農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

鄭夏青

摘 要：隨著我國(guó)城市化的快速推進(jìn)，宅基地利用方式與農(nóng)民生活方式發(fā)生變遷，農(nóng)村土地存在利用效率不高，審批制度混亂的問(wèn)題。考察蘇南X區(qū)各個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的改革困境，從中闡述與分析造成現(xiàn)今改革局面的不利因素，最后給出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之舉。

關(guān)鍵詞：宅基地;三權(quán)分置;土地改革

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.09.073

1 宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 宅基地政策的模糊性

從廣義上看，宅基地政策的模糊性可以分為農(nóng)村土地制度的模糊性、農(nóng)村宅基地正式制度和非文本性政策信號(hào)模糊性。

1.1.1 農(nóng)村土地制度的模糊性

中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在設(shè)定上采取存在多方面的有意模糊的策略。何·皮特（2014）指出中央政府為了留出制度運(yùn)行的空間，在制定法律時(shí)有意模糊“集體”概念，致使土地產(chǎn)權(quán)制度主體模糊、權(quán)利不完整、權(quán)屬不清。首先，所有權(quán)主體模糊，我國(guó)《土地管理法》對(duì)于所有權(quán)歸屬界定不清，導(dǎo)致農(nóng)民集體概念模糊且產(chǎn)權(quán)所屬為集體、村委、村民小組、集體經(jīng)濟(jì)組織共有，為權(quán)益分配帶來(lái)困難。其次，轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整，農(nóng)民沒(méi)有非公共利益性的農(nóng)地專用權(quán)與公共利益的界定模糊不清。最后，法律和政策沒(méi)有明確還未承認(rèn)農(nóng)村的抵押權(quán)。

1.1.2 農(nóng)村宅基地正式制度的模糊性

國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)宅基地正式制度、政策文本、法律法規(guī)具有模糊性。政策規(guī)范中有大量原則性要求，在宅基地改革過(guò)程中其實(shí)在政策規(guī)范和政策標(biāo)準(zhǔn)上存在相當(dāng)大的模糊性，具體政策實(shí)施效果和影響都是廣泛和模糊的，地方在試點(diǎn)時(shí)很有可能產(chǎn)生非預(yù)期效果。比如提供了改革的“基本思路”、規(guī)劃了“三條底線”和“兩條紅線”。另外，在用語(yǔ)上，多為“應(yīng)該”、“應(yīng)當(dāng)”等應(yīng)然層面的詞匯，并鼓勵(lì)地方結(jié)合地方實(shí)際，平衡好底線原則和國(guó)家、集體、個(gè)人利益之間的關(guān)系，充分給予地方創(chuàng)制新制度新機(jī)制的余地。

1.1.3 農(nóng)村宅基地非文本政策信號(hào)的模糊性

宅基地制度改革不僅運(yùn)用成文的正式制度、法律、規(guī)范等治理工具，還包括了非文本性政策信號(hào)。比如，上級(jí)的口頭指示、會(huì)議精神等信息因?yàn)閷蛹?jí)傳導(dǎo)而出現(xiàn)不確定性。異質(zhì)性強(qiáng)的層級(jí)通常需要根據(jù)特定情景進(jìn)行政策變通，若信息失真甚至產(chǎn)生政策偏移和背離。目前，全國(guó)共有15個(gè)具有不同改革模式的農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。比如金寨縣、薊州區(qū)、義烏市分別在層級(jí)制、混合制和市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)下，形成了“貨幣+宅基地、貨幣+購(gòu)房補(bǔ)貼、資產(chǎn)置換”三種宅基地退出模式。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃能力不足

依據(jù)調(diào)研實(shí)際來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制村莊規(guī)劃時(shí)未充分考慮農(nóng)村特性、也缺乏有效的手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在區(qū)統(tǒng)籌調(diào)配下具有村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、土地利用總體規(guī)劃等職能。在編制村莊規(guī)劃時(shí)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村規(guī)劃部門缺乏理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要區(qū)規(guī)劃局或者國(guó)圖公司的技術(shù)指導(dǎo)才能順利完成土地調(diào)查和技術(shù)編制工作。另外，為了實(shí)現(xiàn)空間集聚、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的功能，規(guī)劃編制簡(jiǎn)單復(fù)制了城市住宅的區(qū)域生產(chǎn)生活方式，忽略了以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)需要和居住習(xí)慣。例如，大部分村集體鼓勵(lì)建設(shè)“上樓”工程，以縮減用地規(guī)模。

1.3 村民宅基地的傳統(tǒng)認(rèn)知

作為農(nóng)民生活載體的宅基地是多重利益聚合的產(chǎn)權(quán)物，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)意義。農(nóng)村地區(qū)的宅基地是農(nóng)民通過(guò)繼承獲得的，在傳統(tǒng)觀念中宅基地作為遺產(chǎn)是要世代流傳的，轉(zhuǎn)賣宅基地是有違孝道的。即使在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理的前提下，大部分農(nóng)民因根深蒂固的鄉(xiāng)土性也不愿意退出宅基地，而是通過(guò)繼承、流傳保留下去。農(nóng)民對(duì)宅基地固守的需求是歷史性和現(xiàn)實(shí)性的交織結(jié)果。

2 影響宅基地制度改革的因素分析

2.1 行政管理體制限制和相關(guān)法律不完善

推進(jìn)宅基地制度改革的實(shí)質(zhì)是制定和實(shí)施試驗(yàn)性政策過(guò)程。按照我國(guó)行政管理體制的科層特征，中央政府在制定和出臺(tái)的政策，尤其是在布置試點(diǎn)項(xiàng)目和工程時(shí)，往往會(huì)采取“模糊性政策”這一策略性做法。另外，在實(shí)施過(guò)程中，試點(diǎn)政策與現(xiàn)存法律存在部分沖突，各級(jí)地方政策就采取策略性回應(yīng)的方法。因此政策實(shí)施結(jié)果與政策目標(biāo)往往產(chǎn)生難以避免的扭曲。主要原因是條塊式的管理體制和上下級(jí)信息不對(duì)稱。地方政府考量實(shí)際情況，若政策實(shí)施與地方利益不一致就會(huì)象征性的被動(dòng)回應(yīng)。

2.2 農(nóng)村規(guī)劃理論認(rèn)識(shí)不足

長(zhǎng)期以來(lái)，在理論和實(shí)踐上農(nóng)村規(guī)劃都缺乏系統(tǒng)且適宜的規(guī)劃體系。尤其是村鎮(zhèn)在制定鄉(xiāng)村規(guī)劃時(shí)往往簡(jiǎn)單粗略的規(guī)劃村莊用地，一方面忽略了各村落的多樣性和特殊性;另一方面系統(tǒng)理論的積累和先進(jìn)科技的應(yīng)用不足影響了農(nóng)村規(guī)劃的科學(xué)性和便利性。根據(jù)對(duì)蘇南X區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在規(guī)劃初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃部門在編制時(shí)市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯，為了最大效率的利用土地資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，缺乏原始村落的社會(huì)形態(tài)、地質(zhì)肌理的保護(hù)，降低了鄉(xiāng)村風(fēng)土人情的氛圍，給農(nóng)村生產(chǎn)生活帶來(lái)不便。部分規(guī)劃能力較弱的地區(qū)，需要依靠高級(jí)技術(shù)人才的輔助作圖。

2.3 農(nóng)民參與程度較弱

依據(jù)馬特蘭德的“模糊-沖突”理論，政策沖突直接影響順暢地接近政策過(guò)程。村規(guī)劃實(shí)施主體需要充分考慮政策執(zhí)行對(duì)象的利益，不然若執(zhí)行對(duì)象利益受損則對(duì)政策持反對(duì)態(tài)度，直接后果即是政策實(shí)施失敗。農(nóng)村宅基地的直接相關(guān)方是集體經(jīng)濟(jì)組織和擁有宅基地的農(nóng)民。除了考慮政策目標(biāo)、環(huán)境因素，他們的利益選擇、生產(chǎn)、生活習(xí)慣以及精神寄托也是村鎮(zhèn)規(guī)劃、管理考慮的范圍。從調(diào)研情況來(lái)看，農(nóng)民參與宅基地規(guī)劃和管理的程度偏低。一是因?yàn)榉晌疵鞔_規(guī)定農(nóng)村居民參與的方式和渠道，保障力度不夠。二是因?yàn)榇寮?jí)自治組織過(guò)度行政化，對(duì)上負(fù)責(zé)的意識(shí)強(qiáng)烈，發(fā)揮基層自治的空間和動(dòng)力不足，未重視對(duì)下宣傳和呼吁村民參與。三是就村民自身角度來(lái)講，村民法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與理性意識(shí)較為淡薄，一旦出現(xiàn)利益受損容易采取極端的方式，更不利于宅基地改革的實(shí)施。

2.4 非正式制度的制約

宅基地制度改革內(nèi)容豐富，拆遷安置、宅基地退出、轉(zhuǎn)讓都會(huì)涉及到村民居住地遷移的問(wèn)題。傳統(tǒng)觀念和生活習(xí)慣等非正式制度制約了宅基地改革的推進(jìn)。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，年紀(jì)越大的農(nóng)民因生活習(xí)慣、人情關(guān)系和生態(tài)環(huán)境越愿意留在原宅基地。而新生代農(nóng)民工會(huì)因較高的生活成本抑制遷移城鎮(zhèn)的意愿，從而阻礙城鎮(zhèn)化的步伐。

3 宅基地制度改革的可行途徑

3.1 政策求解與完善宅基地政策法規(guī)

承擔(dān)政策執(zhí)行的基層執(zhí)行者在執(zhí)行模糊政策時(shí)普遍使用政策求解的方式。政策求解，即向上級(jí)尋求解釋降低政策模糊性。當(dāng)從科層制組織頂端傳達(dá)下來(lái)的政策具有高度的模糊性時(shí)，科層組織的基層執(zhí)行者首先尋求上級(jí)對(duì)政策執(zhí)行的解釋甚至是授權(quán)，而非主觀臆測(cè)或者解讀政策或自行選擇政策執(zhí)行手段。這種行動(dòng)選擇可能出于三方面考慮：首先，在科層組織內(nèi)，基層執(zhí)行者的直接考核主體是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，例如在中國(guó)政府內(nèi)部實(shí)行干部管理的“下管一級(jí)”原則。受這一規(guī)則的約束，基層執(zhí)行者必須在行動(dòng)上滿足上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求。其次，基層執(zhí)行者為了降低政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)選擇上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政策的解釋為標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展政策執(zhí)行工作。并且根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，當(dāng)政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，基層執(zhí)行者的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)需要承擔(dān)執(zhí)行失敗的責(zé)任，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也有解釋政策的職責(zé)。再次，基層執(zhí)行者與科層組織頂層政策制定者的距離很遠(yuǎn)，缺少直接的對(duì)話渠道，基層執(zhí)行者無(wú)法從頂層那里獲得政策解釋，只能轉(zhuǎn)向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)獲得政策解釋。

3.2 培育與建設(shè)專業(yè)化的規(guī)劃隊(duì)伍

提高農(nóng)村規(guī)劃理論水平，保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。村莊規(guī)劃編制需要符合區(qū)總體規(guī)劃及充分銜接多規(guī)的要求，堅(jiān)持以農(nóng)民為本，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、座談會(huì)等方式征求民意，結(jié)合各村的實(shí)際情況，注重存量挖潛、節(jié)約用地，有效利用特色資源，明確村莊發(fā)展思路和用地布局，劃定各類村莊用地邊界。在村莊規(guī)劃劃定用地邊界的基礎(chǔ)上，秉承田園文化、生態(tài)宜居的理念，根據(jù)村莊區(qū)位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)貌特色等現(xiàn)狀，因地制宜地對(duì)集中居住點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，以提升村民生活品質(zhì)為核心，進(jìn)一步改善村莊生態(tài)環(huán)境，完善公共服務(wù)，指導(dǎo)村莊建設(shè)。

3.3 提高村民自治水平和能力

強(qiáng)化農(nóng)民參與意識(shí)，提高相關(guān)利益主體積極性。完善《土地管理法》等法律，使公眾參與的具體方法、程序和權(quán)限合法化，保障農(nóng)民參與的權(quán)利。發(fā)揮基層政府組織的作用，充分聽(tīng)取農(nóng)民和集體組織意見(jiàn)，盡量在改革中平衡各方利益。采取大眾化、易于理解和傳播的政策宣傳方式，如具象化的圖片、視頻等，或通過(guò)社會(huì)福利組織的引導(dǎo)，建立農(nóng)民與集體、農(nóng)民與政府的聯(lián)系紐帶，將復(fù)雜的改革過(guò)程，通過(guò)群眾語(yǔ)言深入淺出的描述和普及給農(nóng)民，以增進(jìn)農(nóng)民對(duì)宅基地改革相關(guān)的法律法規(guī)的理解和支持。

3.4 做好政策宣傳與基層教育工作

一方面，通過(guò)提高教育水平，可以轉(zhuǎn)變農(nóng)民對(duì)宅基地政策的固有看法;另一方面，隨著教育年限的增加，農(nóng)民在城鎮(zhèn)謀生能力也會(huì)提高，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。此外，農(nóng)村教育的發(fā)展有利于減少農(nóng)民受封建習(xí)俗、從眾心理等方面的負(fù)面影響，進(jìn)而有利于宅基地改革的順利進(jìn)行。農(nóng)民對(duì)宅基地改革中挑戰(zhàn)與機(jī)遇的判斷十分重要，要提高判斷能力，明辨利弊。最后，掌握信息的多寡也將影響到?jīng)Q策能力的高低，因此，農(nóng)民需要提高信息收集能力，從多種渠道獲取自己所需的宅基地退出、有償使用、抵押貸款的信息。

4 結(jié)語(yǔ)

在深入農(nóng)村實(shí)地調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了宅基地改革還現(xiàn)存的問(wèn)題，比如說(shuō)宅基地政策的模糊性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理職能不足、農(nóng)民參與程度較低和非正式制度制約等問(wèn)題。

但是試點(diǎn)地區(qū)的改革本就不是一帆風(fēng)順的，從政策創(chuàng)制到政策執(zhí)行再到政策調(diào)整，其實(shí)是政府、集體、農(nóng)戶三大主體的互動(dòng)與博弈。對(duì)于政府而言，在壓力型體制下可以通過(guò)政策求解逐步將模糊性的政策逐漸變得清晰化;對(duì)集體而言，可以學(xué)習(xí)和提高自己制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的能力和水平，充分發(fā)揮村民自治的作用，從而提升村民的獲得感;對(duì)村民而言，可以利用村社集體組織，獲取更多宅基地改革的信息，擯除傳統(tǒng)習(xí)俗的禁錮，積極參與到改革的浪潮中。

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