我國治理校園欺凌立法芻議

趙宇靈

（西南大學(xué)附屬中學(xué)，重慶 400700）

頻發(fā)的校園欺凌不僅是對被欺凌者的公然侵害和對學(xué)校教育教學(xué)秩序的破壞，更是對我國法律體系提出了挑戰(zhàn)。反思我國現(xiàn)行立法，盡管民法、刑法等相關(guān)法律可能適用于校園欺凌行為，但法律的落空可能經(jīng)常成為現(xiàn)實；比如，“超過7成的校園欺凌犯罪學(xué)生”并沒有因此承擔(dān)刑事責(zé)任[1]。教育部等相關(guān)職能部門也出臺了治理校園欺凌的相關(guān)文件，但并未有效遏制校園欺凌蔓延。因此，全面檢視我國相關(guān)的立法，尋求完善我國治理校園欺凌的立法對策，已成為當(dāng)下應(yīng)對與未來有效治理校園欺凌的迫切任務(wù)。

1 我國校園欺凌治理的立法現(xiàn)狀

在憲法、基本法律和行政法規(guī)層面，我國并沒有治理校園欺凌的專門立法，而是針對校園欺凌行為性質(zhì)及其造成的后果，分別予以規(guī)定。我國憲法在規(guī)定人格尊嚴(yán)、人身自由受保護(hù)之外，專門規(guī)定“兒童受國家保護(hù)”①。就相關(guān)性來說，校園欺凌行為如果造成被欺凌者財產(chǎn)或者人身權(quán)利損害，應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國民事法律特別是《侵權(quán)責(zé)任法》承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；如果還擾亂公共秩序或者妨害社會管理，則可能依據(jù)我國《治理管理處罰法》等相關(guān)法律承擔(dān)行政法律責(zé)任；如果造成嚴(yán)重后果，超出民事侵權(quán)的限度，則可能承擔(dān)刑事責(zé)任。但是，在法律的適用方面，我國《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律均突出“教育、感化、挽救”方針及“教育為主，懲罰為輔”原則。此外，《義務(wù)教育法》也有零星的相關(guān)規(guī)定，比如對嚴(yán)重不良行為的校園欺凌者設(shè)置專門的學(xué)校并保障其義務(wù)教育的落實。因此，在立法層面，盡管相關(guān)的校園欺凌行為可能會承受相應(yīng)的法律責(zé)任，但總體上，我國立法仍然在側(cè)重于保護(hù)未成年人的基礎(chǔ)上，建構(gòu)“預(yù)防和綜合治理”[2]框架。

校園欺凌并非某個時代的特定產(chǎn)物，很大程度上可能是普遍性的存在，只是因為晚近以來校園欺凌事件受媒體傳播或者性質(zhì)惡劣，才引起社會廣泛關(guān)注，從而開始尋求應(yīng)對和治理之策。于是，為了彌補(bǔ)治理校園欺凌缺乏統(tǒng)一立法的不足，也是為了應(yīng)對不斷發(fā)生的校園欺凌事件，我國治理校園欺凌的政策發(fā)展迅速。繼2016年李克強(qiáng)總理“校園應(yīng)是最陽光、最安全的地方”“完善法律法規(guī)、加強(qiáng)對學(xué)生的法制教育”等重要批示后，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室專門出臺《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》(以下簡稱《專項治理通知》)，并且第一次在正式文件中明確使用“校園欺凌”的概念。隨后，教育部等九部門②發(fā)布《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《防治指導(dǎo)意見》)進(jìn)一步強(qiáng)化了“校園欺凌”的概念表達(dá)。為了確保校園欺凌治理的落實，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《中小學(xué)(幼兒園)安全工作專項督導(dǎo)暫行辦法》(以下簡稱《督導(dǎo)暫行辦法》)，重點預(yù)防和應(yīng)對“欺凌”等問題；教育部等十一部門③印發(fā)《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》(以下簡稱 《綜合治理方案》)，在對中小學(xué)生欺凌進(jìn)一步界定的基礎(chǔ)上，初步建構(gòu)了欺凌的綜合治理方案。

2 我國治理校園欺凌立法的不足

盡管校園欺凌在較長時期里一直存在，并且民法、行政法和刑法等相關(guān)法律也對校園欺凌行為有所應(yīng)對，但我國對校園欺凌的專門關(guān)注卻非常短暫，在治理校園欺凌的過程中也暴露出諸多不足。

2.1 校園欺凌立法形式分散導(dǎo)致“運動式”治理

我國治理校園欺凌的相關(guān)立法散見于憲法、基本法律乃至其他規(guī)范性文件中，因為相關(guān)立法之間的沖突導(dǎo)致校園欺凌治理的不協(xié)調(diào)或者缺乏銜接，這種松散型的立法“無法發(fā)揮威懾效應(yīng)”[3]，更遑論實現(xiàn)綜合治理、合力治理的效果。作為第一個專門針對校園欺凌的規(guī)范性文件，《專項治理通知》主要還是明確學(xué)校處理校園欺凌行為的責(zé)任和義務(wù)。更主要的，該文件效力位階不高，其指導(dǎo)或者建議的色彩更為明顯；而且，正因其效力位階不夠，也就難與協(xié)調(diào)治理校園欺凌的其他法律規(guī)章形成合力?！斗乐沃笇?dǎo)意見》也因為效力位階偏低而難以發(fā)揮效用，特別是其建構(gòu)的11個部門參與校園欺凌治理并且教育部門牽頭的綜合治理方案，可能遭遇操作中的諸多困境。

正因為立法的散亂，實踐中難以形成治理校園欺凌的合力，因此不僅難以預(yù)防校園欺凌，對于校園欺凌蔓延的應(yīng)對也顯得碎片化。一旦校園欺凌事件發(fā)生并引發(fā)社會廣泛關(guān)注，必然會掀起一場治理的風(fēng)暴，即通過“專項治理”的“運動式治理”予以集中整治。顯然，校園欺凌事件本身可能具有偶然性，校園欺凌卻可能是長期的存在。“專項行動結(jié)束后，校園欺凌行為是否會抬頭？”[4]專項治理校園欺凌或許可以在短期內(nèi)產(chǎn)生一定的效果，但“運動式”治理難以持續(xù)，也無法形成有效預(yù)防和制止校園欺凌的長期機(jī)制。一旦“專項治理”結(jié)束，整治的效果難以得到堅持和鞏固，“時緊時松”的“運動式”治理，出現(xiàn)治理期間收斂、治理結(jié)束后“死灰復(fù)燃”甚至“變本加厲”都在所難免。

2.2 校園欺凌立法理念畸偏導(dǎo)致舉措疲軟

立法制度設(shè)計和立法活動需要恰當(dāng)?shù)牧⒎ɡ砟钭鳛椤袄碚摶A(chǔ)和主導(dǎo)的價值觀”[5]。校園欺凌者多為未成年人，不管是基于未成年人的成長特點、還是從法律實施的效果來看，確實需要教育和挽救，但必要的懲戒卻不可忽視或者選擇性遺忘。根據(jù)具體情況和輕重程度，校園欺凌行為依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任(主要是侵權(quán)責(zé)任)、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。但是，在民事領(lǐng)域，可能因為轉(zhuǎn)承責(zé)任的原因，監(jiān)護(hù)人代為承擔(dān)后果，從法律效果的體驗來說，難以對欺凌者起到懲戒的作用。在刑事領(lǐng)域，又強(qiáng)調(diào)對未成年人違法犯罪的教育、保護(hù)、挽救。特別是，刑事責(zé)任年齡的立法規(guī)定，盡管晚近以來也面臨立法過于陳舊的質(zhì)疑和修改刑事責(zé)任年齡的呼聲，但不管是基于未成年人的保護(hù)，還是基于罪責(zé)刑相適應(yīng)的法律堅守，未成年人的校園欺凌行為盡管導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，但可能并不承受法律后果；即便符合相應(yīng)的責(zé)任年齡，也可能因為教育和挽救的過度適用，對欺凌者口頭教育、當(dāng)面或書面訓(xùn)誡等從輕發(fā)落。

立法理念上對未成年人的保護(hù)，可能導(dǎo)致制度本身以及制度實施過程中的偏差。學(xué)校、家庭、社會本身就可能對校園欺凌的認(rèn)知存有不足，“大事化小、小事化了”的消極態(tài)度，內(nèi)部處理的解決方式，最終使得校園欺凌行為被庇護(hù)，欺凌者更加有恃無恐。因此，偏重甚至片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)和挽救，懲戒也就形同虛設(shè)，導(dǎo)致校園欺凌的有效防治很多程度上落空。本就零散的法律體系，遭遇理念上突出保護(hù)未成年人及其實踐上的過分偏好，整體上導(dǎo)致校園欺凌治理的疲軟乏力。

2.3 內(nèi)容缺漏導(dǎo)致缺乏可操作性

我國憲法強(qiáng)調(diào)對未成年人的保護(hù)，也就沒有校園欺凌的基本界定。我國民法、刑法以及行政法等主要從各自的調(diào)整對象等領(lǐng)域予以調(diào)整，也就缺乏對校園欺凌的專門性界定?！秾ｍ椫卫淼耐ㄖ穼Α靶@欺凌”有描述性的表達(dá)，但主要還是從方便專項治理的角度，在認(rèn)知上的界定標(biāo)準(zhǔn)?！斗乐沃笇?dǎo)意見》將“欺凌”和“暴力”并列，并要求預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力，依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件。因此，這兩份專門文件也沒有對“校園欺凌”進(jìn)行確切并具有可操作性的界定。即便是描述，也僅僅是從欺凌者的角度進(jìn)行界定，沒有把受欺凌者納入，顯然，僅僅從欺凌者的角度去看待或界定“校園欺凌”，很可能會夸大校園欺凌現(xiàn)象[6]，也無法引導(dǎo)學(xué)生去認(rèn)知“校園欺凌”或者預(yù)測“校園欺凌”行為可能的法律后果。

正因為立法對“校園欺凌”缺乏準(zhǔn)確的界定，實踐中相關(guān)治理主體治理校園欺凌的效果也就受到直接影響。《綜合治理方案》在“建立健全防治學(xué)生欺凌工作協(xié)調(diào)機(jī)制”方面發(fā)揮了重要的作用，并希冀“形成多部門有效溝通、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的良好局面”，推動了教育部等部門對于校園欺凌的共同治理。但是，由于各部門對“校園欺凌”缺乏統(tǒng)一認(rèn)識的立法依據(jù)，該方案對各部門權(quán)責(zé)的劃分依然較為籠統(tǒng)，各部門之間有效的溝通和協(xié)調(diào)仍可能落空；因此，該方案并未實質(zhì)性的改變各部門各自為政的局面。同時，包括該方案在內(nèi)的規(guī)范性文件，以及長期以來的運行機(jī)制表明，仰仗政府力量并因此整合相關(guān)部門依然是我國治理校園欺凌的路徑依賴，而對于社會的實質(zhì)參與重視不夠，即便對社會組織的協(xié)作有所發(fā)現(xiàn)和提及，但因政策的模糊性，社會組織的參與并不理想。

3 我國治理校園欺凌立法的改進(jìn)

依法治國的進(jìn)程中，面臨日益復(fù)雜化的校園欺凌，立法是保障校園欺凌治理的最根本手段。治理校園欺凌的專門立法既可以明確政府、學(xué)校、家庭和社會的責(zé)任，還可以保障治理校園欺凌的常態(tài)化，從而推動校園欺凌治理邁入法治化軌道。

3.1 治理校園欺凌專門立法的推進(jìn)

從20世紀(jì)80年代開始，日本幾乎每隔10年便發(fā)生校園欺凌的高潮。作為日本“全社會的問題”的校園欺凌，也就因此受到社會尤其是立法者的高度重視，并因此推動了日本2013年《防止欺凌對策推進(jìn)法》的出臺。《防止欺凌對策推進(jìn)法》不僅首次將校園欺凌治理納入法治化軌道，并且，以該法為基礎(chǔ)，日本還“確立多層立法模式”，逐步完善了校園欺凌的制度化應(yīng)對[7]。對于防治校園欺凌事件，盡管英國政府未制定適用于各級學(xué)校的基本法，但致力于從法律上加強(qiáng)預(yù)防與處置校園欺凌，并因此依照事件性質(zhì)、學(xué)校類別而制定法律，比如《防止騷擾法》《教育與評估法》，甚至有專門的《預(yù)防與處理欺凌行為——給校長、教職員與管理單位的建議》。

于我國而言，不管是基于當(dāng)下校園欺凌的發(fā)生甚至產(chǎn)生惡劣后果的預(yù)防與治理，還是基于維護(hù)未成年人身心健康的需要，校園欺凌的治理已經(jīng)提出了法治化的迫切需求。而“法制或法治要求常規(guī)或常態(tài)化”[8]，以避免“運動式”治理的階段性甚至不確定性。因此，在我國，校園欺凌的治理需要國家出臺專門的法律。比如全國人民代表大會制定基本法律，至少應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院出臺行政法規(guī)，統(tǒng)一推進(jìn)校園欺凌治理。同時，考慮到各地區(qū)的差異，特別是學(xué)校類型復(fù)雜并且面對的校園欺凌治理情勢差別很大時，在遵循基本法律或者行政法規(guī)的前提下，地方性立法進(jìn)一步針對本地區(qū)的校園欺凌形勢制定有效的舉措，而學(xué)校則需要結(jié)合上位法制定適合本校的校園欺凌治理專門辦法，從而實現(xiàn)校園欺凌治理的體系化應(yīng)對。

3.2 治理校園欺凌立法的理念改進(jìn)

校園欺凌不僅導(dǎo)致被欺凌者的身心受到嚴(yán)重傷害，而且，如果欺凌者不承受相應(yīng)的法律后果從而放縱校園欺凌的發(fā)生，欺凌者因為心理或者人格的扭曲最終將禍害自身。因此，對校園欺凌的零容忍，是治理校園欺凌的必然選擇，既明確表達(dá)官方態(tài)度和法律對于校園欺凌的絕對否定評價的基本立場，也是為了傳遞給學(xué)生、學(xué)校、家庭和社會明確的信號，從而對校園欺凌形成有力的威懾并有效的預(yù)防校園欺凌行為的發(fā)生。

當(dāng)然，畢竟校園欺凌多涉及未成年人并且必須考量未成年人的特殊性，教育、感化和挽救對于欺凌者來說仍是必要的，因此，對校園欺凌行為零容忍的同時，仍需要堅持“寬容而不縱容”。過錯者必須為自己的過錯付出代價；所以，堅持“教育為主、懲罰為輔”，與過錯相當(dāng)?shù)膽土P仍是必要的，只是，其目的仍在于教育。

3.3 治理校園欺凌立法的內(nèi)容改進(jìn)

立法清晰界定“校園欺凌”并以此架構(gòu)校園欺凌治理的專門法律體系，是校園欺凌立法的基點。不管是為了應(yīng)對現(xiàn)行制度有關(guān)“校園欺凌”界定的疏漏，還是推進(jìn)校園欺凌治理的制度化和長效化，我國立法的首要任務(wù)就是應(yīng)當(dāng)明確“校園欺凌”的概念與屬性，從而將“校園欺凌”的界定法定化。在立法界定“校園欺凌”的基礎(chǔ)上，才可以進(jìn)一步劃定政府、學(xué)校、家庭和社會等主體的權(quán)責(zé)，并通過建構(gòu)完整的治理機(jī)制，保障治理校園欺凌的常態(tài)化、長期化有效運行。

建構(gòu)多部門高度協(xié)作的校園欺凌治理機(jī)制，是治理校園欺凌專門立法的重點內(nèi)容。校園欺凌原因復(fù)雜，家庭、學(xué)校和社會都可能成為誘因。因此，治理校園欺凌需要群策群力，并通過立法從積極和消極方面分別予以明確，即在積極方面規(guī)定各部門職責(zé)的同時，從消極方面完善對各個部門治理校園欺凌不力甚至瀆職的追責(zé)問責(zé)，從而既明確校園欺凌治理主體的權(quán)力清單，確保各盡其責(zé)，也避免濫權(quán)瀆職或者相互推諉。具體而言，政府負(fù)責(zé)校園欺凌治理的領(lǐng)導(dǎo)、支持及監(jiān)管。為此，政府不僅需要完善校園欺凌治理的立法、司法和執(zhí)法，而且需要通過財政等方式保障校園欺凌治理的順利實施，并且定期或者不定期檢查校園欺凌治理的實施狀況，及時采取有效的應(yīng)對方略。學(xué)校則負(fù)責(zé)校園欺凌的具體實施，為此，需要依據(jù)我國相關(guān)法律制定適合本校的校園欺凌治理辦法，完善校園欺凌治理的學(xué)校機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員配備，大力推進(jìn)反欺凌教育，預(yù)防校園欺凌行為、及時處置校園欺凌事件，并負(fù)責(zé)對欺凌者的矯正和被欺凌者的心理輔導(dǎo)。家庭應(yīng)依法承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，對欺凌者實施必要的管教和約束，對被欺凌者心理疏導(dǎo)和必要的維權(quán)救濟(jì)，同時，積極參與校園欺凌治理的預(yù)防和處置。社會則在各自職能范圍內(nèi)協(xié)助校園欺凌的治理，比如媒體應(yīng)當(dāng)為校園欺凌治理的積極輿論導(dǎo)向發(fā)揮積極的作用，引領(lǐng)社會的反欺凌意識，社區(qū)應(yīng)當(dāng)通過志愿者組織成立反欺凌專門機(jī)構(gòu)，監(jiān)督家庭對校園欺凌治理職責(zé)的履行和監(jiān)督對欺凌者的矯正教育。

4 結(jié)語

我國近年來的實踐也已經(jīng)證明，分散在傳統(tǒng)法律部門的規(guī)則已經(jīng)不足以有效的治理校園欺凌。國外針對校園欺凌治理的專門立法也提供了積極的啟示。因此，“扭轉(zhuǎn)我國校園欺凌的嚴(yán)峻形勢”[9]，最基本也是最有效的選擇就是完善我國校園欺凌治理的專門立法。同時，在實現(xiàn)專門立法的基礎(chǔ)上，通過專門立法與民法、行政法、刑法的共同推進(jìn)期待著在校園欺凌治理的專門法律指引下，相關(guān)部門各司其職，學(xué)校依然回歸“最陽光最安全的地方”。

注釋：

① 根據(jù)《兒童權(quán)利公約》，憲法中的“兒童”的年齡界限可以界定為“18周歲以下”。

②九部門具體包括：教育部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)。

③十一部門具體包括：教育部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、人力資源和社會保障部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、中國殘聯(lián)。