縣域晉升錦標(biāo)賽模式有效性分析

楊 華

（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢 430072）

一、問題意識(shí)與既有研究

晉升錦標(biāo)賽模式是在近十年來(lái)興起的對(duì)中國(guó)地方政府晉升方式、標(biāo)準(zhǔn)和途徑最有影響的分析框架。[1]晉升錦標(biāo)賽模式是中國(guó)地方政府中相當(dāng)重要的政治現(xiàn)象，它被認(rèn)為是對(duì)地方政府及其主要官員的政治激勵(lì)制度。筆者在基層調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府通過下發(fā)目標(biāo)責(zé)任及考核排名的方式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行激勵(lì)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)和晉升或相應(yīng)處罰等也與考核排名掛鉤。錦標(biāo)賽模式在這里發(fā)揮了作用。那么，錦標(biāo)賽模式在基層官員晉升中到底是表面上還是實(shí)質(zhì)上發(fā)揮作用，或者說錦標(biāo)賽模式在何種情形下有效？

在理論界，對(duì)晉升錦標(biāo)賽模式是否發(fā)揮作用持不同的看法，一種觀點(diǎn)認(rèn)為這種體制在中國(guó)政治體制中發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性作用，地方和基層政府主要官員的晉升大部分依照該模式進(jìn)行，能夠得到晉升的官員大部分都是其單位在GDP、財(cái)政收入或民生投入等方面的競(jìng)爭(zhēng)中排名靠前的，且沒有在一票否決的競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目上出過岔子。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在錦標(biāo)賽中，中央會(huì)在經(jīng)濟(jì)上向地方政府大規(guī)模放權(quán)，并通過各種方式鼓勵(lì)和促使地方政府在主要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上展開競(jìng)賽。[2]在該模式下，地方官員的個(gè)人效應(yīng)具有整體顯著性，不同地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的左右存在顯著差異。[3]晉升錦標(biāo)賽模式在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、選任官員上扮演著積極正面的角色[4]，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[5]，選拔了有能力、有干勁的官員[6]，而缺點(diǎn)則是長(zhǎng)官意志橫行、社會(huì)缺乏參與、政策選擇性執(zhí)行、地方保護(hù)主義盛行、官員腐敗對(duì)地方政府行為短期化影響顯著等[7]。

另一種觀點(diǎn)則對(duì)官員晉升錦標(biāo)賽理論提出了邏輯上的多維質(zhì)疑，認(rèn)為從正式制度上中國(guó)并不存在一個(gè)從上到下層層放大、將政治提拔和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)直接掛鉤的考核體系[8]。該觀點(diǎn)主張錦標(biāo)賽模式是選任官員的表面制度，在深層次上官員的晉升要比錦標(biāo)賽復(fù)雜得多，其他的因素如派系庇護(hù)、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、跑官買官等往往能左右基層干部的晉升[9]。在“中縣政治”中，家族關(guān)系是縣域范圍內(nèi)官員選拔和任用的關(guān)鍵因素，錦標(biāo)賽模式也只是在幾個(gè)主要的政治家族之間發(fā)揮作用。[10]還有研究表明，中國(guó)晉升體制只是對(duì)參與晉升競(jìng)爭(zhēng)的地方領(lǐng)導(dǎo)人有一個(gè)最低的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效門檻要求，并沒有證據(jù)支撐晉升錦標(biāo)賽假說。[11]

觀點(diǎn)不同說明對(duì)同樣的政治社會(huì)現(xiàn)象做出了不同的判斷，其背后意味著該現(xiàn)象具有多面性，不同的研究者如盲人摸象摸到了不同的側(cè)面。筆者在縣域調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層晉升錦標(biāo)賽模式確實(shí)普遍存在，但是在不同地區(qū)錦標(biāo)賽之所以發(fā)揮作用及如何發(fā)揮作用有差異，尤其是在東部地區(qū)和中西部地區(qū)存在較大差別。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官選任：錦標(biāo)賽模式與“任人唯親”

從調(diào)查來(lái)看，無(wú)論是在形式上發(fā)揮作用，還是實(shí)質(zhì)上發(fā)揮作用，錦標(biāo)賽模式在基層黨政體制中運(yùn)行要面對(duì)兩個(gè)前提，一個(gè)是上級(jí)黨委政府掌握著錦標(biāo)賽的標(biāo)的、規(guī)則和評(píng)判及獎(jiǎng)懲的權(quán)力，另一個(gè)是上級(jí)黨委政府主要官員在任命下級(jí)官員時(shí)不可避免地會(huì)有“任人唯親”現(xiàn)象和邏輯。第一個(gè)前提指的是晉升錦標(biāo)賽模式能夠發(fā)揮作用的組織載體，只有在中國(guó)特有的政治體制下，才會(huì)形成帶有較強(qiáng)錦標(biāo)賽特征的政治激勵(lì)模式。 第二個(gè)前提是指在具體的選人用人過程中， 除了組織原則和錦標(biāo)賽模式之外，主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好也會(huì)發(fā)揮較大作用。在縣域內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用也會(huì)受到這兩個(gè)前提的影響和制約。

就晉升錦標(biāo)賽發(fā)揮作用的組織載體而言，中國(guó)政治體制與西方官僚制最大的不同，是中國(guó)共產(chǎn)黨作為全面領(lǐng)導(dǎo)的政黨，其組織原則影響并整合進(jìn)政府官僚體制之中，改造和重塑了官僚體制及其精神。該體制被稱之為“黨政體制”[12]，抑或是“黨政科層制”[13]。中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)重要的組織原則是黨員服從黨組織、下級(jí)組織服從上級(jí)組織、全黨服從黨中央。這種服從是無(wú)條件的、不能討價(jià)還價(jià)的服從。[14]在黨政體制中，上級(jí)黨組織可以通過組織體系以政治任務(wù)的形式，給下級(jí)官僚部門下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，下級(jí)組織將無(wú)條件完成。[15]

在縣域，縣級(jí)黨委政府會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府下達(dá)具競(jìng)爭(zhēng)性的指標(biāo)任務(wù)即晉升錦標(biāo)賽“標(biāo)的”，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府通過相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)完成?？h級(jí)黨委政府一般不對(duì)下級(jí)黨委政府完成任務(wù)給予相應(yīng)配套，更不對(duì)下級(jí)完成任務(wù)的具體過程、方式和方法進(jìn)行監(jiān)控，它只對(duì)結(jié)果感興趣。[16]下級(jí)黨委政府需要自己調(diào)動(dòng)資源去完成任務(wù)，這些資源既可以是本單位內(nèi)部的資源，也可以是外部資源。下級(jí)黨委政府主要是按照上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)來(lái)調(diào)動(dòng)資源，對(duì)于任務(wù)之外的事務(wù)則較少投入資源。最終，縣級(jí)黨委政府會(huì)通過考核對(duì)下級(jí)單位完成任務(wù)的情況進(jìn)行考核排名，并對(duì)排名靠前的單位給予表彰，而對(duì)落后者進(jìn)行批評(píng)。在下級(jí)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升中，前面兩三年的排名情況會(huì)作為主要的參考指標(biāo)。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，大部分得以晉升的官員其任期前兩三年考核排名亦確實(shí)靠前或有較大進(jìn)步。這表明，錦標(biāo)賽至少在表面上是有效的。

在調(diào)查中，基層干部普遍表示，如果考核排名靠前的或者進(jìn)步較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)得不到晉升，靠后的或退步的得到了晉升，在縣域范圍內(nèi)也沒有合理性，“說出去不好聽，張榜也不好看”。這會(huì)給縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)聲譽(yù)上的損失，更不能起到正向激勵(lì)的導(dǎo)向作用。事實(shí)上，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干勁十足，對(duì)晉升錦標(biāo)賽的排名十分看重，說明晉升錦標(biāo)賽在基層確實(shí)發(fā)揮了作用。當(dāng)然，除了政治晉升激勵(lì)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)重視考核排名也有榮譽(yù)面子上的原因。在其位謀其政，如果一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在各項(xiàng)考核中排名靠后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)在面子上就過不去，在縣域同僚中也沒有地位、說話沒有分量。

就主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好而言，在縣域內(nèi)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)要貫徹自己意志、施行自己的政策，也會(huì)有“一個(gè)好漢三個(gè)幫，一個(gè)籬笆三個(gè)樁”的思想。而最能夠幫他的人就是最能理解他的意圖和想法，跟他在思想、路線和政策乃至情感上一致的人，也就是所謂“自己的人”。那么，在縣域黨政體制的一些重要崗位上，如重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和委局辦的主要負(fù)責(zé)人，就得安排任用這些人。在官員晉升中，也要首先將這些人升到重要的崗位上，占據(jù)某些重要的位置。同時(shí)要將那些反對(duì)自己或?qū)Ψ脚上档娜伺侥切┎恢匾膷徫簧?，以免成為自己施政的絆腳石。在這個(gè)意義上，基層官員的晉升主要是看是否為主要領(lǐng)導(dǎo)“自己的人”。進(jìn)而似乎可以認(rèn)為，在基層官員的晉升中錦標(biāo)賽不起作用，而官員個(gè)人的能力、考核排名等就不那么重要了。在基層調(diào)研中，筆者也確實(shí)看到縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)提拔“自己的人”、邊緣化對(duì)立面的情況存在。

在黨政體制下，意味著基層官員的晉升要將錦標(biāo)賽的結(jié)果作為主要參照，這是一個(gè)基本原則。一旦基層政治晉升實(shí)踐中有悖于該原則，黨政體制及錦標(biāo)賽模式就很難運(yùn)行下去。而“任人唯親”恰好與這個(gè)原則有沖突，但是它既符合人性標(biāo)準(zhǔn)，在官僚體制中又屬于常態(tài)。

錦標(biāo)賽模式與“任人唯親”邏輯互有張力，呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)。當(dāng)錦標(biāo)賽模式運(yùn)行較為暢通時(shí)，“任人唯親”邏輯就不那么張揚(yáng)和凸顯；當(dāng)錦標(biāo)賽模式形式化較嚴(yán)重時(shí)，“任人唯親”邏輯就可能大行其道。 但是，既然二者能夠并存于同一個(gè)體制之中，就必然有調(diào)和的余地。 其中一個(gè)調(diào)和方式是“任人唯親”的這個(gè)“親”也必須在晉升錦標(biāo)賽中勝出，也就是考核排名要靠前或有較大進(jìn)步。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，在基層黨政體制中，即便是那些被認(rèn)為是與主要領(lǐng)導(dǎo)有密切關(guān)系的人，他們并不能隨隨便便就可以占據(jù)某些重要崗位，他們也必須在晉升錦標(biāo)賽中去歷練。那些未能在晉升錦標(biāo)賽中勝出、但與主要領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系的官員也得不到晉升，或者即便晉升也不會(huì)占據(jù)某些重要的崗位。

基層調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在不同地區(qū)基層雖然都存在這兩個(gè)現(xiàn)象，但是有不同的側(cè)重。在中西部地區(qū)基層，錦標(biāo)賽模式的運(yùn)行會(huì)更實(shí)些，而在東部地區(qū)“任人唯親”的痕跡要重些。之所以如此，與這兩個(gè)地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展階段有關(guān)系。

三、中西部縣域發(fā)展?jié)摿εc錦標(biāo)賽模式實(shí)質(zhì)性運(yùn)行

在中西部地區(qū)，就縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人用人的偏好而言，也需要首先把“自己的人”安排在縣域黨政體制中的重要單位和重要崗位上去，安排好“自己的人”是基層官場(chǎng)中被默認(rèn)的潛規(guī)則。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍、地理位置優(yōu)越、礦產(chǎn)資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的崗位，縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)一般會(huì)把“自己的人”安排上去。占據(jù)這些崗位，意味著掌握住了在縣里執(zhí)政的大部分政治資源和經(jīng)濟(jì)資源。穩(wěn)定和發(fā)展了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣域就差不多穩(wěn)定和發(fā)展了。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記崗位是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)們必爭(zhēng)的崗位。

這些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來(lái)政治或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就相對(duì)較好，相關(guān)的資源較為豐富，再加上有縣里主要領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，任職這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)在晉升錦標(biāo)賽中，能夠動(dòng)用的資源就較多，勝出的幾率自然較大。在縣域官場(chǎng)中，對(duì)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)的去留會(huì)有較大的預(yù)期，如認(rèn)為他們要升為副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，或調(diào)到更重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或委局辦任職。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己的晉升也會(huì)有明確的期待。如果最后的晉升結(jié)果沒有達(dá)到官場(chǎng)中的普遍預(yù)期，對(duì)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的聲譽(yù)及其施政會(huì)有負(fù)面影響。因此，在錦標(biāo)賽中獲勝官員的去留一般會(huì)滿足官場(chǎng)中普遍的預(yù)期。如果是這樣的話，得到晉升的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員就會(huì)是與縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)較為親近的人，尤其是縣委書記“自己的人”。那么晉升錦標(biāo)賽模式就成了掩蓋私人關(guān)系的外表華麗的衣裳。

但是筆者在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研的情況是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的晉升參照的是錦標(biāo)賽模式，錦標(biāo)賽模式起實(shí)質(zhì)性作用。根源在于，中西部地區(qū)縣域發(fā)展較為緩慢，縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間即便有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的差別，一定程度上會(huì)影響錦標(biāo)賽的結(jié)果，但是這些差別不會(huì)太大，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可塑性很強(qiáng)。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記們“八仙過海各顯神通”提供了足夠的舞臺(tái)。一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后、底子薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或一個(gè)矛盾復(fù)雜、上訪集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果其鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記有足夠的能力調(diào)動(dòng)相關(guān)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會(huì)治理，那么也可以在短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定明顯好轉(zhuǎn)，促進(jìn)單位風(fēng)氣為之一新。那么，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)在錦標(biāo)賽中盡管不可能在短時(shí)間內(nèi)名列前茅，但是其進(jìn)步速度之快、排名位次提升之明顯，也會(huì)得到縣委縣政府的肯定，在縣域同僚中讓人刮目相看。這樣，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記及其他領(lǐng)導(dǎo)即便與縣委書記、縣長(zhǎng)的關(guān)系不那么親密，不是他們“自己的人”，他們?cè)诠賵?chǎng)預(yù)期中也會(huì)有較好的崗位安排。

筆者在鄂北一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查了解到，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)最近兩任黨委書記的晉升就是在錦標(biāo)賽中勝出的典型。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)原是大別山邊緣的一個(gè)純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地貧瘠，生產(chǎn)效率低，工商業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民人口外流嚴(yán)重。它在縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名中一直墊底，即便是在北部農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比較中也屬于落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)。且由于長(zhǎng)期缺乏有效治理，農(nóng)村黨群干群矛盾突出，農(nóng)民上訪上告現(xiàn)象嚴(yán)重?？h鄉(xiāng)官員一提到該鄉(xiāng)鎮(zhèn)就較為頭疼，都不愿意到該鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)任職。2007年左右該鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來(lái)一位任姓黨委書記，此人做事大膽有魄力，在小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村穩(wěn)定上花了大工夫，幾年內(nèi)就改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體面貌，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌都有了較大改善，在競(jìng)爭(zhēng)排名中不僅占據(jù)了農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的龍頭，而且在全縣排名中也有不俗的表現(xiàn)。由此任姓書記被提任為城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記，再五年晉升為副縣長(zhǎng)。而與之搭班子的鎮(zhèn)長(zhǎng)則直接轉(zhuǎn)任黨委書記。在此之前，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有鎮(zhèn)長(zhǎng)直接晉升為黨委書記的先例，年輕的鎮(zhèn)長(zhǎng)一般都會(huì)運(yùn)作到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)去任黨委書記，因?yàn)榇蠹叶颊J(rèn)為在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記就等于頭頂?shù)教旎ò辶耍诠賵?chǎng)中很難有出頭之日。所以該縣官場(chǎng)的共識(shí)是，任鎮(zhèn)長(zhǎng)可以到此地來(lái)鍍金，但是千萬(wàn)不要在這里任黨委書記。新任的游姓書記繼續(xù)在小城鎮(zhèn)、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)上使力，進(jìn)一步穩(wěn)固和提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣域范圍內(nèi)的排名，成績(jī)顯著。五年任期屆滿后，被任命為財(cái)政局長(zhǎng)。 而接任黨委書記的也是與其搭班子的鎮(zhèn)長(zhǎng)，說明在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記意味著前途看得見。

在該案例中，在任姓黨委書記之前，一般調(diào)任到該鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記被認(rèn)為是沒有前途的，說明任姓黨委書記與縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系并不密切。游姓黨委書記則是前任縣委書記的秘書，一般來(lái)說不會(huì)是后任縣委書記“自己的人”。因此，他們得以晉升并在縣域官場(chǎng)有話語(yǔ)權(quán)，主要來(lái)源于他們?cè)阱\標(biāo)賽中脫穎而出。尤其是任姓黨委書記，本來(lái)縣域官員及其個(gè)人都認(rèn)為他在官場(chǎng)已經(jīng)到頭，不料卻來(lái)了個(gè)咸魚翻身，根源在于他改變了落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面貌，折服了縣域官場(chǎng)。

中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展尚未定型，既是短板和缺點(diǎn)，發(fā)展沒有基礎(chǔ)，一切從零開始；也是長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)，它們就像一張白紙，等待優(yōu)秀的畫師在其中縱橫捭闔。因此，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)差別不大，給有能力的黨委書記自主發(fā)揮、施展才華、實(shí)現(xiàn)抱負(fù)留足了空間。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的可塑性很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和治理的進(jìn)步空間就很大，在錦標(biāo)賽排名當(dāng)中的跨度就可以很大，造成的前后對(duì)照鮮明，如此也就足以展現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)的能力。在晉升競(jìng)爭(zhēng)中，雖然不乏排名靠前、與縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系的人會(huì)得到晉升，但那些帶領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名進(jìn)步很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)也會(huì)被列入晉升的行列。當(dāng)然，同樣由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差別不大，也有可能換了主要領(lǐng)導(dǎo)之后，出現(xiàn)排名倒退的情況，這樣即便是縣委書記的“紅人”也不可能在排名退步的情況下予以晉升。

總之，由于中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差別不大、可塑性強(qiáng)，在錦標(biāo)賽中的排名就不會(huì)太固定，進(jìn)步與退步都有很大的可能，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的前后對(duì)比可以很強(qiáng)烈，那么就使得錦標(biāo)賽的晉升競(jìng)爭(zhēng)更具有實(shí)質(zhì)性。筆者在江西調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記得力，將班子成員緊密地團(tuán)結(jié)在一起干事業(yè)，把一個(gè)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得紅紅火火。其任期屆滿后，不僅升至副縣級(jí)干部，而且其班子成員大部分都在前后得到了進(jìn)一步提拔，縣域官場(chǎng)對(duì)此反應(yīng)積極熱情，認(rèn)為有個(gè)好的班長(zhǎng)就能夠帶領(lǐng)大家一起進(jìn)步。

四、東部縣域發(fā)展定型與錦標(biāo)賽模式形式化運(yùn)行

在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，錦標(biāo)賽模式運(yùn)行情況與中西部地區(qū)有一定差異。東部地區(qū)發(fā)展較早較快，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于條件、基礎(chǔ)和歷史發(fā)展的軌跡不同，逐漸有了自己的發(fā)展特色，很多地方都形成了一鎮(zhèn)一品的態(tài)勢(shì)。以工業(yè)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)又有不同的工業(yè)產(chǎn)品，像諸暨市店口鎮(zhèn)的五金加工、上虞區(qū)蓋北鎮(zhèn)的化工、諸暨大唐鎮(zhèn)的襪業(yè)等；以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也形成了有自己品牌特色的農(nóng)業(yè)，像上虞章鎮(zhèn)的獼猴桃；還有以旅游為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、以礦產(chǎn)為資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等?？h里在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)排名中，不會(huì)把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)湊在一起排名，而是把縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成幾種主要的類型。比如在紹興上虞區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被分為三種類型，一是中心鎮(zhèn)，二是工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三是山區(qū)農(nóng)業(yè)旅游業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)里只對(duì)同一類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行綜合排名。

東部地區(qū)大部分縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已相對(duì)固化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的等級(jí)序列相對(duì)穩(wěn)定和明確，很難再有較大的改變。如工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，排名靠前的就主要是那幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們的工業(yè)已成體系，市場(chǎng)發(fā)育齊全，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要官員無(wú)論能力有多大的差別，其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排名也只是微調(diào)。 排名靠尾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)無(wú)論怎么努力、能力有多大，也無(wú)法在其任期內(nèi)使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名躍升到前面。農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況也差不多。

從完成上級(jí)項(xiàng)目落地情況來(lái)看，越是發(fā)達(dá)的、有基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)下來(lái)的項(xiàng)目越會(huì)相對(duì)容易地在農(nóng)村落地。 這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部有群眾基礎(chǔ)，群眾做釘子戶、上訪戶的情況較少。 而在落后的、基礎(chǔ)較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性較差，跟群眾打交道較少，群眾基礎(chǔ)薄弱，群眾的大局意識(shí)也不強(qiáng)，那么在項(xiàng)目落地過程中就容易遇到釘子戶、上訪戶，從而拖延項(xiàng)目落地時(shí)間，甚至使項(xiàng)目難以落地。這樣在完成上級(jí)任務(wù)的排名中，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會(huì)相對(duì)落后。 要改變這種狀況也不是短時(shí)間內(nèi)能實(shí)現(xiàn)的。

因此，在東部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員拼命干活不為了大幅度提升自己的排名，而是保持并盡量提升排名位次。即便提升排名，前后的差距也不會(huì)那么顯眼，更不會(huì)在縣域官場(chǎng)中有較大的顯示度，給人家以明確的晉升預(yù)期。在晉升錦標(biāo)賽中，縣域內(nèi)那些重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是排名靠前，而這些排名靠前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)也確實(shí)得到了提拔重用。表面上看這是錦標(biāo)賽模式在起作用，實(shí)質(zhì)上是背后安排這些主要官員到這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職的推手在起作用，也就是“任人唯親”邏輯在起作用。

當(dāng)然，并不意味著在“任人唯親”原則下，這些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)就不需要有能力，或不需要拼命地工作。同樣地，即便是那些非重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)，他們也不會(huì)因?yàn)轭A(yù)期不能升任到更重要的崗位上就消極怠工。重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)要想得到晉升就得干出業(yè)績(jī)來(lái)，就不能使自己的排名滑落，他們還要更加拼命地將縣委縣政府安排的任務(wù)完成。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)也不能將自己的排名退后得太厲害了，落后意味著能力不夠。重要的是給縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)留下了不好的印象，甚至?xí)o他們添堵的壞印象，這會(huì)給自己后面的工作安排帶來(lái)麻煩。尤其是那些年輕有前途的干部，即便在落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，在排名中并沒有明顯的進(jìn)步，只要不后退，工作表現(xiàn)踏實(shí)，人家也會(huì)體諒說本來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有基礎(chǔ)，能夠做到這個(gè)程度已屬不易。因此在后面晉升中也不會(huì)落人口實(shí)。

五、結(jié)論與討論

從調(diào)查來(lái)看，晉升錦標(biāo)賽模式有其缺陷，使基層主要領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯下，按照上面考核的指揮棒走，對(duì)基層社會(huì)的需求敏感度和回應(yīng)性不足。但是，晉升錦標(biāo)賽模式在基層黨政體制中發(fā)揮的積極正面效應(yīng)大于負(fù)面影響，它在總體上是有效的，這正是基層黨政體制具有較大活力的重要原因。

東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，晉升錦標(biāo)賽模式在不同地區(qū)的實(shí)踐邏輯也有差異。中西部縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚未定型，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有較大發(fā)展?jié)摿?，錦標(biāo)賽的排名可調(diào)整性和變動(dòng)性較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)還有較大“八仙過海各顯神通”的施展才華空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在錦標(biāo)賽中的排位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政水平高度相關(guān)，因而晉升錦標(biāo)賽模式的運(yùn)行更具實(shí)質(zhì)性。正因?yàn)槿绱?，那些與縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系較弱或沒有關(guān)系、但在錦標(biāo)賽中獲勝的官員也有較大的晉升機(jī)會(huì)。在東部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已趨定型，錦標(biāo)賽位序排列可調(diào)整、可變動(dòng)的空間較小。在這里獲得晉升不是因?yàn)橛幸鄣恼?jī)，而是因?yàn)闆]有退步或被“末位淘汰”[17]。那些被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)配到基礎(chǔ)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的官員所獲得的晉升機(jī)會(huì)大。晉升錦標(biāo)賽模式在該地區(qū)的運(yùn)行帶有形式化的痕跡。

晉升錦標(biāo)賽模式是一種典型的政治激勵(lì)機(jī)制，無(wú)論它是實(shí)質(zhì)性運(yùn)行還是形式化運(yùn)行，它都向體制和社會(huì)釋放了“只要努力就有機(jī)會(huì)”的政治信號(hào)，激活了基層官僚體制，激發(fā)了主要官員的積極性，發(fā)揮了他們的才能和智慧，調(diào)動(dòng)了一切可以調(diào)動(dòng)的資源，在“責(zé)權(quán)利”層級(jí)高度不匹配的情況下[18]，創(chuàng)造性地開展工作，推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。晉升錦標(biāo)賽模式也是一種典型的人才選拔機(jī)制，它通過設(shè)定競(jìng)賽目標(biāo)、控制競(jìng)賽結(jié)果和配置激勵(lì)措施，集中基層官員的注意力往同一方向使力，在優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)中培養(yǎng)、選拔和任用官員，讓優(yōu)秀官員脫穎而出。