我國(guó)促進(jìn)型立法的憲法分析

陳倩欣

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

促進(jìn)型立法作為一種新型的立法模式正在逐步發(fā)展，這種新型立法模式和傳統(tǒng)立法模式具有哪些區(qū)別或者說(shuō)促進(jìn)型立法的特點(diǎn)體現(xiàn)在哪些方面，這種新型的立法有沒(méi)有憲法依據(jù)，其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)如何，本文試圖對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)分析與探討。

一、促進(jìn)型立法的特點(diǎn)

（一）調(diào)整對(duì)象方面

從目前的實(shí)踐看，促進(jìn)型法的調(diào)整對(duì)象具體來(lái)說(shuō)包括但不限于以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

1．民間資本進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民間投資不斷發(fā)展壯大已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、繁榮城鄉(xiāng)市場(chǎng)、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)的重要力量。在毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，有利于促進(jìn)各種經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。從非公有制經(jīng)濟(jì)的定位以及國(guó)家對(duì)其采取的政策措施可以看出，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施市政公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)金融服務(wù)商貿(mào)流通、國(guó)防科技工業(yè)等領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

2．運(yùn)用科技或創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，特別是為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化或促進(jìn)科技技術(shù)進(jìn)步的領(lǐng)域?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都離不開(kāi)科技成果的轉(zhuǎn)化和科技的進(jìn)步。因此，針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步事業(yè)的行業(yè)和領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)大力支持，還包括與之相關(guān)的科技中介服務(wù)、技術(shù)市場(chǎng)、技術(shù)交易、科技創(chuàng)新。如農(nóng)業(yè)機(jī)械化、科技企業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前的信息化和大數(shù)據(jù)是運(yùn)用信息技術(shù)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的主要手段，信息化和大數(shù)據(jù)的發(fā)展理應(yīng)得到鼓勵(lì)支持，智慧城市建設(shè)和智慧經(jīng)濟(jì)是利用信息技術(shù)促進(jìn)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型案例。

3．在資源、能源、環(huán)境等方面有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)或生活方式。2002年中共十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一。實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有利于促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)推崇和鼓勵(lì)有利于可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)生活方式。如資源綜合利用、可再生能源開(kāi)發(fā)利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展、清潔生產(chǎn)、散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用新型墻體材料與建筑保溫材料的應(yīng)用等，這些都有利于節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

4．具有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)、具有社會(huì)公益性質(zhì)和調(diào)整社會(huì)行為的行業(yè)或領(lǐng)域。新興產(chǎn)業(yè)是隨著新的科研成果和新興技術(shù)的誕生并應(yīng)用而出現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)部門或行業(yè)，主要是指電子信息生物新材料。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)有利于滿足社會(huì)需求、提高全社會(huì)效率、增強(qiáng)綜合國(guó)力。但是，這些產(chǎn)業(yè)尚處在摸索階段，它們沒(méi)有形成成熟的上游產(chǎn)業(yè)鏈，沒(méi)有先進(jìn)的設(shè)備、技術(shù)、產(chǎn)品以及服務(wù)。國(guó)家應(yīng)在政策、資金等方面對(duì)新興產(chǎn)業(yè)予以支持。因此，采用促進(jìn)型立法進(jìn)行調(diào)整亦符合當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)。社會(huì)公益和社會(huì)行為具有社會(huì)性，對(duì)這些方面采用促進(jìn)的方式能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。如社區(qū)教育、家庭教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育、終身教育等；在生活水平提高的基礎(chǔ)上追求健康；在秩序穩(wěn)定和諧的環(huán)境中倡導(dǎo)文明；在滿足基本就業(yè)的基礎(chǔ)上促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展、人才資源開(kāi)發(fā)都等與之相關(guān)的事項(xiàng)。促進(jìn)慈善事業(yè)、公共服務(wù)、志愿服務(wù)養(yǎng)老服務(wù)、全民健身等這些都是與人民的美好生活需要相契合的。

（二）以引導(dǎo)、鼓勵(lì)手段為主的立法

與刑法、處罰法等一系列法律不同，促進(jìn)型立法采用引導(dǎo)、鼓勵(lì)的調(diào)整方式，具有靈活性和伸縮性的特點(diǎn)，能夠應(yīng)對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的復(fù)雜多變狀況。立法技術(shù)上倡導(dǎo)性、宣示性條款較多。促進(jìn)型立法的優(yōu)勢(shì)在于它更加重視通過(guò)引導(dǎo)、鼓勵(lì)的方式而不是僵化的管理方式，政府積極主動(dòng)作為，促進(jìn)和推動(dòng)某一領(lǐng)域或事業(yè)的發(fā)展。促進(jìn)法的立法目的在于鼓勵(lì)、促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。在立法目的上，促進(jìn)型立法通常采用促進(jìn)和推動(dòng)等服務(wù)性語(yǔ)言，而沒(méi)有使用調(diào)整、規(guī)范等具有規(guī)制性的法律術(shù)語(yǔ)。例如，民辦教育促進(jìn)法第1條、就業(yè)促進(jìn)法第1條、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法第1條和寧波市文明行為促進(jìn)條例第1條等這些法律的立法目的中均使用了促進(jìn)一詞。

（三）注重社會(huì)參與和特殊責(zé)任設(shè)計(jì)的立法

政府在促進(jìn)型立法中具有主導(dǎo)地位，但必須注意的是，由于需要由政府推動(dòng)和扶持的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)往往具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品色彩，這種產(chǎn)品的供給除了政府的主導(dǎo)作用之外，社會(huì)其他團(tuán)體以及公眾在這些領(lǐng)域的普遍參與也十分重要。[1]因此，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公眾參與經(jīng)常被作為促進(jìn)型立法的一項(xiàng)基本原則，通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)力量的參與，尋求政府有效干預(yù)與全民參與的有機(jī)配合與協(xié)調(diào)。例如，中小企業(yè)促進(jìn)法的第七章專門規(guī)定了服務(wù)措施，第43條、第44條規(guī)定有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)機(jī)械促進(jìn)法第五章中也規(guī)定社會(huì)化服務(wù)。民辦教育促進(jìn)法第6條和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法第6條也有體現(xiàn)。促進(jìn)型立法這種鼓勵(lì)公眾和社會(huì)參與立法符合現(xiàn)代法治的立法要求。法的生命力在于實(shí)施，社會(huì)公眾的參與能更加有效地實(shí)施法律。促進(jìn)型立法是一種公眾參與型立法，公眾不再只是被管理者，更是積極主動(dòng)的參與者。

二、憲法為促進(jìn)型立法提供了直接規(guī)范依據(jù)

憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)都不得同憲法相抵觸。立法是社會(huì)主義法制建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是依法治國(guó)的重要前提，必須嚴(yán)格依據(jù)憲法開(kāi)展立法。憲法不僅為管理型、保障型立法提供了直接的規(guī)范依據(jù)，還為促進(jìn)型立法提供了直接的規(guī)范依據(jù)。如民辦教育促進(jìn)法就是依據(jù)憲法第19條制定出來(lái)的，憲法規(guī)范為民辦教育促進(jìn)法的適用范圍以及調(diào)整手段提供根本法的依據(jù)。鼓勵(lì)一詞表明國(guó)家在憲法規(guī)范上對(duì)這些主體在從事某項(xiàng)事業(yè)上是肯定和積極的評(píng)價(jià)，同樣民辦教育促進(jìn)法采取的也是鼓勵(lì)的調(diào)整手段，主要是肯定性的法律后果。清潔生產(chǎn)促進(jìn)法就是依據(jù)憲法第26條制定出來(lái)的。清潔生產(chǎn)促進(jìn)法的立法目的之一就是保護(hù)和改善環(huán)境，這里的環(huán)境當(dāng)然包括憲法規(guī)范中提及的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。同樣這一條也為循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法提供了理論支撐，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率、保護(hù)和改善環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而制定的法律。憲法第47條中的關(guān)于文化事業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法屬于此范疇，因此這些都屬于促進(jìn)型立法的范圍。促進(jìn)型法的立法目的、立法原則、調(diào)整對(duì)象和調(diào)整手段都有憲法規(guī)范作為支撐。

三、促進(jìn)型立法符合憲法的基本原則和憲法精神

促進(jìn)型立法必須以憲法為依據(jù)。最理想的是能夠直接從憲法中找到可以援引的條款，但不能過(guò)分拘泥于憲法條款。過(guò)分解釋或者固守憲法原話，都是不可取的。制定一部法律，最重要的是這部法律是否符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)定，而不僅僅是是否有可以直接援引的憲法條款。符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)定的法律，就是不違反憲法的法律，這樣的法律是依據(jù)憲法制定的法律?？v觀憲法中關(guān)于促進(jìn)型立法的若干規(guī)定，可見(jiàn)促進(jìn)型立法具有相對(duì)充足的憲法依據(jù)。[2]

人權(quán)、民主、法治是憲法的基本原則，這些原則在促進(jìn)型法中得到了充分體現(xiàn)。人權(quán)是人享有的基本權(quán)利。滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不僅要滿足物質(zhì)上的需求，也要滿足人民的社會(huì)性需求以及心理性需求。就業(yè)和教育是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，國(guó)家促進(jìn)就業(yè)、促進(jìn)民辦教育的發(fā)展有利于從社會(huì)層面保障并且滿足人民的需求。滿足人民對(duì)美好生活的向往有利于人權(quán)保障，電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的制定，不僅有利于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，而且對(duì)人民群眾精神文化生活的豐富也起著重要的作用。促進(jìn)型立法的民主原則主要體現(xiàn)在國(guó)家鼓勵(lì)公眾和社會(huì)參與。促進(jìn)型立法是一種公眾參與型立法，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公眾參與經(jīng)常被作為促進(jìn)型立法的一項(xiàng)基本原則。促進(jìn)型立法以法律的形式來(lái)促進(jìn)公眾和社會(huì)的參與符合民主原則的要求。如清潔生產(chǎn)促進(jìn)法第六條第二款規(guī)定，國(guó)家用鼓勵(lì)的方式使社會(huì)團(tuán)體和公眾能夠參與清潔生產(chǎn)的全過(guò)程。公眾和社會(huì)不再只是作為旁觀者，而是作為實(shí)質(zhì)性的主體者積極主動(dòng)地參與法律實(shí)施過(guò)程。促進(jìn)型立法符合憲法的法治原則，只有遵循憲法所要求的法治精神，才能制定完善的促進(jìn)型法。促進(jìn)型立法符合憲法的民主原則和法治原則可以融為一體，憲法所追求的法治原則和現(xiàn)代的善治要求公眾參與相統(tǒng)一。人治模式下大多數(shù)人沒(méi)有機(jī)會(huì)參與各類事務(wù)，而法治模式能使公民以平等的身份參與其中。促進(jìn)型立法以立法的形式鼓勵(lì)公眾參與正是民主和法治相結(jié)合的表現(xiàn)。

四、促進(jìn)型立法符合憲法的功能

憲法具有多種功能，促進(jìn)型立法符合憲法的經(jīng)濟(jì)功能、政治功能、文化功能和生態(tài)功能等。從一般原理來(lái)看，憲法作為上層建筑由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，它可以反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡有利于社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定。[3]憲法的經(jīng)濟(jì)功能成了經(jīng)濟(jì)對(duì)憲法的必然要求，也成為憲法的固然屬性。當(dāng)然，我們不能簡(jiǎn)單地將憲法的經(jīng)濟(jì)功能與節(jié)約成本聯(lián)系起來(lái)，它所改進(jìn)的是作用于經(jīng)濟(jì)因素和制度環(huán)境，包括政治環(huán)境、人文環(huán)境以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)因素最大化的發(fā)揮自身潛力和效用的價(jià)值目標(biāo)。[4]促進(jìn)型立法符合憲法的經(jīng)濟(jì)功能，促進(jìn)型立法中絕大部分是有關(guān)經(jīng)濟(jì)的立法，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中小企業(yè)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等。促進(jìn)型立法以促進(jìn)的手段為主，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。促進(jìn)型立法強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的參與，不僅能激發(fā)公眾參與的積極性，而且符合憲法的政治功能。在文化層面上，民辦教育促進(jìn)法從根本上體現(xiàn)了文化功能，有利于能滿足人民的文化需求。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面制定了相關(guān)促進(jìn)法，為改善人民的生活環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，符合憲法的生態(tài)功能。憲法對(duì)促進(jìn)型立法有價(jià)值引領(lǐng)的作用，促進(jìn)型立法不僅有直接的憲法規(guī)范作為依據(jù)，而且符合憲法的原則、憲法的精神以及憲法的功能。

五、以憲法為指導(dǎo)推進(jìn)我國(guó)促進(jìn)型立法

（一）依據(jù)憲法制定新的促進(jìn)型法律

除上述列舉的與促進(jìn)法有關(guān)的憲法規(guī)范之外，憲法規(guī)范中還存在其他具有引導(dǎo)性質(zhì)的規(guī)范。如憲法第8條、第11條、第20條、第21條中均有規(guī)定。因此，還有一些其他領(lǐng)域也可以制定促進(jìn)法來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。比如，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)屬于重點(diǎn)領(lǐng)域，憲法規(guī)范關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)采用的調(diào)整手段是鼓勵(lì)和支持，符合促進(jìn)型立法的特點(diǎn)?，F(xiàn)有與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有關(guān)的立法中并沒(méi)有一部促進(jìn)型法律，因此，在其他類型法律無(wú)法滿足其發(fā)展需要、這一領(lǐng)域又需要采用促進(jìn)手段予以調(diào)整時(shí)，針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)可以制定醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)促進(jìn)法。

（二）在原有立法模式上加入促進(jìn)型條款

每種立法模式都有其各自的特點(diǎn)，針對(duì)某一領(lǐng)域可以在原有的立法模式上加入一些促進(jìn)型條款，有利于發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，更好地促進(jìn)法律的實(shí)施。管理型、保障型、促進(jìn)型的分類不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的，保障中有管理，管理中保障，保障中有促進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)中不少保障型立法出現(xiàn)了促進(jìn)型的條款，如在老人年權(quán)益保障法規(guī)定，國(guó)家提倡、鼓勵(lì)義務(wù)為老年人服務(wù)；國(guó)家鼓勵(lì)慈善組織以及其他組織和個(gè)人為老年人提供物質(zhì)幫助；殘疾人保障法規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為殘疾人提供捐助和服務(wù)；各級(jí)政府鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量興辦殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)。憲法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)采取鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持的方式促進(jìn)其發(fā)展，但沒(méi)有制定促進(jìn)型法把所有非公有制經(jīng)濟(jì)囊括進(jìn)來(lái)。因此，可以在涉及非公有制經(jīng)濟(jì)的立法上，增加一些促進(jìn)型條款，發(fā)揮各類立法模式的優(yōu)勢(shì)。

六、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)的立法模式大多數(shù)是管理型立法，促進(jìn)型立法作為一種新型的立法模式有其獨(dú)特的價(jià)值。在對(duì)某一領(lǐng)域進(jìn)行立法時(shí)，為了滿足發(fā)展需要，應(yīng)多角度全方位思考問(wèn)題，立法模式不應(yīng)僅局限在管理型立法，應(yīng)當(dāng)對(duì)促進(jìn)型立法加以重視，作為管理型立法的一種補(bǔ)充，在某些領(lǐng)域可以制定促進(jìn)法，實(shí)現(xiàn)這一領(lǐng)域所要追求的價(jià)值目標(biāo)。社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步呼喚促進(jìn)型立法，但在進(jìn)行立法的同時(shí)也要注意其應(yīng)符合憲法追求的價(jià)值，依據(jù)憲法規(guī)范進(jìn)行立法。立法的形成過(guò)程必須有民眾的參與，促進(jìn)型法也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)憲法的原則。促進(jìn)型法作為一種“軟法”，有著其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。調(diào)整社會(huì)關(guān)系并非必須運(yùn)用強(qiáng)硬的管理方式，在滿足一定條件的情況下，采用鼓勵(lì)、引導(dǎo)等柔和的調(diào)整手段，會(huì)起到不一樣的效果。