一步劃分為純粹公共產(chǎn)品、不純粹公共產(chǎn)品、俱樂(lè)部公共產(chǎn)品和聯(lián)產(chǎn)品等類(lèi)型。其中，純粹的國(guó)際公共產(chǎn)品因其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性而不限制消費(fèi)國(guó)的數(shù)量，因此容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”問(wèn)題——每個(gè)使用者都希望別人付出成本而自己不必支付，因?yàn)闊o(wú)論其付費(fèi)與否都不影響對(duì)該產(chǎn)品的實(shí)際消費(fèi)。如果按照功能領(lǐng)域的不同，則可把國(guó)際公共產(chǎn)品劃分為環(huán)境型、經(jīng)濟(jì)型、社會(huì)型以及制度型、基礎(chǔ)設(shè)施型等類(lèi)型。

美國(guó)學(xué)者查爾斯·金德?tīng)柌襁M(jìn)一步把國(guó)際公共產(chǎn)品理論引入國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，羅伯特·吉爾平則將其納入“霸權(quán)穩(wěn)定論”的分析架構(gòu)，顯著擴(kuò)大了該理論的學(xué)術(shù)和政策影響。吉爾平認(rèn)為，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技等方面占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的霸權(quán)國(guó)家，通過(guò)向國(guó)際社會(huì)提供穩(wěn)定的國(guó)際金融體制、開(kāi)放的貿(mào)易體制、可靠的安全體制和有效的國(guó)際援助體系等國(guó)際公共產(chǎn)品，來(lái)獲得其他國(guó)家對(duì)由霸權(quán)國(guó)所建立的國(guó)際秩序的認(rèn)同，從而實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)的穩(wěn)定與繁榮。[3]維持國(guó)際公共產(chǎn)品的穩(wěn)定供給是需要巨大成本的，邊際成本遞增、邊際收益遞減以及“搭便車(chē)”現(xiàn)象的存在，會(huì)使霸權(quán)國(guó)因入不敷出而走向衰落。事實(shí)上，僅霸權(quán)國(guó)一國(guó)也不足以提供全部國(guó)際公共產(chǎn)品，國(guó)際合作仍然必需且重要；當(dāng)然，達(dá)成聯(lián)合提供公共產(chǎn)品的國(guó)際集體行動(dòng)也并非易事。2011年，世界銀行的報(bào)告指出，具有實(shí)際跨國(guó)外部性的國(guó)際公共產(chǎn)品對(duì)發(fā)展和減貧意義重大，但只有通過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的合作和集體行動(dòng)，其穩(wěn)定和持久的供給才有可能得到保障。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著全球化和區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，國(guó)際公共產(chǎn)品被進(jìn)一步區(qū)分為全球性與區(qū)域性公共產(chǎn)品。一方面，全球性問(wèn)題的凸顯和全球治理機(jī)制的內(nèi)在缺陷，使國(guó)際社會(huì)對(duì)全球公共產(chǎn)品的需求趨于緊迫。以對(duì)外援助為例，西方國(guó)家和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等政府間國(guó)際機(jī)構(gòu)是傳統(tǒng)的提供者。但在全球化與逆全球化并行發(fā)展的過(guò)程中，既有國(guó)際援助體系的有效性受到挑戰(zhàn)，難以滿(mǎn)足受援國(guó)對(duì)多樣化公共產(chǎn)品的實(shí)際需要。鑒于國(guó)際公共產(chǎn)品的成本和獲益跨越不同國(guó)家，只有從源頭上完善國(guó)際公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理機(jī)制，才能夠從根本上解決長(zhǎng)期存在的供不應(yīng)求問(wèn)題。在國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)這一基本前提下，聯(lián)合國(guó)等權(quán)威的國(guó)際組織對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和管理作用，深層看來(lái)仍然離不開(kāi)主要國(guó)家尤其是少數(shù)大國(guó)的支持和資源投入。國(guó)際公共產(chǎn)品既有供應(yīng)方和新興供應(yīng)方、供應(yīng)方與消費(fèi)方之間需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，以促進(jìn)供求關(guān)系的平衡，穩(wěn)定國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和安全秩序。從一國(guó)外交決策的角度看，全球公共產(chǎn)品供給方式可分為主動(dòng)供給、被動(dòng)供給和無(wú)意識(shí)供給三種；如果把國(guó)家特征、外交互動(dòng)和國(guó)際觀念同國(guó)際公共產(chǎn)品的特性結(jié)合起來(lái)考察，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家在某些情況下愿意為全球公共產(chǎn)品供給做出不同程度的貢獻(xiàn)，而并非始終是搭便車(chē)者。[4]例如，有時(shí)為了取得某種國(guó)際威望或領(lǐng)導(dǎo)地位，一些大國(guó)便會(huì)通過(guò)主動(dòng)的國(guó)際公共產(chǎn)品供給策略來(lái)獲取他國(guó)的認(rèn)同。這在實(shí)踐中會(huì)形成國(guó)際公共產(chǎn)品供給權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，尤其是在同一地域范圍內(nèi)的不同議題領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)者往往具有各自的比較優(yōu)勢(shì)。發(fā)生在同一領(lǐng)域的供應(yīng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)未必是零和博弈，但如果某一供應(yīng)方企圖將公共產(chǎn)品供應(yīng)的領(lǐng)域性壟斷轉(zhuǎn)化成為地理性壟斷，就極有可能與其他供應(yīng)方形成零和博弈。[5]

三、從國(guó)際公共產(chǎn)品到區(qū)域公共產(chǎn)品的實(shí)踐運(yùn)用

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，區(qū)域公共產(chǎn)品作為一個(gè)理論分支在國(guó)內(nèi)外得到了很大發(fā)展。區(qū)域公共產(chǎn)品一般是指只服務(wù)和適用于本地區(qū)、其成本又為域內(nèi)國(guó)家所共同分擔(dān)的國(guó)際性安排、機(jī)制或制度，其利益僅惠及特定區(qū)域。在全球公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足以及存在被霸權(quán)國(guó)“私物化”缺陷的背景下，共同的利益需求促使區(qū)域內(nèi)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)聯(lián)合起來(lái)，通過(guò)較小規(guī)模的集體行動(dòng)，提供更加符合本區(qū)域?qū)嶋H的國(guó)際公共產(chǎn)品。增加區(qū)域公共產(chǎn)品成為實(shí)現(xiàn)全球公共產(chǎn)品增量的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，拓展了國(guó)際公共產(chǎn)品的來(lái)源，并構(gòu)成了對(duì)全球公共產(chǎn)品的有效補(bǔ)充。區(qū)域公共產(chǎn)品遵循受益人支付原則，由相關(guān)國(guó)家共同提供而非由霸權(quán)國(guó)單獨(dú)供給；其外溢范圍與受益地區(qū)邊界相一致，涵蓋范圍較小，各國(guó)得到的收益和須付出的成本之間關(guān)系比較清晰，能夠避免全球公共產(chǎn)品供給中普遍存在的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。在區(qū)域公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)中，一般不存在具有壓倒優(yōu)勢(shì)性的國(guó)家，因此被某個(gè)大國(guó)“私物化”的可能性較小；即便在一些區(qū)域合作中大國(guó)占據(jù)主導(dǎo)地位，其權(quán)力也要受制于地緣政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。區(qū)域公共產(chǎn)品能夠直接反映區(qū)域內(nèi)不同類(lèi)型國(guó)家的需求，從而使相關(guān)機(jī)制和制度更切合地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的需要?？傊?，區(qū)域公共產(chǎn)品建立在共同需求的基礎(chǔ)上，并在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性收益。它具有集體供給性、利益的不可分割性以及獨(dú)占的不可能性等特點(diǎn)，其供給結(jié)構(gòu)反映了一個(gè)地區(qū)公共產(chǎn)品供給總規(guī)模中不同類(lèi)型公共產(chǎn)品的供給狀況及地位關(guān)系。在區(qū)域合作治理過(guò)程中，為解決共同面臨的跨國(guó)問(wèn)題而供給區(qū)域公共產(chǎn)品，成為考量區(qū)域一體化成效的重要維度。功能主義者戴維·米特蘭尼認(rèn)為在一體化區(qū)域內(nèi)各國(guó)可以通過(guò)合作得到直接利益，應(yīng)建立跨國(guó)行動(dòng)的國(guó)際組織，以滿(mǎn)足交通、貿(mào)易、生產(chǎn)和福利等方面的基本功能需要。[6]

適當(dāng)和明晰的區(qū)域概念是進(jìn)一步界定區(qū)域公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)。這是因?yàn)閰⑴c者的數(shù)量能夠影響到公共產(chǎn)品的供需狀況，因而加強(qiáng)特定區(qū)域內(nèi)國(guó)家之間的合作通常比成員眾多的全球合作更有效率，或者說(shuō)更容易達(dá)到最優(yōu)供給水平。[7]在國(guó)家數(shù)量較少的范圍內(nèi)開(kāi)展公共產(chǎn)品供給，可以減少信息收集與交流成本，容易使各成員為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)繁榮和穩(wěn)定等共同目標(biāo)而采取一致行動(dòng)。區(qū)域通常是一個(gè)由地緣相鄰或相關(guān)的一定數(shù)目的國(guó)家組成的特定地理范疇，它們之間存在一定程度的相互依存以及某種共同的認(rèn)知。大部分區(qū)域公共產(chǎn)品是以地理為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分的，但在一些情況下也可依據(jù)功能導(dǎo)向(例如某種優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)安排)確定區(qū)域范圍，從而使那些本來(lái)不屬于同一個(gè)地域的國(guó)家也能夠享有同一種公共產(chǎn)品。

基于此，區(qū)域公共產(chǎn)品可以由該區(qū)域?qū)嵙^強(qiáng)的國(guó)家單獨(dú)或由多個(gè)國(guó)家聯(lián)合起來(lái)，共同創(chuàng)設(shè)一套涉及基礎(chǔ)設(shè)施、金融穩(wěn)定、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等具體領(lǐng)域的機(jī)制、制度和安排，并為之共籌資金、分?jǐn)偝杀?，從而?shí)現(xiàn)特定區(qū)域內(nèi)的供給與消費(fèi)。依據(jù)供給者數(shù)目，可以把區(qū)域公共產(chǎn)品分為霸權(quán)國(guó)供給、區(qū)域內(nèi)國(guó)家合作供給、區(qū)域內(nèi)大國(guó)主導(dǎo)供給等模式。霸權(quán)國(guó)供給模式認(rèn)為區(qū)域行為體較少，搭便車(chē)行為較易得到控制；基于自身的國(guó)際戰(zhàn)略需要，霸權(quán)國(guó)對(duì)推動(dòng)區(qū)域公共產(chǎn)品建設(shè)抱有強(qiáng)烈政治意愿。由于區(qū)域內(nèi)實(shí)力分配極不平衡，霸權(quán)國(guó)有能力在公共產(chǎn)品建設(shè)中發(fā)揮強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，從而減少成員間博弈的政治成本。在區(qū)域一體化實(shí)踐中，單靠一國(guó)獨(dú)立承擔(dān)國(guó)際公共產(chǎn)品供給成本的可能性越來(lái)越小。而區(qū)域內(nèi)國(guó)家聯(lián)合供給模式的政治敏感性最低，它通常經(jīng)區(qū)域內(nèi)國(guó)家集體協(xié)商、共同決策及聯(lián)合行動(dòng)，來(lái)決定區(qū)域公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)等問(wèn)題。區(qū)域公共產(chǎn)品包含物質(zhì)(如跨國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施)和非物質(zhì)(如區(qū)域多邊機(jī)制)兩類(lèi)形態(tài)，需要通過(guò)有效的供給機(jī)制有針對(duì)性地滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)國(guó)家的產(chǎn)品需求偏好。著眼于消費(fèi)者—供應(yīng)者雙向互動(dòng)的機(jī)理，大國(guó)往往兼具供應(yīng)者和消費(fèi)者雙重角色，它所獲得的收益通常大于單純的消費(fèi)者。這是因?yàn)榇髧?guó)擁有國(guó)際制度和規(guī)則制定等方面的主導(dǎo)權(quán)，這能夠保證其獲得某種壟斷利益。

區(qū)域公共產(chǎn)品通常由某種形式的多邊機(jī)制來(lái)分配，例如區(qū)域組織可以在聚合、生產(chǎn)和傳遞知識(shí)、協(xié)助談判及轉(zhuǎn)移資金等方面促進(jìn)區(qū)域公共產(chǎn)品供給。不同于歐盟的軸心大國(guó)主導(dǎo)供給模式和北美自貿(mào)區(qū)的霸權(quán)國(guó)主導(dǎo)供給模式，在亞洲形成了以“10+3”機(jī)制為代表的小國(guó)集團(tuán)(東盟)主導(dǎo)供給模式。建立在域內(nèi)國(guó)家相互依賴(lài)關(guān)系基礎(chǔ)上的區(qū)域合作，可以創(chuàng)設(shè)出適合并服務(wù)于本區(qū)域共同繁榮的公共產(chǎn)品，例如更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)和更可靠的安全環(huán)境。其立足點(diǎn)是合作共贏，即通過(guò)聯(lián)合提供、集體決策、成本合理分?jǐn)偠鴮?shí)現(xiàn)利益共同分享，從而使區(qū)域公共產(chǎn)品供給可以持續(xù)發(fā)展。

四、提供區(qū)域公共產(chǎn)品成為中國(guó)周邊外交的必然選擇

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整，這對(duì)中國(guó)與周邊關(guān)系也產(chǎn)生了深刻影響。基于當(dāng)前中國(guó)的國(guó)際角色定位和外交戰(zhàn)略，它將在推動(dòng)全球及區(qū)域治理、加強(qiáng)國(guó)際尤其是區(qū)域公共產(chǎn)品供給以及促成相關(guān)集體行動(dòng)等方面發(fā)揮更大作用。一方面，美國(guó)特朗普政府從全球及地區(qū)治理中有所退縮，提供國(guó)際公共產(chǎn)品的意愿相對(duì)下降，使國(guó)際社會(huì)擔(dān)心出現(xiàn)“金德?tīng)柌裣葳濉?；另一方面，作為新興大國(guó)的中國(guó)愿意為世界做出更大貢獻(xiàn)，并提出了“一帶一路”、新型國(guó)際關(guān)系、人類(lèi)命運(yùn)共同體等建設(shè)方案，積極提升國(guó)際公共產(chǎn)品供給能力。中國(guó)順應(yīng)本地區(qū)國(guó)家對(duì)自身進(jìn)一步承擔(dān)國(guó)際責(zé)任、增加區(qū)域公共產(chǎn)品供給的更高期待，立足于周邊地區(qū)的治理和一體化進(jìn)程，從理念創(chuàng)新、制度設(shè)計(jì)到政策實(shí)踐作出努力，為營(yíng)造有利的周邊環(huán)境、引領(lǐng)全球治理打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

新形勢(shì)下中國(guó)周邊外交的理念和思路調(diào)整在很大程度上受益于自身深厚的傳統(tǒng)資源。中國(guó)歷史上長(zhǎng)期推崇“內(nèi)圣外王”“修己安人”“仁義至上”等王道思想，奉行“達(dá)則兼濟(jì)天下”理念。在朝貢系統(tǒng)下，中國(guó)王朝對(duì)周邊藩屬更多地強(qiáng)調(diào)吸引力和感召力，盡可能避免使用“霸道”所推崇的武力壓服。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)與周邊國(guó)家印度、緬甸又共同倡導(dǎo)了著名的和平共處五項(xiàng)原則，成為當(dāng)代國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品。改革開(kāi)放以來(lái)，周邊地區(qū)被賦予更多的經(jīng)濟(jì)意義，并很快成為中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的重要對(duì)象。四十年來(lái)，中國(guó)周邊外交的目標(biāo)及范式更加清晰和成熟，在穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融體系、促進(jìn)區(qū)域安全、提供對(duì)外援助、改善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)人文交流等方面的正外部性不斷增強(qiáng)。中國(guó)新一代領(lǐng)導(dǎo)人又結(jié)合時(shí)代主流價(jià)值，提出要以正確義利觀為指導(dǎo)處理與周邊國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系，要求在周邊外交中義利兼顧、道義為先，與周邊國(guó)家分享中國(guó)發(fā)展的機(jī)遇，塑造新時(shí)代周邊合作與南南合作新范式。

周邊地區(qū)是很長(zhǎng)一段時(shí)期中國(guó)賴(lài)以成長(zhǎng)的戰(zhàn)略空間，中國(guó)與周邊環(huán)境之間存在著如何積極互動(dòng)、相互塑造的問(wèn)題。這既是一個(gè)要素交換的物質(zhì)性過(guò)程，也是一個(gè)彼此調(diào)適、分享規(guī)范和身份塑造的社會(huì)化過(guò)程。亞太地區(qū)正日益成為全球新的戰(zhàn)略重心，而中國(guó)的快速發(fā)展對(duì)地區(qū)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了深刻影響；周邊一些國(guó)家對(duì)此抱有一定疑慮，擔(dān)心在經(jīng)濟(jì)、政治或安全層面受到中國(guó)支配。從地緣政治經(jīng)濟(jì)角度看，周邊地區(qū)熱點(diǎn)和潛在沖突問(wèn)題比較集中，核擴(kuò)散、恐怖主義、軍備競(jìng)賽風(fēng)險(xiǎn)等安全問(wèn)題突出，雙邊軍事同盟在亞太地區(qū)安全架構(gòu)中仍然占主要地位，大國(guó)之間的博弈趨于復(fù)雜并紛紛加大戰(zhàn)略資源投入。中國(guó)的地緣影響力不斷上升，逐漸成為亞歐大陸的地緣政治重心和亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心；在對(duì)本地區(qū)和世界的融入度總體上越來(lái)越高的同時(shí)，中國(guó)也面臨一定的信任瓶頸問(wèn)題。中國(guó)的周邊戰(zhàn)略亟需以新型區(qū)域公共產(chǎn)品供給為杠桿，更加建設(shè)性地參與區(qū)域治理，增強(qiáng)主動(dòng)塑造地區(qū)環(huán)境的能力，維護(hù)和延長(zhǎng)當(dāng)前所處的戰(zhàn)略機(jī)遇期。多邊制度既是區(qū)域公共產(chǎn)品供給的載體，也是一種十分重要的公共產(chǎn)品，引導(dǎo)并制約著區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式以及特定階段供給的種類(lèi)。作為區(qū)域多邊制度的重要建設(shè)者，中國(guó)通過(guò)提供有助于促進(jìn)區(qū)域一體化的各類(lèi)公共產(chǎn)品，在實(shí)現(xiàn)自身利益拓展的同時(shí)也能夠更有效地滿(mǎn)足區(qū)域共同需求。

在周邊地區(qū)這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中，中國(guó)與周邊國(guó)家之間形成了難以割裂的聯(lián)系性與整體性。為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，中國(guó)致力于統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，把中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”與“亞洲夢(mèng)”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。中國(guó)面向周邊國(guó)家提出建設(shè)地區(qū)命運(yùn)共同體，并為之提供更多觀念性或物質(zhì)性區(qū)域公共產(chǎn)品，這在政策層面也有一系列具體表現(xiàn)。地區(qū)命運(yùn)共同體是由域內(nèi)不同國(guó)家和民族在共同利益、共同價(jià)值、共同責(zé)任基礎(chǔ)上所結(jié)成的命運(yùn)攸關(guān)的整體，是一種具有高度政治共識(shí)和穩(wěn)定合作預(yù)期、能夠經(jīng)受一定程度壓力考驗(yàn)的關(guān)系，有助于拓展周邊合作的深度與空間，與實(shí)現(xiàn)本地區(qū)長(zhǎng)期和平、穩(wěn)定與繁榮這一目標(biāo)具有高度契合性。

五、中國(guó)提供區(qū)域公共產(chǎn)品的基本路徑

在中國(guó)周邊外交政策理念中，“富鄰”“惠”等都包含向周邊國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品的意圖。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)外交積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，業(yè)已成為周邊外交的重要構(gòu)成和手段。尤其是當(dāng)前中國(guó)在亞洲地區(qū)所具有的突出經(jīng)濟(jì)地位和實(shí)力，優(yōu)先提供經(jīng)濟(jì)類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品對(duì)于中國(guó)而言更有比較優(yōu)勢(shì)。周邊地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)利益最為集中的地區(qū)，大多數(shù)國(guó)家與中國(guó)存在緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并越來(lái)越受益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。這種經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的相互依賴(lài)關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品的供給更容易被周邊國(guó)家所接受。其中，“一帶一路”倡議提出5年多來(lái)，已成為中國(guó)向國(guó)際社會(huì)尤其是周邊地區(qū)提供的一項(xiàng)最重要國(guó)際公共產(chǎn)品。絕大多數(shù)周邊國(guó)家已經(jīng)加入進(jìn)來(lái)，并且尋求自身發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”建設(shè)的對(duì)接，如哈薩克斯坦的“光明之路”、蒙古國(guó)的“草原之路”、柬埔寨的“四角戰(zhàn)略”等。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行作為一個(gè)相關(guān)的區(qū)域性新興開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái)，有效地滿(mǎn)足了亞洲國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施、資源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)合作等方面的項(xiàng)目資金需求。目前，印度、巴基斯坦、孟加拉國(guó)、塔吉克斯坦、印尼、緬甸、菲律賓、阿塞拜疆和阿曼等中國(guó)周邊國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已成為亞投行貸款的受益者。絲路基金則是中國(guó)為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)專(zhuān)門(mén)設(shè)立的中長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)投資機(jī)構(gòu)，旨在為“一帶一路”框架內(nèi)的經(jīng)貿(mào)合作和雙多邊互聯(lián)互通提供融資支持。此外，中國(guó)還將推動(dòng)設(shè)立上海合作組織開(kāi)發(fā)銀行。在2016年博鰲亞洲論壇年會(huì)上，李克強(qiáng)總理提出籌建“亞洲金融合作協(xié)會(huì)”倡議，與“一帶一路”和亞投行等實(shí)現(xiàn)良好對(duì)接，共同完善亞洲金融市場(chǎng)。在貿(mào)易和投資領(lǐng)域，中國(guó)積極推動(dòng)區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)以及亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP)建設(shè)?？傊袊?guó)在共商共建共享基礎(chǔ)上，秉持平等、開(kāi)放、包容的合作理念，為周邊地區(qū)提供了互聯(lián)互通、自由貿(mào)易、新型金融機(jī)制、新發(fā)展治理理念等一系列經(jīng)濟(jì)類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品，成為對(duì)既有區(qū)域公共產(chǎn)品及相關(guān)一體化機(jī)制的重要補(bǔ)充和創(chuàng)新。

區(qū)域安全與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是緊密互動(dòng)、不可分割的，但這一領(lǐng)域的議題往往更加敏感和復(fù)雜，對(duì)中國(guó)周邊外交的挑戰(zhàn)性更大。中國(guó)致力于推動(dòng)安全類(lèi)與經(jīng)濟(jì)類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品的正向互動(dòng)和協(xié)調(diào)供給，積極參與阿富汗國(guó)內(nèi)和解和重建、緬甸和平進(jìn)程、朝鮮半島和平進(jìn)程等區(qū)域熱點(diǎn)和沖突的解決，在區(qū)域安全機(jī)制建設(shè)中發(fā)揮獨(dú)特作用。上海合作組織自2001年成立以來(lái)，已發(fā)展為涵蓋中亞、南亞及中國(guó)、俄羅斯等8個(gè)成員國(guó)的重要區(qū)域組織；它秉承互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展的“上海精神”，業(yè)已成為中國(guó)提供安全類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品的重要多邊平臺(tái)。2014年5月，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在亞信峰會(huì)上提出了共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，為構(gòu)建具有亞洲特色的安全治理模式以及符合地區(qū)特點(diǎn)的安全架構(gòu)做出了時(shí)代性貢獻(xiàn)。中國(guó)在區(qū)域和平與穩(wěn)定方面扮演了一個(gè)建設(shè)性角色，在處理與周邊國(guó)家領(lǐng)土爭(zhēng)端時(shí)一貫堅(jiān)持互諒互讓、協(xié)商談判而非恃強(qiáng)凌弱；21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)成為第一個(gè)加入《東南亞友好合作條約》的非東盟大國(guó)，并先后與俄羅斯、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦等國(guó)簽署了《睦鄰友好合作條約》，締結(jié)了《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》，并愿意同所有周邊國(guó)家簽署同類(lèi)條約。中國(guó)的軍事現(xiàn)代化除針對(duì)外敵入侵和國(guó)家分裂等威脅外，也為本地區(qū)帶來(lái)更多區(qū)域安全公共產(chǎn)品，如介入地區(qū)沖突治理、開(kāi)展海上搜救、聯(lián)合打擊海盜等，從多方面推進(jìn)與周邊國(guó)家在安全上的相互信賴(lài)。相對(duì)于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，敏感性較弱的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域是中國(guó)擴(kuò)大安全類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先切入點(diǎn)。例如，2011年中國(guó)倡導(dǎo)建立的湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，為打擊跨國(guó)有組織犯罪、維護(hù)航道安全發(fā)揮了積極作用。此外，中國(guó)還推動(dòng)上海合作組織拓展在打擊三股勢(shì)力、禁毒、環(huán)境保護(hù)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。在非官方或半官方的第二軌道上，中國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)主辦的北京香山論壇、世界和平論壇等機(jī)制影響力不斷擴(kuò)大，有助于探求全球及地區(qū)安全新方案，促進(jìn)地區(qū)和國(guó)際安全共同體構(gòu)建。隨著中國(guó)區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力和結(jié)構(gòu)的提升與優(yōu)化，周邊國(guó)家“經(jīng)濟(jì)上靠中國(guó)，安全上靠美國(guó)”的局面將會(huì)改變。

在社會(huì)其他領(lǐng)域，中國(guó)的區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力也得到重視和加強(qiáng)，并與軟實(shí)力外交結(jié)合起來(lái)。周邊國(guó)家大都處于現(xiàn)代化進(jìn)程之中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理模式、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)既屬于自身軟實(shí)力的重要構(gòu)成，又在某種意義上可以成為區(qū)域公共產(chǎn)品，為本地區(qū)國(guó)情相近的國(guó)家提供參考和借鑒。2016年4月，受中國(guó)商務(wù)部委托，北京大學(xué)設(shè)立南南合作與發(fā)展學(xué)院。2017年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心又負(fù)責(zé)設(shè)立了中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心，與包括周邊國(guó)家在內(nèi)的各國(guó)共同研究和交流適合各自國(guó)情的發(fā)展理論和發(fā)展實(shí)踐。中國(guó)國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理的邏輯在根本上是一致的，“改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)外交，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程由內(nèi)向外的延伸”[8]。國(guó)際公共產(chǎn)品的相當(dāng)一部分是在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的，在這個(gè)意義上可以把區(qū)域公共產(chǎn)品視為國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)理念及思路的外部延伸。一個(gè)在地區(qū)合作和治理進(jìn)程中具有較高參與能力并為之提供區(qū)域公共產(chǎn)品的國(guó)家，在邏輯上也應(yīng)是一個(gè)國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品供應(yīng)水平較高的國(guó)家。中國(guó)自身的國(guó)內(nèi)治理實(shí)踐，正在與全球及區(qū)域治理之間形成越來(lái)越多彼此相通的理念和手段，所提供的治理機(jī)制、方案等區(qū)域公共產(chǎn)品必將兼具鮮明的中國(guó)印記與時(shí)代普遍價(jià)值。此外，為了夯實(shí)地區(qū)命運(yùn)共同體建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)，促進(jìn)與周邊國(guó)家的人員往來(lái)和民心相通，中國(guó)鼓勵(lì)旅游、留學(xué)、科技合作、文化交流、民間組織等載體積極發(fā)揮作用，拓展非政府主體參與區(qū)域公共產(chǎn)品供給的空間。中國(guó)民間組織在數(shù)量規(guī)模、跨國(guó)行為能力等方面進(jìn)步顯著，例如在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，全球環(huán)境研究所(GEI)直接提供環(huán)保類(lèi)公共產(chǎn)品，在老撾、斯里蘭卡等東南亞和南亞國(guó)家開(kāi)展可持續(xù)發(fā)展、生物多樣性保護(hù)、清潔能源技術(shù)等方面援助；中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)(ACEF)、中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(CBCGDF)聯(lián)合啟動(dòng)“一帶一路”公益綠化帶項(xiàng)目，并為之募集專(zhuān)項(xiàng)基金。在人道領(lǐng)域，2017年中國(guó)紅十字基金會(huì)發(fā)起成立“絲路博愛(ài)基金”，重點(diǎn)資助中巴急救走廊、阿富汗兒童先心病救助、區(qū)域救災(zāi)救援等項(xiàng)目，從而優(yōu)化周邊沿線國(guó)家的人道服務(wù)供給。它們所提供的區(qū)域公共產(chǎn)品更為多樣化和有針對(duì)性，初步形成了相關(guān)國(guó)家政府、政府間國(guó)際組織、民間組織以及其他社會(huì)主體多方合作的區(qū)域公共產(chǎn)品供給體系，也使相關(guān)產(chǎn)品的種類(lèi)和結(jié)構(gòu)更趨完善和均衡。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前全球權(quán)力轉(zhuǎn)移處在膠著階段，與之相關(guān)的國(guó)際規(guī)則、制度與秩序之爭(zhēng)成為焦點(diǎn)，全球及區(qū)域治理面臨若干突出挑戰(zhàn)。特別是周邊地區(qū)各方戰(zhàn)略利益調(diào)整與互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜，碎片化現(xiàn)象有所發(fā)展，民族主義、主權(quán)爭(zhēng)端等問(wèn)題比較突出，地緣政治環(huán)境十分復(fù)雜?；谧陨碡?fù)責(zé)任大國(guó)的角色定位，中國(guó)周邊外交在繼承睦鄰傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，把提升區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力作為新形勢(shì)下周邊外交創(chuàng)新發(fā)展的重要突破口，符合國(guó)家利益拓展與區(qū)域利益增進(jìn)的共同需要。從軟實(shí)力角度看，與區(qū)域合作及治理相關(guān)的制度性、觀念性公共產(chǎn)品的供給在某種意義上比器物層面的公共產(chǎn)品供給更為重要，這也是增強(qiáng)中國(guó)特色大國(guó)外交引領(lǐng)與規(guī)范能力的應(yīng)有之義。經(jīng)驗(yàn)地看，一個(gè)成功的區(qū)域公共產(chǎn)品供給者應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備規(guī)則及道義上的優(yōu)勢(shì)，在本區(qū)域內(nèi)擁有建設(shè)性、負(fù)責(zé)任、可信賴(lài)的公共形象認(rèn)知，而“親誠(chéng)惠容”新理念在很大程度上契合了這一要求。中國(guó)以更加平等、開(kāi)放、包容的姿態(tài)看待周邊尤其是中小國(guó)家的利益訴求與價(jià)值關(guān)切，全面評(píng)估自身不斷上升的實(shí)力及其對(duì)外行為方式在周邊地區(qū)所產(chǎn)生的影響，通過(guò)有效的區(qū)域公共產(chǎn)品供給行動(dòng)詮釋中國(guó)夢(mèng)與亞洲夢(mèng)的相融相通、美美與共。

中國(guó)周邊外交需要恰當(dāng)運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為核心的硬實(shí)力資源，發(fā)揮自身在貿(mào)易、產(chǎn)能、資金、技術(shù)等方面的比較優(yōu)勢(shì)，處理好與美國(guó)、日本等傳統(tǒng)供應(yīng)方的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。其中，“一帶一路”建設(shè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這方面的主渠道作用，創(chuàng)制和供應(yīng)更多經(jīng)濟(jì)和發(fā)展領(lǐng)域的新型區(qū)域公共產(chǎn)品；同時(shí)要注意考察相關(guān)國(guó)家內(nèi)部的政治發(fā)展與轉(zhuǎn)型問(wèn)題，最大程度地規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)以及控制可能產(chǎn)生的某些負(fù)外部性。在安全領(lǐng)域，中國(guó)的公共產(chǎn)品供給仍然需要面對(duì)區(qū)域內(nèi)尤其是大國(guó)之間相互信任不足、安全理念差異、危機(jī)管控機(jī)制不成熟等挑戰(zhàn)。為此，需要進(jìn)一步挖掘和培育彼此間的利益交集，理順相關(guān)方在區(qū)域安全公共產(chǎn)品上的供應(yīng)關(guān)系，并積極開(kāi)展戰(zhàn)略與政策層面的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建基于新型國(guó)際關(guān)系的正向互動(dòng)模式。中國(guó)主張?jiān)谕晟坪妥兏铿F(xiàn)有地區(qū)秩序的基礎(chǔ)上，構(gòu)建亞太安全合作新架構(gòu)，從而使本地區(qū)國(guó)家之間的安全互動(dòng)更具建設(shè)性和可預(yù)期，最大程度地降低周邊中小國(guó)家的安全焦慮。

總之，以更為均衡的區(qū)域公共產(chǎn)品供給為抓手，新時(shí)期中國(guó)周邊外交將在促進(jìn)地區(qū)利益共同體、責(zé)任共同體和安全共同體建設(shè)的基礎(chǔ)上，為周邊命運(yùn)共同體這一階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造扎實(shí)的物質(zhì)、制度和觀念等條件。在更高層面上，周邊外交的升華還能夠撬動(dòng)中國(guó)特色大國(guó)外交的開(kāi)展及其總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使中國(guó)的和平發(fā)展與世界的繁榮穩(wěn)定形成長(zhǎng)期可靠的相互促進(jìn)、相互塑造關(guān)系，為構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體提供主體和客體等方面的有力保障。