城市群區(qū)域環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)換※

●王玉明

進(jìn)入21世紀(jì)，中國處于城市區(qū)域化與區(qū)域城市化發(fā)展的新時期，城市群已經(jīng)成為新時期城市化與區(qū)域化發(fā)展的基本模式，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力和潛力的核心增長極，城市群發(fā)展將主導(dǎo)中國城市化發(fā)展和中國現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略大局。隨著中國城市化和城市群快速發(fā)展，城市群資源環(huán)境約束凸顯，跨界性、擴(kuò)散性、累積性和區(qū)域性的公共環(huán)境污染問題突出，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的關(guān)系，應(yīng)對區(qū)域公共環(huán)境問題，已經(jīng)成為中國城市群可持續(xù)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。而屬地主義、分散化的、碎片化的、科層制管理模式與城市群區(qū)域環(huán)境治理的整體性、跨域性、網(wǎng)絡(luò)化的集體行動相背離，合作型環(huán)境治理已成為解決區(qū)域公共環(huán)境問題的一種新型治理模式。

一、城市群區(qū)域環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)換的背景

城市群生態(tài)環(huán)境是一種較典型的公共產(chǎn)品。對于區(qū)域內(nèi)各個城市和居民來說，生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性，這決定了它不能或不能有效地通過市場機(jī)制來提供，容易帶來環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)中的“搭便車”現(xiàn)象、“公地悲劇”等問題。因此，必須由城市群成員方地方政府共同提供才能提高生態(tài)環(huán)境的功能和效率。從生態(tài)學(xué)視角看，城市群區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境具有天然的一體性，是一個具有整體性的自然生態(tài)系統(tǒng)，區(qū)域內(nèi)各個生態(tài)要素相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互作用，局部的生態(tài)環(huán)境污染往往會影響到整個城市群的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。因此，將城市群生態(tài)環(huán)境作為一個整體和一個系統(tǒng)來考慮，區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理主體必須依從和服務(wù)于區(qū)域的整體環(huán)境利益，特別是各地方政府需要共同應(yīng)對區(qū)域內(nèi)公共環(huán)境問題。城市群生態(tài)環(huán)境具有很強(qiáng)的正外部性（公益）或負(fù)外部性（公害）。生態(tài)環(huán)境的外部性既決定了城市群環(huán)境治理必須以自然區(qū)域整體為治理對象，也反映了政府是這類公共產(chǎn)品的主要提供者和管理者。政府之間只有依靠合作治理,把外部成本或外部收益內(nèi)部化,才會促進(jìn)每一個合作主體都把環(huán)境保護(hù)真正當(dāng)作自己的事,采取共同目標(biāo)、共同愿景指向的集體行動。[1]城市群生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品特征和整體性、外部性、復(fù)合性，需要城市群各地方政府共同行動，彼此合作，推動生態(tài)城市群建設(shè)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

城市群環(huán)境污染具有明顯的跨區(qū)域擴(kuò)散性、關(guān)聯(lián)性，府際間的環(huán)境污染相互影響。例如在長三角、京津翼城市群，輸入性污染源是霧霾的主要成因之一。在水環(huán)境方面，跨界污染在河流的上下游、左右岸之間最為常見，河流的上游污染影響整條河流。另外，城市群固體廢棄物如果得不到及時處置，將加劇大氣污染、土壤污染和地下水污染?！俺鞘腥簝?nèi)的土壤污染問題不僅是單個城市排污造成的，還突出表現(xiàn)為污染物隨著水和大氣在城市群內(nèi)遷移轉(zhuǎn)化。如由于工業(yè)污染形成酸雨，將酸化城市的水體與土壤。城市群生態(tài)環(huán)境問題的特征決定了任何單個城市政府難以解決城市群的生態(tài)環(huán)境問題，需要打破行政區(qū)劃限制，創(chuàng)新體制機(jī)制，必須府際環(huán)境治理合作，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)一體化，實(shí)現(xiàn)從屬地管理走向跨域治理，從碎片化管理走向整體性合作治理，從科層管理走向網(wǎng)絡(luò)化治理，從松散性行動走向制度性集體行動。府際環(huán)境治理實(shí)質(zhì)上是府際合作治理。合作型環(huán)境治理是一組相互依存的利益相關(guān)者為了解決復(fù)雜的環(huán)境問題而建立跨域的合作伙伴關(guān)系，并以平等協(xié)商的方式參與環(huán)境決策制定的過程和制度。[2]所以，城市群府際環(huán)境治理是指政府間協(xié)同應(yīng)對區(qū)域環(huán)境問題，共同保護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)合行動。

近十年來，我國城市群地區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，特別是跨界公共環(huán)境問題突出，已嚴(yán)重威脅區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，構(gòu)成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。為此，國家出臺了針對區(qū)域環(huán)境問題的重大政策，并修改了相關(guān)法律文件，這些政策和法律為城市群環(huán)境合作治理提供了基本的政策依據(jù)。如2013年，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。2013年，國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》提出建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理，建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治的措施。2015年修訂的《大氣污染防治法》也明確規(guī)定，建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。2015年9月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》具體指出，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，完善京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，其他地方根據(jù)具體情況建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制。這些公共政策的出臺為城市群區(qū)域環(huán)境治理提供了政策依據(jù)和行動方向。

二、從屬地主義管理走向跨域治理

我國區(qū)域環(huán)境治理是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地主義管理模式。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”可見，屬地管理即按照行政區(qū)劃由各級地方政府在行政管轄范圍內(nèi)實(shí)施管理。屬地主義管理模式的突出特征表現(xiàn)在：一是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的分割式治理。二是以科層制為基礎(chǔ)的控制式治理。屬地主義管理模式賦予了地方政府在轄區(qū)內(nèi)的治理權(quán)限，各級地方政府及其環(huán)境主管部門依據(jù)該治理模式對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題進(jìn)行管理。屬地管理的最大問題在于分割式管理與區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性之間存在張力和矛盾。在屬地管理模式下，雖然明確了地方政府在轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境主體責(zé)任，但是沒有明確解決跨域環(huán)境問題的責(zé)任主體，難以解決跨域環(huán)境的責(zé)任承擔(dān)難題。在區(qū)域環(huán)境治理上忽視區(qū)域整體利益，各級政府往往以轄區(qū)內(nèi)利益最大為行動導(dǎo)向，容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義和環(huán)境負(fù)外部性惡化等問題。[3]在屬地管理模式下，環(huán)境管理通過自上而下制定防治目標(biāo)，規(guī)定防治措施，下達(dá)治理任務(wù)，這種控制式管理方式難以調(diào)動地方的積極性。區(qū)域環(huán)境沖突主要依靠上級政府特別是中央政府來處理，缺少政府間橫向交流、合作和市場化、社會化機(jī)制介入。區(qū)域行政資源無法有效利用和整合，也無法充分調(diào)動其他主體參與環(huán)境治理的積極性。[4]在缺乏外部激勵和外部監(jiān)督的情況下，地方政府往往以自身利益為導(dǎo)向,追求轄區(qū)內(nèi)的利益最大化，忽視區(qū)域整體利益,導(dǎo)致政府合作陷入困境，大量跨界生態(tài)環(huán)境問題無法協(xié)作解決。因此，城市群環(huán)境治理的關(guān)鍵是打破傳統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境治理模式，建立以自然疆界劃分的生態(tài)區(qū)域?yàn)橹卫韺ο螅缧姓^(qū)之間的緊密合作，區(qū)域一體化的治理模式。[5]區(qū)域環(huán)境治理必須從屬地治理轉(zhuǎn)向基于協(xié)同行動的跨域治理。

跨域治理（Cross-Boundary Governance）是基于特定地理空間的突破屬地管理模式弊端的跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的治理模式。“跨域治理是應(yīng)對跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的社會公共事務(wù)和公共問題，公共部門、私人部門、非營利組織、社會公眾等治理主體攜手合作，建立伙伴關(guān)系，綜合運(yùn)用法律規(guī)章、公共政策、行業(yè)規(guī)范、對話協(xié)商等治理工具，共同發(fā)揮治理作用的持續(xù)過程。”[6]與其相似的概念有英國的“區(qū)域治理”(Region Governance），美國的“都會區(qū)治理”(Metropolitan Governance）以及日本的“廣域行政”。[7]“跨域治理涵蓋了城市治理、地方治理、大都市區(qū)治理、廣域行政、區(qū)域治理與空間治理。”[8]跨域治理理論是治理理論的重要組成部分，西方的跨域治理理論呈現(xiàn)三個方向：以科層制為手段的傳統(tǒng)區(qū)域主義；以市場機(jī)制為手段的公共選擇理論；以合作網(wǎng)絡(luò)為手段的新區(qū)域主義。針對區(qū)域跨界問題，新區(qū)域主義主張通過三條實(shí)踐途徑解決：一是多層政府的方法(Multi-tiered Approach)，由處于不同層級的政府提供對應(yīng)的不同范圍的公共服務(wù)；二是功能鏈接方法(Linked Functions Approach)，即建立區(qū)域功能的合作或地方政府間的合作協(xié)議；三是綜合網(wǎng)絡(luò)方法(Complex Net-works Approach)，通過多層次、多主體的合作協(xié)議網(wǎng)絡(luò)來促進(jìn)區(qū)域治理。[9]Sullivan,H.,&Skelcher,C.根據(jù)合作的緊密程度，把跨域治理分為“網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、聯(lián)盟形式、整合四種類型?！盵10]不同類型對應(yīng)不同的合作形式和治理工具。“在網(wǎng)絡(luò)型合作中，參與者之間組成了非正式的策略性伙伴關(guān)系；在伙伴關(guān)系的合作中，參與者通過行政契約、約定和協(xié)議等進(jìn)行合作；在聯(lián)盟形式的合作中，參與者組建都會聯(lián)盟并讓出部分自主性；在整合性的合作中，參與者通過合并和建立科層體制進(jìn)行更深層次的合作?！盵11]跨域治理通過多元主體之間的平等、溝通、協(xié)商與協(xié)力，打破了行政區(qū)劃的地理分割，超越了政府和市場的簡單劃分，是政府、企業(yè)、非政府組織、公民社會等多主體參與的伙伴關(guān)系的建立和協(xié)作治理的實(shí)現(xiàn)。通過網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)、合作協(xié)議、合作組織等多種方式建立正式、穩(wěn)定的合作關(guān)系，因此，跨域治理的實(shí)質(zhì)是多組織之間的協(xié)同合作。

跨域環(huán)境治理是跨域治理的一個特定領(lǐng)域，城市群生態(tài)環(huán)境問題是典型的跨域或跨界性公共事務(wù)，城市群環(huán)境治理具有跨層級、跨區(qū)劃、跨部門、跨公私界限特征。一是縱向?qū)用娴暮献髦卫?，在中央政府和地方政府之間、上下級地方政府之間不再是以指揮命令為基本特征的等級關(guān)系，而是不同層級政府在平等基礎(chǔ)上的合作共治；二是橫向?qū)用娴暮献髦卫?，即不同地方政府之間摒棄地方本位主義下的惡性競爭關(guān)系，建立平行政府間的伙伴協(xié)作關(guān)系；三是跨部門合作治理，即地方政府與企業(yè)、非政府組織和公民社會的合作。[12]隨著城市群區(qū)域公共環(huán)境問題日益突出，城市群環(huán)境治理需要集中區(qū)域內(nèi)上下級政府、橫向政府，以及其他利益相關(guān)者的力量，形成同心協(xié)力的伙伴關(guān)系，解決區(qū)域同跨領(lǐng)域、跨行政區(qū)、跨部門的公共環(huán)境問題?？缬蛑卫硎浅鞘腥簠^(qū)域環(huán)境治理的內(nèi)在要求，是突破屬地管理模式困局的理性選擇。

三、從碎片化管理走向整體性治理

整體性治理（Holistic Governance）是對傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理運(yùn)動所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，整體性治理被視為“后新公共管理”的改革趨勢。[13]20世紀(jì)90年代中后期以來，以整體性治理為價值核心的政府改革已在世界范圍興起與發(fā)展，不同國家的改革目標(biāo)被予以不同的名稱。在澳大利亞和新西蘭稱為整體型政府（Whole-of-government），加拿大命名為水平政府（Horizontal Government），美國則冠以協(xié)同政府（Collaboration Government）。[14]英國學(xué)者佩里·?？怂拐J(rèn)為，整體性政府是針對新公共管理背景下碎片化管理帶來的一系列問題而提出的改革目標(biāo)。碎片化管理會導(dǎo)致的主要問題是：“部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本；相互沖突的項目；重復(fù)建設(shè)；相互沖突的目標(biāo)；缺乏溝通；在回應(yīng)需求時各自為政；公眾無法獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；倚重固有的滯后的專業(yè)干預(yù)應(yīng)對棘手問題?！盵15]碎片化管理最為突出的問題是地方主義、部門主義，即政府之間或政府部門之間只關(guān)心自身利益，彼此推卸責(zé)任。而整體性治理力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來，構(gòu)造一個三維立體的整體性治理模型?！耙皇侵卫韺蛹壍恼?，主要涵蓋全球、大洲、國家、地區(qū)和地方這五個層級，它們之間通過網(wǎng)絡(luò)連接和協(xié)議來共同應(yīng)對日益增多的“跨界”公共議題。二是治理功能的整合，擬整合的功能可以是組織內(nèi)的，也可以是彼此有重合或相關(guān)功能的部門之間的，例如健康和社會看護(hù)部門之間功能的整合。三是公私部門的整合，很多工作可以在公共部門、志愿團(tuán)體或者私人業(yè)主公司進(jìn)行整合，從而推動公私合伙、互助、協(xié)助的發(fā)展。這樣形成一個以治理層級的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門的整合為長的整體性治理的長方體。”[16]Tom Ling將整體性治理的實(shí)踐分為“內(nèi)、外、上、下”四個結(jié)構(gòu)維度?！皟?nèi)是指組織內(nèi)部的合作，即新的組織結(jié)構(gòu)形式；外是指跨組織部門的新工作方式；上是指對上承擔(dān)責(zé)任，組織目標(biāo)自上而下設(shè)定，即新的責(zé)任和激勵機(jī)制；下是指新的服務(wù)供給流程?！盵17]波利特從公共政策的視角提出了整體政府的基本邏輯：“實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵是在不消除組織邊界本身的前提下跨過組織邊界，并開展有關(guān)協(xié)同活動的聯(lián)合工作”。通過政府部門間及政府內(nèi)外組織之間的協(xié)作達(dá)到以下目的：“排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過對某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)。”[18]整體性治理強(qiáng)調(diào)公私合伙和央地合作，以網(wǎng)絡(luò)治理為組織形態(tài)和運(yùn)作資源，以滿足公眾需求，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為核心價值追求，達(dá)到政府行動與公眾需求高度整合。各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”(Joined-up)、“協(xié)調(diào)”(Coordination)則是整體性政府在管理上發(fā)揮作用的基本特征。[19]凡政府組織通過“聯(lián)合”“協(xié)同”和“協(xié)調(diào)”的方式實(shí)現(xiàn)組織整合、政策整合和功能整合的管理活動都屬于整體政府的內(nèi)容。

整體性政府的核心機(jī)制是整合和協(xié)調(diào)?！罢?Integration)是聯(lián)合方式在組織功能上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)(Coordination)與合作(Cooperation)的產(chǎn)物，它是整體政府改革中新基本內(nèi)涵的集中體現(xiàn)。”[20]“一是它可以將不同層次的治理或同一層次的治理進(jìn)行整合。二是可以在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以在少數(shù)和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。三是整合可以在公共部門內(nèi)進(jìn)行，也可在政府部門與非政府部門或私人部門之間進(jìn)行?！盵21]整合包括組織整合、政策整合和功能整合，即借助激勵手段、文化手段和權(quán)威結(jié)構(gòu)將各類組織和政策結(jié)合起來，跨越組織間的邊界以應(yīng)對非結(jié)構(gòu)化的重大問題。Meijers和Stead認(rèn)為，“整合需要最多的部門間互動，因?yàn)檫_(dá)成合作只需要各部門的政策產(chǎn)出更有效，協(xié)調(diào)只需要各部門的政策產(chǎn)出相互一致不沖突，但整合的結(jié)果則意味著一個大的整體性的政策產(chǎn)出?！盵22]協(xié)調(diào)是常見的化解沖突、整合資源的一種手段，即通過激勵和誘導(dǎo)多個任務(wù)組織、部門和單位、專業(yè)結(jié)構(gòu)等朝向一個共同方向行動。另外，整體性治理與網(wǎng)絡(luò)化治理也是耦合的。從整合和協(xié)調(diào)的角度看，整體性政府的治理結(jié)構(gòu)既不同于以權(quán)威和命令為協(xié)調(diào)手段的科層制，也不同于分散決策的市場組織，整體性治理將多元主體的合作與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，整合各種組織資源，實(shí)現(xiàn)跨界合作。

城市群環(huán)境治理需要整體性治理的思維，以城市群整體性生態(tài)文明和區(qū)域環(huán)境共同體為目標(biāo)，建立區(qū)域環(huán)境治理的整合機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。城市群生態(tài)環(huán)境具有區(qū)域整體性，每個城市無法超脫于區(qū)域環(huán)境的影響之外，城市群與成員方政府之間相互依存，這種依存性表現(xiàn)為誰也離不開誰。通過縱向政府間、橫向政府間的組織資源整合、政府內(nèi)部資源的整合、環(huán)境政策整合和空間生態(tài)功能整合。整合政府部門與非政府部門或私人部門之間的資源和能力，治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境，推動城市群環(huán)境治理從分散走向合作,從沖突走向協(xié)調(diào)，建立整體性區(qū)域環(huán)境治理體制。

四、從科層制管理走向網(wǎng)絡(luò)化治理

傳統(tǒng)的科層制管理模式，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的層級結(jié)構(gòu)，明確的組織邊界，依靠命令與控制、刻板的工作規(guī)程來維系的政府管理模式?？茖庸芾砟Ｊ阶⒅亟M織內(nèi)部資源的有效使用，忽視組織外部環(huán)境的變化以及組織所提供的公共服務(wù)的有效性。[23]進(jìn)入21世紀(jì)，基于邊界的公共管理方法己經(jīng)過時，這種模式已經(jīng)不能滿足復(fù)雜而快速變革的時代需求，不適合處理超越組織邊界的復(fù)雜問題，取而代之的是一種網(wǎng)絡(luò)化治理模式(Governing by Network)。隨著社會力量的發(fā)展，公共管理中政府以外的治理主體發(fā)揮越來越重要的作用。因而，網(wǎng)絡(luò)化治理漸漸成為現(xiàn)代治理的一種重要范式，成為公共管理改革的新思維?！笆紫?，公共管理中許多問題不能完全分割成小塊分別交給不同的部門去處理，必須涉及到跨部門之間的協(xié)作；其次，處理復(fù)雜事務(wù)的政策需要網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)才能執(zhí)行；再次，政治性壓力使得網(wǎng)絡(luò)可能是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所必需的；第四，實(shí)現(xiàn)各種聯(lián)系制度化的必然要求；最后，跨部門和不同層次管理的需要?！盵24]網(wǎng)絡(luò)化治理則是一種在資源分散持有和相互依賴基礎(chǔ)之上的外部取向的公共管理模式。[25]這是一種替代或挑戰(zhàn)官僚機(jī)制與市場機(jī)制的新模式，傾向于將網(wǎng)絡(luò)視為不同部門(行動者)間的合作關(guān)系，及其組織間協(xié)調(diào)模式。[26]著名學(xué)者羅德斯也論述了網(wǎng)絡(luò)治理模式挑戰(zhàn)或取代傳統(tǒng)科層制的趨勢。他認(rèn)為治理作為配置和協(xié)調(diào)資源的方式，除了傳統(tǒng)的自上而下的等級科層制調(diào)控以外，還可以通過市場機(jī)制和自組織網(wǎng)絡(luò)得以實(shí)現(xiàn)，因此，他把治理模式分為科層模式、市場模式和網(wǎng)絡(luò)模式。羅德斯認(rèn)為隨著社會復(fù)雜性的加強(qiáng)，對社會政治的治理已由一個“自組織”（Selforganizing）的組織間網(wǎng)絡(luò)的互動系統(tǒng)所主導(dǎo)。[27]網(wǎng)絡(luò)治理成為公共管理改革的新思維。

網(wǎng)絡(luò)組織是一種不同于傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的組織形式，“網(wǎng)絡(luò)沒有正式的科層式結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力是非正式的、分權(quán)的、水平的，行動者參與網(wǎng)絡(luò)是志愿的；大部分網(wǎng)絡(luò)是通過一個協(xié)調(diào)方召集協(xié)商組成，權(quán)力的分布是平等的；自我利益的達(dá)成是自治團(tuán)體加入網(wǎng)絡(luò)的一個重要動機(jī)。”[28]羅德斯認(rèn)為，治理作為配置和協(xié)調(diào)資源的方式，除了傳統(tǒng)的自上而下的等級科層制調(diào)控以外，還可以通過市場機(jī)制和自組織網(wǎng)絡(luò)得以實(shí)現(xiàn)。隨著社會復(fù)雜性的加強(qiáng)，對社會政治的治理已由一個自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)的互動系統(tǒng)所主導(dǎo)。[29]網(wǎng)絡(luò)化治理象征著改變公共部門形態(tài)的層級制政府、協(xié)同政府、第三方政府和網(wǎng)絡(luò)化政府這四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流。在按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結(jié)構(gòu)建立縱向權(quán)力線的同時，還應(yīng)根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動線，即網(wǎng)絡(luò)化治理的新形態(tài)。[30]網(wǎng)絡(luò)化治理被視為跨界合作的最高境界，網(wǎng)絡(luò)化治理以第三方政府和協(xié)同政府的發(fā)展為基礎(chǔ)，同時也包含了第三方政府、協(xié)作政府的特征，并且代表了層級制政府、協(xié)同政府、第三方政府和網(wǎng)絡(luò)化政府四種類型發(fā)展趨勢的集合?！熬W(wǎng)絡(luò)治理所蘊(yùn)含的平衡性、參與性、靈活性和包容性的治理結(jié)構(gòu)，與垂直的、官僚主義的科層制治理形成鮮明的對比?！盵31]網(wǎng)絡(luò)治理的邏輯是通過交易的途徑實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，因?yàn)闆]有哪個行動者擁有足夠的資源和能力單獨(dú)解決所有的問題，相互依存的行動者通過交換資源、共享知識、談判目標(biāo)，才能有效的集體行動。網(wǎng)絡(luò)化治理模式強(qiáng)調(diào)資源合理配置，建立一種多中心的治理體系，充分利用組織內(nèi)外的資源。[32]政府在這種模式中只是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的一個關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)，政府的核心職責(zé)是利用組織內(nèi)外各種資源創(chuàng)造公共價值。

20世紀(jì)末，世界城市化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到了城市群網(wǎng)絡(luò)化階段。隨著全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化的相互影響和作用，深刻影響著城市發(fā)展和城市群區(qū)域空間組織模式。城市是在整個城市體系中存在與發(fā)展的，城市之間的聯(lián)系是城市體系結(jié)構(gòu)與動態(tài)變化的根本原因，城市政府間的合作網(wǎng)絡(luò)是城市群區(qū)域治理的基本模式，網(wǎng)絡(luò)化治理成為城市群區(qū)域治理的發(fā)展趨勢。網(wǎng)絡(luò)治理模式也將成為城市群環(huán)境治理和區(qū)域環(huán)境管理體制改革的理性選擇。在城市群環(huán)境治理中，引入合作網(wǎng)絡(luò)治理的新思維，府際環(huán)境治理所依賴的是以公共環(huán)境問題為導(dǎo)向而聚集起來的的組織網(wǎng)絡(luò)，它包括了中央政府和地方政府的縱向合作治理、地方政府間的橫向合作治理以及政府、企業(yè)、非政府組織和市民社會的跨部門的合作治理。構(gòu)建政府～市場～社會相互支撐的合力體系，建立由城市群各行動主體之間的相互依賴、互動合作、共同發(fā)展、利益共享的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。這是一種不同于科層結(jié)構(gòu)、市場機(jī)制的組織間網(wǎng)絡(luò)，具有多元性、開放性、分權(quán)性、動態(tài)性等特征。由于政府是環(huán)境治理中的關(guān)鍵行動主體，所以政府間的合作網(wǎng)絡(luò)是府際環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的核心。

五、從松散行動走向制度性集體行動

在當(dāng)前全球化、區(qū)域化、市場化及信息化等復(fù)雜環(huán)境下，城市群環(huán)境治理需要走出松散行動的困境，實(shí)現(xiàn)制度化的府際合作。制度性集體行動理論（Institutional Collective Action）為理解城市群或大都市區(qū)的跨域治理提供了一個新的理論框架?！爸贫刃约w行動能夠使地方政府之間、不同層級的政府之間、不同地方政府單位和社區(qū)其他行動者之間達(dá)成合作?！盵33]“所有的地方政府間合作，無論正式還是非正式，實(shí)際上都是制度性集體行動——通過一組共同起作用的制度來實(shí)現(xiàn)共享的政策目標(biāo)?！盵34]這種制度可以理解為規(guī)則體系或合作機(jī)制。羅西瑙認(rèn)為，治理是這樣一種規(guī)則體系：它依賴主體間重要性的程度不亞于對正式頒布的憲法和憲章的依賴。[35]松散性治理的一個重要特征是缺少區(qū)域性伙伴關(guān)系所必需的合作規(guī)范。制度本質(zhì)就是激勵約束，制度的基本功能是減少交易成本，協(xié)調(diào)社會矛盾和沖突。制度性集體行動需要建立一種推動合作的機(jī)制或規(guī)則體系。城市群府際環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)是一種制度化的合作和制度設(shè)計，目的是為了規(guī)范參與各方的行為與角色，降低行為的不確定性，同時賦以行動各方相互分享資源與價值，并經(jīng)此制度的建立，促進(jìn)集體行動，降低治理過程的交易成本。其中合作機(jī)制是指一系列正式或非正式組織起來的一般行為模式或行為規(guī)范，涉及行為調(diào)節(jié)的具體制度安排。合作機(jī)制一般通過契約、協(xié)議、規(guī)范和程序等規(guī)則體系產(chǎn)生制度效應(yīng)。這種規(guī)則體系對參與主體具有限制作用，并在相當(dāng)?shù)某潭壬厦鞔_和塑造參與主體的行為預(yù)期?！叭绻幸膺`反合作機(jī)制的規(guī)則，合作機(jī)制則懲罰違規(guī)行為，使參與主體付出較大的代價成本，迫使其終止違規(guī)行為。同時，合作機(jī)制是合作性行為的模式，并推動合作的發(fā)展。”[36]府際環(huán)境治理也是一種制度化治理，也應(yīng)該構(gòu)建一套制度化的合作機(jī)制。城市群內(nèi)各地方政府作為理性個體往往追求自身的最大利益，必須設(shè)計一套科學(xué)合理的環(huán)境合作機(jī)制來調(diào)整和約束地方政府的行為，促進(jìn)地方政府環(huán)境合作的順利進(jìn)行。城市群環(huán)境合作機(jī)制是指共同協(xié)商創(chuàng)設(shè)的一系列有利于整體環(huán)境質(zhì)量改善的合作契約、合作協(xié)定、合作規(guī)則、合作規(guī)范和決策程序。

制度性集體行動通過一個網(wǎng)絡(luò)化的志愿性協(xié)議、協(xié)定和組織以及公民的集體選擇將多個管轄區(qū)整合為一個區(qū)域。“制度性集體行動是在地方政府面臨集體行動困境時訂立政治契約的過程中產(chǎn)生的?！盵37]所以，制度性集體行動的一個突出表現(xiàn)是契約式治理(Contractual Governance)。這種制度性集體行動通過政府間協(xié)議、自愿聯(lián)合和集體選擇來供給區(qū)域公共產(chǎn)品，從而將各個行政轄區(qū)被整合為一個大都市區(qū)或城市群。在城市群環(huán)境治理中，成員方政府間通過簽訂合作協(xié)議的方式治理區(qū)域環(huán)境。政府間簽署環(huán)境合作協(xié)議對締約方的行動具有約束力，在合作協(xié)議完全發(fā)揮效力的前提下，締約方的利益最大化行動將受到約束。[38]環(huán)境合作協(xié)議打破了跨區(qū)域環(huán)境治理過程中的行政區(qū)劃的壁壘，在博弈中使各自的利益得到了平衡。這種治理模式為政府間的環(huán)境合作提供了全新的治理模式。