政府引導(dǎo)基金支持創(chuàng)業(yè)投資的法律規(guī)制問(wèn)題探討

閆 海

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110136）

創(chuàng)業(yè)投資具有較強(qiáng)的正外部性，雖然創(chuàng)業(yè)投資基金以獲取高額利潤(rùn)為目的，但創(chuàng)業(yè)投資在客觀上促進(jìn)創(chuàng)新孵化、市場(chǎng)開(kāi)拓、人才培養(yǎng)，從而有助于科技進(jìn)步、結(jié)構(gòu)升級(jí)、擴(kuò)大就業(yè)等一國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)投資基金承擔(dān)著巨大的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)業(yè)投資項(xiàng)目成功率大約在20%-30%左右，但所形成的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新服務(wù)卻可以被其他生產(chǎn)主體予以低成本效仿。若任由創(chuàng)業(yè)投資基金按照私人收益最大化原則決定自己的投資決策，創(chuàng)業(yè)投資的收益外溢致使私人收益低于社會(huì)收益，創(chuàng)業(yè)投資水平相應(yīng)地會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)的投資水平，將導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)投資供給不足。國(guó)家“有形之手”乃是解決創(chuàng)業(yè)投資基金市場(chǎng)失靈問(wèn)題的重要方式之一， 政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為各國(guó)促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金健康發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)之一。

一、政府引導(dǎo)基金的產(chǎn)生與法律規(guī)制

政府投資是一國(guó)政府為滿足公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，運(yùn)用財(cái)政性資金進(jìn)行的投資行為。 關(guān)于政府投資，主要包括以下三個(gè)重要理論支撐：（1）公共產(chǎn)品理論。 國(guó)家具有提供公共產(chǎn)品的職能，但公共產(chǎn)品供給存在市場(chǎng)失靈，需要國(guó)家以政府投資方式直接或間接提供公共產(chǎn)品。（2）總量平衡理論。凱恩斯主義認(rèn)為造成資本主義經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過(guò)剩和大量失業(yè)的根本原因在于社會(huì)有效需求不足，而投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)力，且具有乘數(shù)效應(yīng)，即每一單位投資會(huì)導(dǎo)致收入成倍地增長(zhǎng)以及促進(jìn)充分就業(yè)，從而有效解決社會(huì)有效需求不足的問(wèn)題。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于私人投資低迷的不景氣狀態(tài)，政府投資就成為拉動(dòng)社會(huì)需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)刺激政策的重要內(nèi)容之一，例如我國(guó)在2008年全球金融危機(jī)之后啟動(dòng)的4 萬(wàn)億政府投資計(jì)劃。（3）產(chǎn)業(yè)調(diào)控理論。各國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)， 以提升本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和確保動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)， 相關(guān)政策措施包括規(guī)劃、引導(dǎo)、促進(jìn)、調(diào)整、保護(hù)、扶持、限制等內(nèi)容。政府投資較其他經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有較為明顯的先導(dǎo)和示范作用。私人投資是與政府投資相對(duì)的概念，二者之間亦存在對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，即政府投資對(duì)私人投資可能存在擠進(jìn)（Crowding in）和擠出（Crowding out）不同效應(yīng)：所謂政府投資的擠進(jìn)效應(yīng)，又稱互補(bǔ)效應(yīng)，是指政府投資可以提高私人投資的邊際生產(chǎn)率，帶動(dòng)私人投資的增加；所謂擠出效應(yīng)，又稱為替代效應(yīng)，則是指政府投資導(dǎo)致資本累積率超過(guò)私人投資的最佳水平，以及擠占私人投資的空間。[1]234-240

因此，需要科學(xué)合理地劃分政府投資與私人投資的投資范圍，但又不應(yīng)畫(huà)地為牢，將政府投資與私人投資割裂開(kāi)來(lái)、甚至對(duì)立起來(lái)。當(dāng)下國(guó)家不再簡(jiǎn)單地以政治權(quán)威身份對(duì)社會(huì)事務(wù)予以單一向度的發(fā)號(hào)施令，而是以引導(dǎo)、協(xié)商、伙伴等多種合作方式消弭國(guó)家與社會(huì)之間的距離，并且透過(guò)合作可以激發(fā)出社會(huì)中私人部門(mén)的潛能，充分發(fā)揮私人部門(mén)的資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)。因此，合作治理（Collaborative Governance）成為國(guó)家在公共事務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)行理念，“合作治理——依據(jù)共享裁量的原則將公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的能力整合起來(lái)進(jìn)行精心設(shè)計(jì)——能夠成為那種力量倍增器?！盵2]51通過(guò)與私人投資的合作治理，政府投資可以提高生產(chǎn)效率、獲得信息、獲得合法性以及獲得資源。

2019年《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）雖然冠之“政府投資”，但第2 條規(guī)定，“本條例所稱政府投資，是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等”，申言之，其僅指向轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn)的政府投資?！稐l例》第3 條第1 款，明確此類政府投資范圍，“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主”，同時(shí)第2款倡導(dǎo)與私人投資的合作治理，“國(guó)家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域”，近年來(lái)的政府和社會(huì)資本合作（Public-private Partnerships， PPP）就是此款的主要表現(xiàn)形式之一。

股權(quán)投資亦是政府投資的重要方式之一，但未被納入《條例》。在我國(guó)改革開(kāi)放初期，政府的股權(quán)投資主要功能是實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)等市場(chǎng)化改革，主要是政府透過(guò)授權(quán)機(jī)構(gòu)以股權(quán)投資方式對(duì)經(jīng)營(yíng)性公司制國(guó)企予以統(tǒng)一管理。近年來(lái)，政府投資基金被越來(lái)越多的運(yùn)用以解決資金分配的行政化、項(xiàng)目散而亂及缺乏回收機(jī)制等問(wèn)題。我國(guó)從1999年開(kāi)始政府引導(dǎo)基金的實(shí)踐，政府引導(dǎo)基金成為政府投資基金的升級(jí)版，即政府不直接進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資或科技創(chuàng)新投資等活動(dòng)，而是以市場(chǎng)化方式支持創(chuàng)業(yè)，有效引導(dǎo)社會(huì)資本投向，促進(jìn)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府引導(dǎo)基金是基于合作治理理念的政府投資制度創(chuàng)新：一方面，政府引導(dǎo)基金對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金具有較為突出的擠進(jìn)效應(yīng)，解決創(chuàng)業(yè)投資基金面臨的諸多市場(chǎng)失靈問(wèn)題，例如風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償以緩解投資的高風(fēng)險(xiǎn)，或者傳遞有效信息以解決信息不對(duì)稱；另一方面，政府引導(dǎo)基金可以充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，撬動(dòng)更大規(guī)模的創(chuàng)業(yè)投資基金聚集，從而有效地改善既定領(lǐng)域的資本供給，而且政府引導(dǎo)基金不直接參與具體投資管理，而是充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資基金的投資管理經(jīng)驗(yàn)及激勵(lì)約束機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。

2005年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部委共同制定的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》首次提出由國(guó)家或地方政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)基金對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保等方式予以引導(dǎo)。2007年財(cái)政部、科技部的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，2008年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部、財(cái)政部的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2008]116 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），2011年財(cái)政部、科技部《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金管理暫行辦法》等大量部門(mén)規(guī)章對(duì)政府引導(dǎo)基金予以規(guī)范。2015年初，我國(guó)政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)“井噴”狀態(tài)，根據(jù)浦發(fā)銀行與清科研究中心聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)引導(dǎo)基金與區(qū)域及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專題研究報(bào)告》顯示，截至2016年9月底，國(guó)內(nèi)共成立980 只政府引導(dǎo)基金，其中789 只已披露基金規(guī)模達(dá)33004.58 億元。[3]2015年財(cái)政部出臺(tái)《政府投資基金暫行管理辦法》、2016年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》嘗試對(duì)政府引導(dǎo)基金予以進(jìn)一步規(guī)范，同時(shí)省市政府及其機(jī)關(guān)出臺(tái)300 多部針對(duì)本級(jí)政府引導(dǎo)基金的規(guī)章、規(guī)范性文件。

我國(guó)政府引導(dǎo)基金實(shí)踐日趨豐富，相關(guān)法律規(guī)范日益龐大，但是法律規(guī)制仍較為薄弱：一是關(guān)于政府引導(dǎo)基金的法律規(guī)定基本上是部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)章或規(guī)范性文件，各級(jí)人大均未制定有關(guān)法律、地方性法規(guī)，不僅法律效力低，也不符合財(cái)政民主原則要求的運(yùn)用民主方式理公共之財(cái)；[4]202二是政府引導(dǎo)基金涉及產(chǎn)業(yè)政策、公共財(cái)政等問(wèn)題，存在國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部的管轄交叉，兩部委的相關(guān)具體規(guī)定彼此沖突；三是關(guān)于政府引導(dǎo)基金的法律規(guī)制較為模糊，階段參股、聯(lián)合投資、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助等是政府引導(dǎo)基金引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資基金的基本方式，但相關(guān)規(guī)定不夠具體。

二、政府引導(dǎo)基金階段參股的法律規(guī)制

所謂階段參股，是指政府引導(dǎo)基金作為“基金中的基金（Fund of Fund，F(xiàn)OF）”與符合條件的投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立子基金，子基金委托專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)按照章程或協(xié)議的要求對(duì)外投資，而政府引導(dǎo)基金在約定期限內(nèi)退出。與政府引導(dǎo)基金共同發(fā)起設(shè)立的投資者包括其他層級(jí)政府引導(dǎo)基金或創(chuàng)業(yè)投資基金。以色列YOZMA 基金是階段參股引導(dǎo)機(jī)制的典型代表。YOZMA 為希伯來(lái)語(yǔ)“首創(chuàng)”“開(kāi)啟”之意，1992年以色列風(fēng)險(xiǎn)投資之父Yigal Erlich 向以色列政府申請(qǐng)撥款1 億美元成立YOZMA 政府引導(dǎo)基金。[5]YOZMA 的20%直接投資處于起步階段的創(chuàng)業(yè)企業(yè)；80%則與國(guó)際知名投資機(jī)構(gòu)合作發(fā)起設(shè)立10 個(gè)商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金。子基金采取有限合伙型，YOZMA 作為有限合伙人，出資比例最高40%且不超過(guò)800 萬(wàn)美元，但不干預(yù)子基金的運(yùn)作。YOZMA 根據(jù)以色列高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃確定重點(diǎn)投資領(lǐng)域，YOZMA 和其他合伙人選擇的子基金管理人負(fù)責(zé)具體管理投資業(yè)務(wù)。YOZMA 承諾其他合伙人在子基金設(shè)立5年內(nèi)有權(quán)按議定折扣價(jià)格購(gòu)買(mǎi)其出資份額，以及向其他合伙人讓渡7%的未來(lái)收益。[6]91-93YOZMA 運(yùn)作較為成功，經(jīng)過(guò)10年時(shí)間，子基金管理資金規(guī)模從1992年的2.1 億美元增加至40.35 億美元，帶動(dòng)以色列人均風(fēng)險(xiǎn)投資位于世界首位，成功打造“第二硅谷”，而政府投資通過(guò)出資份額私有化方式退出，取得收益遠(yuǎn)大于1 億美元。[7]

依據(jù)政府引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資基金的合作治理理念要求，政府引導(dǎo)基金的階段參股的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)注重以下三點(diǎn)：一是確立政府引導(dǎo)基金遵循參股不控股原則，以保障財(cái)政資金的杠桿率，也避免對(duì)子基金運(yùn)營(yíng)管理的不當(dāng)干預(yù)，例如《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金管理暫行辦法》第5 條規(guī)定，“引導(dǎo)基金對(duì)子基金的參股比例為子基金總額的20%-30%，且始終不作為第一大股東或最大出資人”，又如2018年《沈陽(yáng)市政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》第14 條規(guī)定，“引導(dǎo)基金對(duì)專項(xiàng)基金出資額不超過(guò)專項(xiàng)基金規(guī)模的30%，且不作為第一大股東或最大出資人”。二是明確政府引導(dǎo)基金的階段退出，以確保財(cái)政資金的循環(huán)使用，又不與民爭(zhēng)利，例如《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金管理暫行辦法》第6 條規(guī)定，“子基金存續(xù)期一般不超過(guò)8年。在子基金股權(quán)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或變現(xiàn)受限等情況下，經(jīng)子基金出資人協(xié)商一致，最多可延長(zhǎng)2年”。三是協(xié)調(diào)政府引導(dǎo)基金的宏觀調(diào)控與創(chuàng)業(yè)投資基金的管理經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)章程或協(xié)議明確政府投資的宏觀調(diào)控導(dǎo)向，由創(chuàng)業(yè)投資基金管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行專業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，例如《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金管理暫行辦法》第9 條子基金管理機(jī)構(gòu)確定，對(duì)管理團(tuán)隊(duì)、管理人員的資質(zhì)要求。

三、政府引導(dǎo)基金聯(lián)合投資的法律規(guī)制

所謂聯(lián)合投資，是指政府引導(dǎo)基金與符合條件的投資機(jī)構(gòu)對(duì)選定對(duì)象進(jìn)行共同投資。聯(lián)合投資按投資機(jī)構(gòu)參與時(shí)期不同，分為同時(shí)聯(lián)合投資和分輪次聯(lián)合投資?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定的“跟進(jìn)投資”便屬于分輪次聯(lián)合投資，即先由創(chuàng)業(yè)投資基金選定投資對(duì)象或投資完成一定進(jìn)度，政府引導(dǎo)基金然后跟進(jìn)參與投資。蘇格蘭聯(lián)合投資基金（Scottish Co-investment Fund，SCF）是聯(lián)合投資法律機(jī)制的典型代表。蘇格蘭作為英國(guó)最北部的邊遠(yuǎn)地區(qū)，氣候惡劣，中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境較差。[8]2032000年政府特別設(shè)立蘇格蘭企業(yè)局以推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，2003年蘇格蘭政府與歐洲地區(qū)發(fā)展基金共同出資4800 萬(wàn)英鎊成立由蘇格蘭企業(yè)局主管的SCF，向具有高成長(zhǎng)潛力的早期中小企業(yè)，特別是技術(shù)應(yīng)用型企業(yè)，予以股權(quán)或債權(quán)投資。SCF 自身不進(jìn)行投資事務(wù)，而是與創(chuàng)業(yè)投資基金結(jié)成合約性合作伙伴（Contractual Partnership），由合作伙伴進(jìn)行項(xiàng)目篩選、盡職調(diào)查、交易談判和投資決策，以避免對(duì)私人投資的擠出效應(yīng)。SCF 單項(xiàng)投資限額為50 萬(wàn)英鎊，擔(dān)任合作伙伴的創(chuàng)業(yè)投資基金按同等條件和不低于1∶1 比例匹配投資，單項(xiàng)合并總投資規(guī)模不超過(guò)500 萬(wàn)英鎊。SCF 在合作協(xié)議上約定的投資金額僅為法定承諾，只有創(chuàng)業(yè)投資基金完成投資，SCF 才會(huì)撥付投資資金，同時(shí)SCF 按照實(shí)際投資金額的2.5-3.5%向合作伙伴支付管理費(fèi)。SCF 實(shí)現(xiàn)2.43 倍的資金放大，有效引導(dǎo)社會(huì)資金向中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)資本的轉(zhuǎn)化，英國(guó)受世界金融危機(jī)的影響在2009-2010 財(cái)政年度的投資增長(zhǎng)率為-23%，而蘇格蘭地區(qū)的投資增長(zhǎng)保持0.4%的正增長(zhǎng)，SCF 功不可沒(méi)。[9]38-40

依據(jù)政府引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資基金的合作治理理念要求，政府引導(dǎo)基金聯(lián)合投資的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)注重以下四點(diǎn)：一是充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資基金的投資項(xiàng)目、評(píng)估投資項(xiàng)目和實(shí)施投資管理的作用，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“引導(dǎo)基金可以按適當(dāng)股權(quán)比例向該創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資，但不得以‘跟進(jìn)投資’之名，直接從事創(chuàng)業(yè)投資運(yùn)作業(yè)務(wù)”。二是政府引導(dǎo)基金不超過(guò)1∶1 的投資比例，按期退出，發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的帶動(dòng)效應(yīng)，例如《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第19 條規(guī)定，“引導(dǎo)基金按創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額50%以下的比例跟進(jìn)投資，每個(gè)項(xiàng)目不超過(guò)300 萬(wàn)元人民幣”，以及第22 條規(guī)定，“引導(dǎo)基金投資形成的股權(quán)一般在5年內(nèi)退出。股權(quán)退出由共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”。又如2018年《營(yíng)口市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》第8 條第3 款規(guī)定，“引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資，出資比例原則上不超過(guò)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)際出資額的40%，且對(duì)單個(gè)企業(yè)只能跟進(jìn)投資一次，并嚴(yán)格按照有關(guān)政策規(guī)定操作”。三是政府引導(dǎo)基金為跟進(jìn)、被動(dòng)投資者，實(shí)施股權(quán)托管，并且支付管理費(fèi)，例如《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》 第20 條規(guī)定，“引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理。創(chuàng)新基金管理中心應(yīng)當(dāng)與共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)簽訂《股權(quán)托管協(xié)議》，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、股權(quán)退出的條件或時(shí)間等”，以及第21 條，“引導(dǎo)基金按照投資收益的50%向共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)支付管理費(fèi)和效益獎(jiǎng)勵(lì)，剩余的投資收益由引導(dǎo)基金收回”。四是創(chuàng)業(yè)投資基金按同等條件投資，相關(guān)投資不得先于政府引導(dǎo)基金退出，防止創(chuàng)業(yè)投資基金利用自身信息優(yōu)勢(shì)，損害政府引導(dǎo)基金利益，實(shí)現(xiàn)利益捆綁、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。例如，《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第23 條規(guī)定，“共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)不得先于引導(dǎo)基金退出其在被投資企業(yè)的股權(quán)。”

四、政府引導(dǎo)基金融資擔(dān)保的法律規(guī)制

所謂融資擔(dān)保，是指政府引導(dǎo)基金為創(chuàng)業(yè)投資基金的債權(quán)融資提供各種形式的擔(dān)保。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，不僅創(chuàng)業(yè)投資基金的投資對(duì)象容易陷入融資困境，而且創(chuàng)業(yè)投資基金本身亦受到融資困擾，融資擔(dān)保是政府引導(dǎo)基金增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資基金投資能力的引導(dǎo)機(jī)制。美國(guó)小企業(yè)投資公司（The Small Business Investment Companies，SBIC）計(jì)劃被認(rèn)為是政府引導(dǎo)基金的肇始和典范，融資擔(dān)保正是SBIC 計(jì)劃的特色。1958年，美國(guó)為解決小企業(yè)融資難問(wèn)題，制定《小企業(yè)投資法》（Small Business Investment Act，SBIA），SBIC 則是依據(jù)SBIA 成立的創(chuàng)業(yè)投資基金，在美國(guó)小企業(yè)管理署（Small Business Administration，SBA）注冊(cè)并接受其管理，主要使用自有資金及杠桿融資籌集資金，向符合條件的小企業(yè)提供權(quán)益類或債務(wù)類的長(zhǎng)期投資以及管理經(jīng)驗(yàn)支持等。[10]92-93SBIC 計(jì)劃早期以向SBIC 提供優(yōu)惠利率貸款為主要引導(dǎo)方式，1992年SBA 修改，增加對(duì)財(cái)政資金安全性監(jiān)管要求，1994年SBA 重新設(shè)計(jì)SBIC 計(jì)劃，推出面向SBIC 的債券杠桿（Debenture Leverage）和參與式證券杠桿（Participating Securities Leverage）兩種融資支持：前者是由SBA 為SBIG 發(fā)行的十年期債券提供擔(dān)保，使之獲得最高3 倍的杠桿融資；后者則由SBA 以有限合伙人份額、優(yōu)先股及根據(jù)盈利支付債券等方式持有SBIC 的參與式證券，使之獲得最高2 倍的杠桿融資，并且其累計(jì)盈利之前的利息由SBA 代位支付，實(shí)現(xiàn)累計(jì)盈利之后SBIC 再按復(fù)利償還預(yù)付利息。SBIC 計(jì)劃提高美國(guó)創(chuàng)業(yè)資本的可獲得性，培育出蘋(píng)果、英特爾、聯(lián)邦快遞、美國(guó)在線等世界級(jí)創(chuàng)新企業(yè)。[11]19

雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》將融資擔(dān)保列為政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)方式之一，但是實(shí)踐中存在較多法律障礙。例如，經(jīng)營(yíng)性融資擔(dān)保在我國(guó)屬于準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)，受法律政策的限制，政府引導(dǎo)基金無(wú)法直接提供融資擔(dān)保，而是采取對(duì)其受托擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保損失予以補(bǔ)償?shù)拈g接融資擔(dān)保法律機(jī)制。又如，受到法律政策的限制，創(chuàng)業(yè)投資基金難以直接發(fā)行債券融資，即便銀行貸款亦受到《貸款通則》第20 條“不得用貸款從事股本權(quán)益性投資，國(guó)家另有規(guī)定的除外”的限制。科技部主導(dǎo)的政府引導(dǎo)基金未規(guī)定融資擔(dān)保為引導(dǎo)機(jī)制，大量地方性規(guī)范文件中也僅將其作為輔助方式。其實(shí)，政府引導(dǎo)基金通過(guò)融資擔(dān)保方式幫助創(chuàng)業(yè)投資基金突破自身資本規(guī)模的限制，符合合作治理的理念；同時(shí)，創(chuàng)業(yè)投資基金須承擔(dān)擔(dān)保承諾費(fèi)、利息費(fèi)等融資成本，有助于約束其提高投資效益，而政府引導(dǎo)基金享有優(yōu)先追償、承諾費(fèi)收入等可以彌補(bǔ)部分財(cái)政資金損失，確保政府投資的安全。因此，我國(guó)對(duì)政府引導(dǎo)基金融資擔(dān)保的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)注重以下三點(diǎn)： 一是應(yīng)當(dāng)明確允許政府引導(dǎo)基金對(duì)其投資的創(chuàng)業(yè)投資基金與投資企業(yè)予以融資擔(dān)保，2015年財(cái)政部出臺(tái)《政府投資基金暫行管理辦法》第12 條、2016年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》第26 條所禁止的擔(dān)保、抵押等均是指向非投資的對(duì)象，以避免政府引導(dǎo)基金異化為政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。二是融資擔(dān)保存在或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)融資擔(dān)保對(duì)象予以信用審查，例如《丹東市產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金設(shè)立方案的通知》（丹政發(fā)〔2016〕9號(hào)）規(guī)定，“根據(jù)信貸征信機(jī)構(gòu)提供的信用報(bào)告，對(duì)歷史信用記錄良好的股權(quán)投資基金，可采取提供融資擔(dān)保方式，支持其通過(guò)債權(quán)融資增強(qiáng)投資能力”。三是融資擔(dān)保列為政府引導(dǎo)基金的決策機(jī)構(gòu)審議事項(xiàng)，例如2018年《營(yíng)口市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》第15 條規(guī)定，審議批準(zhǔn)為引導(dǎo)基金投資企業(yè)提供融資擔(dān)保的事宜為引導(dǎo)基金決策委員會(huì)職責(zé)之一。

五、政府引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助的法律規(guī)制

所謂風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，是指政府引導(dǎo)基金對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金投資行為予以損失補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)資助的激勵(lì)性引導(dǎo)機(jī)制。由于創(chuàng)業(yè)投資基金的投資領(lǐng)域往往存在高風(fēng)險(xiǎn)、收益不確定性等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，政府引導(dǎo)基金以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付方式可以引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資基金。1998年，《英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力白皮書(shū)》 宣布設(shè)立1億英鎊的政府創(chuàng)業(yè)投資基金，以提高中小企業(yè)融資能力。2000年，政府創(chuàng)業(yè)投資基金由原貿(mào)易與工業(yè)部中小企業(yè)政策理事會(huì)轉(zhuǎn)由新成立的小企業(yè)服務(wù)局負(fù)責(zé)管理。政府創(chuàng)業(yè)投資基金本質(zhì)上是政府引導(dǎo)基金，主要引導(dǎo)設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金（Regional Venture Capital Funds，RVCF），引導(dǎo)機(jī)制除階段參股外，還包括資本損失補(bǔ)貼、管理/交易成本補(bǔ)貼：前者是政府創(chuàng)業(yè)投資基金對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金私人投資者予以20%資本損失保證；后者是政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金管理人提供管理/交易成本補(bǔ)貼。 政府創(chuàng)業(yè)投資基金計(jì)劃較為成功，英國(guó)成為歐洲創(chuàng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模超過(guò)整個(gè)歐洲的一半，而且各區(qū)域創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展較為均衡。[11]29-31

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第五章規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、第六章規(guī)定投資保障；《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第六章規(guī)定貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。2015年科技部、財(cái)政部又制定《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償管理暫行辦法》。綜上所述，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助主要包括：對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金及銀行等合作伙伴的投資損失或貸款損失由政府引導(dǎo)基金予以補(bǔ)貼；對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金投資對(duì)象的資助。由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助具有無(wú)償性，影響財(cái)政資金回收循環(huán)，所以只能作為政府引導(dǎo)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金合作治理的輔助引導(dǎo)機(jī)制?；诤献髦卫砝砟钜螅龑?dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助的法律規(guī)制要注重以下三點(diǎn)：一是政府引導(dǎo)基金應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有償使用原則，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助例外予以嚴(yán)格限制，既包括單一投資項(xiàng)目的限制，例如《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第26 條規(guī)定，“引導(dǎo)基金按照最高不超過(guò)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額的5%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助， 補(bǔ)助金額最高不超過(guò)500 萬(wàn)元人民幣”；第31 條、第32 條關(guān)于投資保障的限制，“引導(dǎo)基金可以給予‘輔導(dǎo)企業(yè)’投資前資助，資助金額最高不超過(guò)100 萬(wàn)元人民幣”，“引導(dǎo)基金可以根據(jù)情況，給予‘輔導(dǎo)企業(yè)’最高不超過(guò)200 萬(wàn)元人民幣的投資后資助”；《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第22 條規(guī)定，“年度風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償額按照合作銀行當(dāng)年的成果轉(zhuǎn)化貸款額進(jìn)行核定，補(bǔ)償比例不超過(guò)貸款額的2%”。為保障政府引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)對(duì)基金本身的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助的資金總額設(shè)定一定比例限制。二是政府引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金應(yīng)當(dāng)限定專門(mén)用途，例如《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第27 條規(guī)定，“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失”；第31 條規(guī)定對(duì)投資前資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用支出，第32 條規(guī)定對(duì)投資后資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的費(fèi)用支出。三是政府引導(dǎo)基金應(yīng)當(dāng)按照損失或費(fèi)用具體支出數(shù)額確定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)?！犊萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第26 條、《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第22 條按實(shí)際投資額或貸款額確定風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)較為簡(jiǎn)便，但是有悖于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助的本質(zhì)，并且缺乏有效約束力。