PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的適用性及PPP環(huán)保項(xiàng)目的發(fā)展

舒元

摘要：近年來環(huán)保問題日益受到關(guān)注，環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)不斷推行，但還存在著效率不高、資金不足等問題，因此環(huán)保類PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。就此，從PPP模式的理論優(yōu)勢出發(fā)，分析了PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的適用性，并對環(huán)保PPP的發(fā)展及其存在的問題進(jìn)行了分析，最后提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保;PPP項(xiàng)目;適用性

中圖分類號：F27文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.029

完善公共服務(wù)有利于城市的正常運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高人民的生活水平，維持社會秩序的穩(wěn)定。早年間，公共服務(wù)的建設(shè)任務(wù)由政府部門包干，但政府部門的能力和精力有限、無法細(xì)致地兼顧到各個(gè)方面。由于建設(shè)周期長、工程量大、而投入資本較多，故從虧到盈的時(shí)間十分漫長。政府部門需要財(cái)政支出的方面眾多，各個(gè)方面的資金投入量均較大，而財(cái)政收入?yún)s是一定的，故大量的公共服務(wù)建設(shè)在短期內(nèi)會造成的財(cái)政赤字也是巨大的;在資源一定的前提條件下，供給也產(chǎn)生了嚴(yán)重的問題。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民的物質(zhì)水平逐漸提高，社會對于公共服務(wù)的建設(shè)要求也在不斷的刷新，此時(shí)需要出現(xiàn)更好的公共服務(wù)以滿足社會的需求。在這一背景下，PPP模式以其高效率獲得青睞，實(shí)現(xiàn)了蓬勃發(fā)展。

PPP模式是政府公共部門與社會資本部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施上達(dá)成協(xié)議進(jìn)行合作的一種模式。政府將部分政府責(zé)任授權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資本方，讓社會資本代勞的同時(shí)對其實(shí)施監(jiān)管，而社會資本分以商業(yè)運(yùn)作的方式完成項(xiàng)目并且可以獲得長期固定收益。PPP模式拓寬了政府部門融資渠道，給社會資本方帶來長期穩(wěn)定收益，提升了公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量從而給廣大人民百姓帶來生活上的便利。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。但是目前社會的環(huán)境情況并不樂觀，隨著政府財(cái)政壓力的進(jìn)一步擴(kuò)大，環(huán)保項(xiàng)目的資金缺口始終是困擾著環(huán)保項(xiàng)目落實(shí)的問題。PPP模式的優(yōu)勢顯而易見，那么可否將PPP模式與環(huán)保進(jìn)行有機(jī)結(jié)合？運(yùn)用PPP模式治理環(huán)境又有哪些利弊呢？本文就PPP項(xiàng)目在環(huán)保領(lǐng)域的適用性進(jìn)行分析，并對存在的問題提出了相應(yīng)的政策建議。

1PPP模式相關(guān)理論

1.1公共物品理論

公共物品理論涉及到的物品分為公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品三類。公共物品如國防、社會安全等，具有非排他性和非競爭性;準(zhǔn)公共物品分為兩類，一類具有非排他性和競爭性，如水資源，另一類具有排他性和非競爭性，如公路;私人物品則在生活中十分常見，是只屬于某一個(gè)人的物品。一般來說，對于公共物品和準(zhǔn)公共物品，因?yàn)橹辽倬哂蟹歉偁幮曰蚍桥潘灾?，如果直接通過私人供給則會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不明晰或過度應(yīng)用等問題。所以一般會由政府出面進(jìn)行供給。PPP模式則創(chuàng)造性地通過政府公共部門與社會資本部門合作，提供公共物品和準(zhǔn)公共物品。

1.2委托代理理論

委托代理理論是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的委托方將權(quán)利下放給代理方的一種相互關(guān)系理論?，F(xiàn)如今，委托代理關(guān)系已廣泛存在于社會各行各業(yè)中。由于代理方與委托方所追求的目標(biāo)不同，委托方希望達(dá)到他們下達(dá)給代理方的任務(wù)或目標(biāo)，而代理方則追求個(gè)人利益的最大化，故代理方不會全方面的考慮到委托方的利益需求。在這種情況下，委托方需要制定一定的獎罰機(jī)制激勵代理方為委托方的目標(biāo)努力，同時(shí)建立監(jiān)管機(jī)制方便監(jiān)督代理方的執(zhí)行情況。

PPP模式的實(shí)質(zhì)也是一種委托代理關(guān)系，委托方是政府，而代理方是社會資本（企業(yè)），政府作為委托方給企業(yè)下達(dá)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等任務(wù)，但是社會資本（企業(yè)）會追求個(gè)人利益的最大化，所以過程中需要政府的有效監(jiān)管。

2PPP在環(huán)保領(lǐng)域的適用性

2.1政策因素

自2014年起，PPP相關(guān)政策密集出臺。我國政府先后頒布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號文）和《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）這三個(gè)強(qiáng)力政策文件，引導(dǎo)政府各部門及社會各界積極探索推進(jìn)PPP項(xiàng)目模式。

進(jìn)一步，2016年3月國家能源局印發(fā)了《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改[2016]96號），這個(gè)通知寫明了要運(yùn)用PPP模式解決能源公共服務(wù);2017年7月財(cái)政部等四部委印發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號），該通知明確指出要積極推進(jìn)PPP模式在污水與垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用。

結(jié)合以上政策的出臺可以看到，PPP模式的政策支持眾多，PPP環(huán)保項(xiàng)目也受到政府公共部門的高度關(guān)注。國家政策的保駕護(hù)航是PPP環(huán)保項(xiàng)目可以順利進(jìn)行并且蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.2PPP模式應(yīng)用于環(huán)保領(lǐng)域的優(yōu)勢分析

環(huán)保PPP模式下，由政府授權(quán)的投資主體與獲得資格審核的社會主體簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議，組建項(xiàng)目公司。再由政府主管部門與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，確定項(xiàng)目實(shí)施與管理要求，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)提供環(huán)保項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)管理及維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施。社會主體即社會資本企業(yè)是投資和運(yùn)營主體，政府主管部門監(jiān)督經(jīng)營過程。

從政府部門角度來看，政府部門財(cái)力有限。而隨著我國民營經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使得社會資金充足。所以通過引入社會資本的可以顯著緩解政府的資金短缺情況，相當(dāng)于政府對企業(yè)的長期貸款，通過長時(shí)間的環(huán)保項(xiàng)目的運(yùn)行，把本金連帶利息以盈利的形式還給企業(yè)。

從社會資本角度來說，企業(yè)對于盈利的追求是企業(yè)存在的最終目的，而市場的激烈競爭使得企業(yè)的盈利會隨著市場的需求變動而產(chǎn)生或多或少的波動，因此，對于企業(yè)而言，長期穩(wěn)定的盈利吸引力極大。由企業(yè)來實(shí)施建設(shè)環(huán)保項(xiàng)目，經(jīng)營和維護(hù)極大地提高了效率，因?yàn)槠髽I(yè)會為了自己的盈利像對待自己的產(chǎn)品一樣細(xì)致地經(jīng)營環(huán)保項(xiàng)目，像對待自己的客戶一樣盡力地滿足人們對于公共服務(wù)的需求。

因此，環(huán)保PPP制項(xiàng)目度分工明確，它的應(yīng)用使政府和企業(yè)能夠各取所需，從而達(dá)到提高效率和保證質(zhì)量的效果。

3我國環(huán)保PPP發(fā)展現(xiàn)狀

3.1縱向比較

根據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作中心的數(shù)據(jù)，縱向比較來看，2018年以來，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類共有儲備項(xiàng)目102個(gè)。而2017全年僅儲備57個(gè)，實(shí)現(xiàn)大幅增長。截至2018年9月，已完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核的，正在進(jìn)行準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目到共有773個(gè)。

3.2橫向比較

根據(jù)圖表可以發(fā)現(xiàn)，2018年二季度環(huán)比新增項(xiàng)目數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為212個(gè)、67個(gè)、33個(gè);二季度項(xiàng)目環(huán)比新增投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為2，020億元、886億元、754億元。管理庫累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，合計(jì)占管理庫項(xiàng)目總數(shù)的62.1%;累計(jì)投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計(jì)占落地項(xiàng)目總投資額的74.1%。

總的來說，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行業(yè)的PPP項(xiàng)目縱向來看，在近年來實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目數(shù)量的大幅增長，橫向來看無論從項(xiàng)目數(shù)量還是投資額度來說都處于領(lǐng)先地位。環(huán)保PPP在各地的廣泛應(yīng)用，也因地制宜讓環(huán)保PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了應(yīng)有的效益。

4環(huán)保PPP存在的一些問題

環(huán)保類PPP項(xiàng)目由于它的項(xiàng)目優(yōu)勢、國家環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位和隨地位上升的政策保駕護(hù)航，處于一個(gè)欣欣向榮的發(fā)展態(tài)勢。但必須要承認(rèn)的是，環(huán)保PPP項(xiàng)目仍存在以下問題。

4.1政府監(jiān)管體系薄弱

PPP項(xiàng)目的委托方是政府，而政府有許多部門都需要參與到PPP項(xiàng)目中，如發(fā)改委、財(cái)政部、住建部和環(huán)保部等，各部門都有各自的責(zé)任。一定程度上存在各部門產(chǎn)生職責(zé)劃分不清的問題。具體來說，可能會出現(xiàn)一個(gè)環(huán)節(jié)兩個(gè)部門負(fù)責(zé)，也可能一個(gè)環(huán)節(jié)兩頭都沒有人負(fù)責(zé)的情況，導(dǎo)致配合不夠緊密，指責(zé)不夠明確。

環(huán)保PPP模式中的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)職責(zé)全在代理方即社會資本方，因此政府的合理監(jiān)管對于PPP項(xiàng)目的良好推進(jìn)顯得更加重要。但現(xiàn)如今，政府在PPP模式中的監(jiān)管還不夠完善，從而導(dǎo)致此項(xiàng)目無法發(fā)揮它應(yīng)有的效果，因此出現(xiàn)了要求的指標(biāo)模糊、對代理方的要求過于寬松，代理方在管理寬松的環(huán)境下為求利益，在項(xiàng)目材料中偷工減料或縮減預(yù)算都是極有可能發(fā)生的。如此一來，項(xiàng)目質(zhì)量不過關(guān)，出現(xiàn)比環(huán)境保護(hù)更嚴(yán)重的問題，傷害的仍然是廣大人民的利益。

4.2項(xiàng)目落地率低

在PPP模式廣泛運(yùn)用的社會背景下，許多地方政府看到其他地區(qū)收效甚好由此急迫的展開PPP項(xiàng)目。但是，前期準(zhǔn)備不夠充分，未經(jīng)過科學(xué)論證卻只顧對著其他地區(qū)的項(xiàng)目照搬照抄，不顧因地制宜，一味準(zhǔn)備著手實(shí)施建造。而開始建造以后發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)的問題一堆，阻擋了繼續(xù)推進(jìn)的步伐。就算政府部門全心實(shí)意想要改善環(huán)境和生態(tài)，卻也只能是力不從心。

同時(shí)，由于地方PPP項(xiàng)目的數(shù)量往往關(guān)系到地方政府的政績考核，這就使得地方政府會因?yàn)檫^于看重政績，從而PPP項(xiàng)目頻繁入項(xiàng)目庫，卻不著手實(shí)施。環(huán)保PPP是關(guān)系到民生福祉的項(xiàng)目，政府為求政績只做做表面功夫而不準(zhǔn)確落實(shí)的現(xiàn)象值得每一個(gè)政府部門深刻反思。

4.3項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中存在問題

社會資本方在項(xiàng)目的實(shí)施中也存在大量問題。作為代理方，一味追求利益情有可原，但是產(chǎn)業(yè)鏈利益分配不均，從而導(dǎo)致壓縮成本，偷工減料的現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生，這樣會引起項(xiàng)目工程質(zhì)量不過關(guān)，人民百姓利益受損。

5政策建議

5.1政府有效監(jiān)管

多頭分散的管理方式會使得指責(zé)分配不明確，故歸總監(jiān)管出口在PPP項(xiàng)目的監(jiān)管中顯得尤為重要。政府應(yīng)當(dāng)建立專門的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu) 管理有關(guān)PPP項(xiàng)目的事宜，歸總監(jiān)管出口，由專人負(fù)責(zé)專事。這樣做不僅可以避免政府問責(zé)的不明確，而且可以使政府掌握更多更深入的PPP項(xiàng)目的信息。目前我國已經(jīng)建設(shè)財(cái)政部政府和社會資本合作中心，對PPP項(xiàng)目綜合信息進(jìn)行管理。

目前來看，我國對于PPP模式的應(yīng)用尚未完全成熟、監(jiān)管模式不甚完善。而外國一些發(fā)達(dá)國家運(yùn)用PPP模式已有時(shí)日，因此我們可以借鑒外國成熟的監(jiān)管模式。如法國政府設(shè)立了PPP管理中心協(xié)助制定PPP規(guī)則，幫助行業(yè)部門開發(fā)項(xiàng)目。由此我們可以看出雖然各國在國家制度和政體上有所不同，但是我們可以加以改進(jìn)，科學(xué)監(jiān)管，以適應(yīng)我國的國情。這樣不僅可以完善我國PPP制度的不足，還可以準(zhǔn)確認(rèn)識我國PPP模式現(xiàn)階段的發(fā)展情況。

5.2維護(hù)政策環(huán)境

前文提到，許多國家層面的政策已經(jīng)出臺，說明現(xiàn)階段我國全力支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展。但是地方政府在政策執(zhí)行與落實(shí)方面還有很嚴(yán)重的不足，導(dǎo)致許多爛尾工程的產(chǎn)生，浪費(fèi)人力財(cái)力物力，損害人民百姓的利益。所以，政策環(huán)境是PPP項(xiàng)目發(fā)展十分重要的一部分，需要中央和地方共同維護(hù)。

5.3法律法規(guī)建設(shè)和項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)完善

PPP項(xiàng)目的發(fā)展離不開法律法規(guī)的保駕護(hù)航，但是現(xiàn)如今許多的法律法規(guī)出現(xiàn)沖突以致不了了之。財(cái)政部和發(fā)改委政策文件不一致導(dǎo)致項(xiàng)目在實(shí)施過程中阻礙重重。其次是PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，項(xiàng)目篩選論證要謹(jǐn)慎，要對一個(gè)項(xiàng)目做詳細(xì)準(zhǔn)確的評估和考察。如投資人信譽(yù)良好，未被有關(guān)政府部門記錄有不合法的商業(yè)行為;監(jiān)管到位，近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)或質(zhì)量事故。

5.4雙方信息公開

在項(xiàng)目初期，政府是信息優(yōu)勢方，掌握更多有關(guān)此項(xiàng)目的參數(shù)，此時(shí)互通信息可以讓社會資本方深入了解項(xiàng)目具體細(xì)節(jié)如投入與收益情況，從而提高社會資本方對項(xiàng)目的積極性。在項(xiàng)目后期，具體事項(xiàng)由社會資本方負(fù)責(zé)，此時(shí)互通信息可以讓政府方詳細(xì)了解項(xiàng)目進(jìn)程，增加雙方信任，在詳細(xì)了解情況的前提下，可以讓政府方更好的實(shí)行監(jiān)管，從而推進(jìn)項(xiàng)目的發(fā)展。

5.5推動專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展

我國如今缺少專業(yè)能力強(qiáng)的PPP項(xiàng)目咨詢評估機(jī)構(gòu)，有些機(jī)構(gòu)是能力不夠，專業(yè)素質(zhì)、水平不高的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)PPP項(xiàng)目重大責(zé)任的能力還略顯不足。而外國已經(jīng)出現(xiàn)了能力強(qiáng)的PPP項(xiàng)目專業(yè)咨詢公司，所以我們可以發(fā)展我國專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，也可以引進(jìn)外國的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)來幫助發(fā)展我國的PPP項(xiàng)目。

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