食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的功能及實現(xiàn)機(jī)制研究

摘要：作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下一種重要的自主治理形式，食品行業(yè)協(xié)會是食品安全社會性監(jiān)管體系的重要組成部分，是不可替代的食品安全社會治理主體之一。從多元主體“協(xié)同治理”的理念和原則出發(fā)，在食品安全社會共治體系中，食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管扮重要角色，可以發(fā)揮導(dǎo)向、約束、激勵、凝聚等積極功能。但“徒法不足以自行”，食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管在學(xué)理層面正向功能的發(fā)揮，有賴于良好的實現(xiàn)機(jī)制為前提和基礎(chǔ)。鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會的懲戒機(jī)制、信息公開機(jī)制、信用機(jī)制以及聲譽(yù)機(jī)制等相關(guān)制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;食品行業(yè)協(xié)會;行業(yè)自律;自律監(jiān)管;社會性監(jiān)管

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.077

1行政規(guī)制、行業(yè)自律監(jiān)管與食品安全治理轉(zhuǎn)型

民以食為天，食品安全關(guān)涉民生福祉、社會穩(wěn)定與公共安全，是當(dāng)今世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)之一，也是體現(xiàn)和衡量一國國家治理能力的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。保障食品安全，作為基礎(chǔ)性的公共秩序，政府是最重要的治理主體。但近年來，伴隨食品工業(yè)的快速發(fā)展，食品安全監(jiān)管復(fù)雜性和難度空前提高，全球范圍內(nèi)食品安全問題日益突出。傳統(tǒng)單純依靠政府行政規(guī)制體系保障食品安全的監(jiān)管理念與監(jiān)管模式，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。僅僅依靠政府行政監(jiān)管體系的“單邊行動”來確?！吧嗉馍系陌踩?，事實上，在某種程度上成為一種“不可能”完成的任務(wù)。在此背景下，世界各國都在積極推動食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型，旨在突破傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的“單中心”治理模式， 引入行業(yè)組織、媒體、消費(fèi)者等社會多元主體共同參與食品安全監(jiān)管的“協(xié)同治理”理念，日漸成為國內(nèi)外理論界和實務(wù)界的共識。

中國作為發(fā)展中國家，正處于經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加速期，此階段也是食品安全矛盾凸顯期和風(fēng)險高發(fā)期。加之，食品行業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化程度較低，總體上呈現(xiàn)“小散多亂”的局面，食品安全問題的復(fù)雜性和監(jiān)管難度更大，政府食品安全行政監(jiān)管體系面臨空前挑戰(zhàn)。一個時期以來，中國重大食品安全事件頻發(fā)，引發(fā)社會強(qiáng)烈關(guān)注。由此，轉(zhuǎn)型期中國社會食品安全問題的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長期性和艱巨性，凸顯了在進(jìn)一步加強(qiáng)政府行政監(jiān)管體系和能力建設(shè)的同時，推進(jìn)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府與其他社會性主體協(xié)同治理的重要性，這也是發(fā)達(dá)國家食品安全治理的成功經(jīng)驗總結(jié)。在此背景下，2015年最新修訂《中華人民共和國食品安全法》，首次從國家立法層面的高度，明確將“社會共治”納入《食品安全法》總則，凸顯了在強(qiáng)化和提升政府行政監(jiān)管能力的同時，充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者組織、舉報者以及新聞媒體等社會性力量參與食品安全治理，推進(jìn)形成社會多元主體共同參與食品全治理的基本立法意圖。在實踐層面，這也為破解食品安全治理的現(xiàn)實困境，推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管，推動構(gòu)建多元主體合作共治的食品安全協(xié)同治理體系，提供了法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)。

2協(xié)同治理理念下食品行業(yè)自律監(jiān)管的功能分析

作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的一種重要的自主治理形式，行業(yè)自律是食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮市場監(jiān)管和參與食品安全治理的主要形式。食品行業(yè)協(xié)會基于行業(yè)共同利益，通過行業(yè)自律機(jī)制，規(guī)范組織成員行為，維護(hù)市場競爭秩序，從而在客觀上契合了政府推動食品行業(yè)健康發(fā)展和保障公眾食品安全的公共性目標(biāo)，并能夠以其專業(yè)、技術(shù)和成本優(yōu)勢，在相當(dāng)程度上有效彌補(bǔ)政府行政規(guī)制的局限與不足，因此，被普遍視為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下食品安全社會監(jiān)管體系的重要組成部分，是保障食品安全最重要的社會性治理主體之一。從發(fā)達(dá)國家的實踐來看，“食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，作為獨(dú)立于政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之外的“第三方監(jiān)管”，既減少了政府對微觀經(jīng)濟(jì)主體具體經(jīng)營活動的直接干預(yù)，又能發(fā)揮行業(yè)組織在信息獲取、專業(yè)技術(shù)與降低監(jiān)管成本等方面的功能優(yōu)勢，從而可以有效彌補(bǔ)食品安全治理領(lǐng)域政府與市場的‘雙重失靈?！本唧w而言，在食品安全多元主體協(xié)同治理體系框架下，推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，其正向功能集中體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）導(dǎo)向功能。行業(yè)協(xié)會是同一行業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)性主體組成的非營利組織。作為行業(yè)私益企業(yè)的聯(lián)合體，食品行業(yè)協(xié)會是某一特定食品行業(yè)整體利益的代言人，其宗旨和使命就是實現(xiàn)和維護(hù)行業(yè)本身的利益。由此，食品行業(yè)協(xié)會基于行業(yè)共同利益制定的章程、標(biāo)準(zhǔn)和自律規(guī)范（主要是各種行規(guī)行約），代表了其所在行業(yè)系統(tǒng)的整體性價值標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范。一定程度而言，能對行業(yè)內(nèi)企業(yè)和從業(yè)人員的價值取向及經(jīng)營管理行為發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。

（2）約束功能。行業(yè)自律規(guī)范對企業(yè)行為具有約束、規(guī)范和懲戒作用。行業(yè)協(xié)會作為“一種組織化的程序，可以利用懲罰性的制約措施，避免非正式組織中的機(jī)會主義行為。”食品行業(yè)協(xié)會正是通過行業(yè)內(nèi)企業(yè)主體在平等、自愿基礎(chǔ)上簽訂的行業(yè)規(guī)章和自律公約，實現(xiàn)行業(yè)的自主管理和自我發(fā)展。不同于政府行政監(jiān)管對行業(yè)施加的“外部規(guī)制”，行業(yè)自律是行業(yè)組織對本行業(yè)企業(yè)施加的一種內(nèi)部的自我規(guī)范、自我監(jiān)督和自我約束。換言之，行業(yè)協(xié)會自律不是依靠強(qiáng)制力來實現(xiàn)的制度層面的“硬”約束，而是一種基于行業(yè)共同認(rèn)知制定的行規(guī)行約等各種行為準(zhǔn)則基礎(chǔ)上的“軟”約束。

（3）激勵功能。通過有效的行業(yè)自律監(jiān)管，規(guī)范無序競爭，引導(dǎo)企業(yè)行為，可以防止市場主體的惡性競爭，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時，對模范遵守行業(yè)協(xié)會章程和自律公約，自律信用突出的行業(yè)成員，行業(yè)協(xié)會通過信用評級、業(yè)內(nèi)通報表彰、多渠道（如通過協(xié)會會刊、網(wǎng)站、官方微信、微博、新聞媒體等）廣泛宣傳，以及建議有關(guān)行政主管機(jī)構(gòu)、銀行、資產(chǎn)擔(dān)保公司等對相關(guān)行業(yè)自律“模范”企業(yè)在貸款、稅費(fèi)繳納、年檢、資質(zhì)升級等方面給予政策優(yōu)惠和政策傾斜等舉措，一定程度上可以實現(xiàn)對行業(yè)會員的獎優(yōu)懲劣，對會員企業(yè)的經(jīng)營和管理具有積極的激勵效應(yīng)。

（4）凝聚功能。在政府主管部門與食品行業(yè)企業(yè)之間，食品行業(yè)協(xié)會扮演著橋梁和紐帶的作用。食品行業(yè)協(xié)會接近市場行為主體，與行業(yè)企業(yè)有著天然聯(lián)系，作為行業(yè)企業(yè)聯(lián)合體的角色定位，使其可以較充分地把握行業(yè)整體發(fā)展要求。一方面，食品行業(yè)協(xié)會可以作為行業(yè)代表向政府相關(guān)部門反映企業(yè)的意愿與訴求;另一方面，也可向會員企業(yè)介紹政府相關(guān)法律、法規(guī)和方針政策，助力企業(yè)發(fā)展和成長。同時，通過行業(yè)自律，解決行業(yè)內(nèi)企業(yè)糾紛，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和規(guī)范企業(yè)行為，避免重復(fù)投資和惡性競爭，維護(hù)良好市場秩序。在此基礎(chǔ)上，行業(yè)協(xié)會還能夠為會員企業(yè)提供溝通、交流與合作的平臺，組織企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、參展、參與標(biāo)準(zhǔn)政策制訂等活動。進(jìn)而，了解會員企業(yè)對協(xié)會的服務(wù)需求，指導(dǎo)和幫助企業(yè)制定發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略方案，增強(qiáng)行業(yè)凝聚力，為行業(yè)健康發(fā)展提供有效組織保障。

3食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管正向功能的實現(xiàn)機(jī)制

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)自律作為一種重要市場治理手段和形式，在規(guī)范市場行為，維護(hù)市場秩序等方面，有一定發(fā)揮的作用的空間，是對政府行政監(jiān)管的有益補(bǔ)充。有學(xué)者甚至將其視為“與政府管制并列于市場管制主體譜系之上”的一種制度安排。但這里必須明確一點(diǎn)，“徒法不足以自行”（《孟子·離婁上》），法律和規(guī)則如果不被信仰和遵守，則形同虛設(shè)。在此意義上，前文學(xué)理層面探討的食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的正向功能，并不會自動自發(fā)實現(xiàn)。因此，如何使協(xié)會章程、行規(guī)規(guī)約等自律規(guī)范體系，真正從文本層面的價值導(dǎo)向和行為規(guī)范，轉(zhuǎn)換成被落實和遵守的行動體系，則在根本上有賴于良好的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計。就推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會通過自律監(jiān)管參與食品安全協(xié)同治理體系的構(gòu)建而言，著重應(yīng)聚焦于以下幾方面的機(jī)制建設(shè)。

3.1懲戒機(jī)制

懲戒機(jī)制是行業(yè)自律發(fā)揮作用的核心機(jī)制，構(gòu)成行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的制度性基礎(chǔ)。食品行業(yè)協(xié)會主要通過制定行業(yè)行為規(guī)范和懲戒規(guī)則體系，約束行業(yè)會員企業(yè)的市場行為，調(diào)整企業(yè)成員間的市場關(guān)系，在此基礎(chǔ)上維持行業(yè)秩序。因此，需“科學(xué)設(shè)計自律規(guī)章中的違規(guī)懲戒條款，加大行業(yè)成員的違規(guī)成本，改變目前行業(yè)自律規(guī)章缺乏失信懲戒條款或者懲戒沒有威懾力的現(xiàn)狀，從而形成行業(yè)成員“不愿失信”和“不能失信”的自律制度環(huán)境?！睆奈覈称沸袠I(yè)協(xié)會自律監(jiān)管實踐中面臨的突出問題出發(fā)，食品行業(yè)協(xié)會懲戒機(jī)制建設(shè)，需著眼于三個層面：首先，健全和完善行業(yè)自律的懲戒機(jī)構(gòu)。為充分發(fā)揮行業(yè)自律的導(dǎo)向和約束功能，要進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動相關(guān)食品行業(yè)協(xié)會建立和完善懲戒委員會、調(diào)查委員會等專門性行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，為其開展行業(yè)自律提供組織基礎(chǔ);其次，明確懲戒措施及其適用范圍。協(xié)會章程中要明確協(xié)會享有的懲罰權(quán)的種類及其適用范圍，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計和細(xì)化行業(yè)自律懲戒規(guī)則，增強(qiáng)其可操作性。對不履行協(xié)會章程和行業(yè)自律公約，影響行業(yè)聲譽(yù)和發(fā)展，并給行業(yè)發(fā)展和行業(yè)聲譽(yù)帶來不良影響和后果的行業(yè)成員，依其程度不同，可將懲戒措施設(shè)計為：（1）警示約談;（2）責(zé)令改正與書面檢討;（3）強(qiáng)制培訓(xùn);（4）業(yè)內(nèi)通報批評;（5）收沒保證金;（6）網(wǎng)上公示;（7）記入信用檔案（如黑名單）;（8）暫停會員權(quán)利;（9）取消會員資格;（10）涉嫌違法犯罪的，依法報政府有關(guān)部門和移交司法機(jī)關(guān)處理。最后，制定和完善懲戒程序。行業(yè)協(xié)會的懲戒機(jī)制設(shè)計，應(yīng)體現(xiàn)程序正義原則，一般程序性規(guī)定應(yīng)包括受理、調(diào)查取證、告知、聽取申辯或聽證、下達(dá)處罰決定、執(zhí)行、結(jié)案、立卷歸檔等。同時，根據(jù)有處罰必有救濟(jì)的原則，也應(yīng)出臺懲戒對象對行業(yè)協(xié)會懲戒處理不服情況下進(jìn)行申訴的方式、程序等規(guī)定。

3.2信息公開機(jī)制

“在信息不對稱的市場上，擁有信息優(yōu)勢的交易者可能表現(xiàn)出機(jī)會主義行為?！毙袠I(yè)自律是一種“軟約束”，一般而言，行業(yè)協(xié)會并不具有對其行業(yè)成員的強(qiáng)制性懲戒手段，因此，信息披露對食品行業(yè)協(xié)會懲戒自律的實現(xiàn)，具有至關(guān)重要的作用。從推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會參與食品安全協(xié)同治理的角度，食品行業(yè)協(xié)會的信息公開機(jī)制建設(shè)，包括兩方面內(nèi)容：一方面，行業(yè)協(xié)會內(nèi)部管理和行業(yè)信息的對內(nèi)公開，這是推進(jìn)行業(yè)治理民主、提升行業(yè)協(xié)會形象和公信力的基本要求。為此，食品行業(yè)協(xié)會的信息披露工作須實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，以此促進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會規(guī)范運(yùn)作，維護(hù)會員合法權(quán)益;另一方面，行業(yè)自律監(jiān)管情況和相關(guān)行業(yè)信息要向社會公開。保障公民、法人和其他組織依法及時、真實、準(zhǔn)確、完整地獲取行業(yè)協(xié)會相關(guān)信息，這是矯正市場失靈、解決行業(yè)信息不對稱的重要舉措，也是實現(xiàn)行業(yè)自律監(jiān)管前提條件之一。通過接受社會監(jiān)督，形成行業(yè)協(xié)會自律、政府監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合的食品安全復(fù)合監(jiān)管體系。

3.3信用機(jī)制

信用是現(xiàn)代企業(yè)的“生命線”。市場經(jīng)濟(jì)條件下，構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管機(jī)制，是新時代市場監(jiān)管模式治理創(chuàng)新的重要趨勢。在此意義上，食品行業(yè)信用體系和機(jī)制建設(shè)，也是社會誠信體系建設(shè)的重要組成部分。推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會信用機(jī)制建設(shè)，關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是建立健全食品行業(yè)協(xié)會信用監(jiān)管體系，在業(yè)務(wù)報備的基礎(chǔ)上，建立會員企業(yè)和從業(yè)人員的誠信檔案，開展信用管理，內(nèi)容需涵蓋會員單位的設(shè)立審批、年檢、變動、處罰、業(yè)務(wù)資質(zhì)、經(jīng)營情況等相關(guān)基本信息;二是建立和完善行業(yè)誠信自律的長效機(jī)制，其核心是要在信用管理、信用評價的基礎(chǔ)上，完善對守法誠信主體的獎勵機(jī)制，以及對違法失信行為主體的懲戒機(jī)制。要制定針對違法失信行為的懲戒和處罰清單，并對失信信息進(jìn)行公示和共享。

3.4聲譽(yù)機(jī)制

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，作為理性經(jīng)濟(jì)人的市場行為主體，社會聲譽(yù)是其最重要的“無形資產(chǎn)”之一，對企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營行為產(chǎn)生重要影響。由此，作為“軟”約束的一種治理手段和方式，行業(yè)協(xié)會對會員企業(yè)的聲譽(yù)管理，是實現(xiàn)行業(yè)自律的重要“抓手”之一。食品行業(yè)協(xié)會通過聲譽(yù)機(jī)制實施自律監(jiān)管的作用機(jī)理，主要是通過對會員企業(yè)的聲譽(yù)激勵與約束，并通過向行業(yè)共同體、利益相關(guān)方和社會傳遞的聲譽(yù)評價信號來發(fā)揮作用。換言之，“聲譽(yù)機(jī)制的作用是為關(guān)心長期利益的參與人提供一種隱性激勵，以保證其短期選擇承諾行為，是解決信息不對稱問題的有效手段之一?！钡?，聲譽(yù)機(jī)制作用的發(fā)揮，需要具備信息、權(quán)威、成本等基本要件，并有賴于良好的信息公開機(jī)制、信息傳播機(jī)制、信用評價機(jī)制、監(jiān)督懲戒機(jī)制等相關(guān)制度工具的協(xié)同。以此檢視我國食品行業(yè)協(xié)會的聲譽(yù)自律監(jiān)管，總體而言，聲譽(yù)機(jī)制作為一種重要的行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管治理手段，尚未得到足夠重視，與其它自律機(jī)制的整體性協(xié)同效應(yīng)并也并沒有充分發(fā)揮，亟待在理論和實踐層面進(jìn)一步探索和推進(jìn)。

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