甘肅省精準扶貧與農(nóng)村低保政策有效銜接研究

鄭麗婷

摘? ?要： 精準扶貧與農(nóng)村低保政策既是我國政府主導實施的兩大民生工程，又是農(nóng)村反貧困的兩項基本政策，對保障農(nóng)村貧困對象的生活起著重要作用。然而，在兩項政策有效銜接的實踐中存在著各種不利因素，這些不利因素的影響不僅體現(xiàn)在政策銜接的過程中，也體現(xiàn)在政策銜接的結果中。為了解決兩項政策有效銜接問題，充分實現(xiàn)兩項政策對農(nóng)村的反貧困效應，需要發(fā)揮政策合力，精準瞄準貧困對象，提高資源配置效率，建立完善的評估機制。

關鍵詞： 精準扶貧; 農(nóng)村低保; 有效銜接

中圖分類號： D632.1;F323.89? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.005

文章編號： 1673-9973（2019）01-0027-04

一、精準扶貧與農(nóng)村低保政策概述

（一）精準扶貧的內(nèi)涵

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西進行調(diào)研時，首次做出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，第一次提出了“精準扶貧”一詞。國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室在2014年5月出臺了《關于印發(fā)建立精準扶貧工作機制實施方案的通知》，對我國目前精準扶貧工作的目標及執(zhí)行機制做了一個詳細的闡述。

與之前的粗放扶貧所不同，精準扶貧是指針對不同貧困地區(qū)的不同貧困對象，積極運用合理有效的科學程序對貧困對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理的治貧方式?！熬珳史鲐殹钡膬?nèi)涵可以概括為“六個精準”。其中，“六個精準”是指“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。精準扶貧是之前農(nóng)村粗放扶貧的進一步發(fā)展，能真正使一些貧困農(nóng)戶和貧困居民得到幫扶。

（二）農(nóng)村低保的內(nèi)涵

英國經(jīng)濟學家帕特里克·明福德最早提出了“最低生活保障”這一概念，主要是指一種“政府維持貧困居民最低生活水平”的制度，即農(nóng)村最低生活保障制度保障的是貧困對象最基本的生存權。農(nóng)村低保作為農(nóng)村社會保障的最后一道安全網(wǎng)，給困難群體提供物質(zhì)幫助，保障了農(nóng)村“三無”人員、困難群眾以及災民的最基本的生活。

（三）精準扶貧與農(nóng)村低保的關系

精準扶貧政策與農(nóng)村低保政策是我國政府主導實施的兩大民生工程。扶貧開發(fā)是農(nóng)村貧困地區(qū)的首要民生工程，目的在于提高貧困人口自我發(fā)展能力，脫貧致富，強調(diào)公民的發(fā)展權，是一項經(jīng)濟開發(fā)政策，政策對象是所有貧困人口和低收入人口，以貧困家庭、村、縣為單位;最低生活保障制度是農(nóng)村困難群體基本生活的最后一道安全網(wǎng)，目的則在于維持最低生活水平，保障生存權益，強調(diào)社會公平和公民的生存權，是一項社會政策，政策對象是指家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实呢毨Ъ彝?。[3]精準扶貧與農(nóng)村低保是農(nóng)村反貧困的兩項基本制度，其目標都是為了保障農(nóng)村困難群體的最基本生活，幫助其擺脫貧困，實現(xiàn)小康。

在農(nóng)村精準扶貧中農(nóng)村低保起著兜底作用，不僅是精準扶貧政策實施的前提，而且在精準扶貧對象的認定過程中起著重要的補充作用，運用低保對象的認定系統(tǒng)精準認定扶貧對象，實現(xiàn)扶貧資源的最優(yōu)配置，促進扶貧效果精準性和合理性。同理農(nóng)村低保政策的有效實施也需要精準扶貧來促進，一方面精準扶貧的實施效果是對農(nóng)村低保政策實施目標的重要補充，另一方面精準扶貧的實施理念對農(nóng)村低保政策的實施原則有著重要的借鑒作用。在治理農(nóng)村反貧困的過程中，兩者相輔相成，相互促進。

二、甘肅省精準扶貧與農(nóng)村低保政策實現(xiàn)有效銜接的現(xiàn)狀

自精準扶貧政策實施以來，甘肅省在農(nóng)村貧困地區(qū)積極開展扶貧工作，并取得了一定的成績。截至2016年，甘肅已經(jīng)實現(xiàn)了100多萬農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率實現(xiàn)大幅度下降。雖然扶貧成果很可觀，但是在兩項政策實現(xiàn)有效銜接過程中存在的問題不容忽視。

為了貫徹落實黨中央和國務院對我國實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的決策部署，做好精準扶貧與農(nóng)村低保政策的有效銜接工作，實現(xiàn)2020年的全面脫貧的目標，2016年國務院通過了《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》。2016年6月，甘肅省人民政府根據(jù)國務院扶貧開發(fā)辦的統(tǒng)一部署，制定并發(fā)布了關于在甘肅省農(nóng)村開展精準扶貧與農(nóng)村低保政策有效銜接試點工作實施意見，試點工作在定西市漳縣、甘南州臨潭縣開展，試點工作開展了一年不僅取得了一些成就，而且為兩項制度有效銜接在甘肅省進行全面實施積累了經(jīng)驗。

2016年11月甘肅省民政廳等7部門聯(lián)合制定了《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施方案》，明確了加強農(nóng)村低保制度與精準扶貧政策有效銜接的指導思想、重點任務、實施步驟和保障措施，以及政策銜接、對象銜接、標準銜接、管理銜接和機制銜接等5個方面的具體內(nèi)容和要求。在政策銜接方面，將符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困戶納入低保范圍，并按照當?shù)氐牡捅藴蔬M行分類施保，發(fā)放相應的低保金，將符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭納入建檔立卡范圍，按照不同的致貧原因給予相應的精準幫扶。在對象銜接方面，進一步完善居民家庭經(jīng)濟狀況核查機制，精準確定低保對象與精準扶貧對象，將符合條件的農(nóng)村貧困戶納入相應的救助范圍，給予相應的救助與幫扶。在標準銜接方面，對農(nóng)村低保逐年進行提標，逐漸實現(xiàn)農(nóng)村低保標準與精準扶貧標準的統(tǒng)一。在機制銜接方面，建立健全信息溝通機制、精準識別機制、“一門受理、協(xié)同辦理”機制、快速響應機制和社會力量參與機制。

雖然目前甘肅省在農(nóng)村低保與扶貧工作中取得了很大的進步，但是要實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃的目標，在2020年實現(xiàn)脫貧的任務還是異常艱巨的，因此探索實現(xiàn)甘肅省精準扶貧與農(nóng)村低保政策有效銜接的任務迫在眉睫。

三、甘肅省精準扶貧與農(nóng)村低保政策實現(xiàn)有效銜接存在的問題

（一）政策制定方面

1. 相關部門之間利益牽扯，缺乏合作

在甘肅省精準扶貧與農(nóng)村低保政策實施的過程中，為了精準識別貧困對象和實現(xiàn)扶貧資金的有效利用，需要民政部門、工商局、住建局以及銀行等14個相關部門的配合，各部門之間積極配合，不僅能提高工作效率，而且能精準識別貧困對象，實現(xiàn)扶貧資源最優(yōu)配置。但是從目前的實施現(xiàn)狀來看，由于信息共享牽扯到各部門之間的利益，導致在扶貧政策實施過程中各部門缺乏合作，不予配合，扶貧資源整合困難，難以形成扶貧合力，[4]這從根本上影響了兩項制度的實施效果。

2. 農(nóng)村低保標準與扶貧標準制定差距較大

當前，甘肅省農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，中央財政適當補助為輔。甘肅省作為西北欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟實力弱，貧困人口多，貧困面積大，為了實現(xiàn)農(nóng)村低保的廣覆蓋，需要地方財政配套更多的救助資金，導致了地方政府財力緊張，因此部分困難市縣通過壓低低保標準來擴大低保覆蓋面，造成了農(nóng)村低保標準與扶貧標準差距較大的現(xiàn)象?！陡拭C省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》自2013年3月26日開始試行，甘肅省農(nóng)村低保實行分類施保。2017年農(nóng)村低保提標率為22.6%，一類低保按292元每人每月的保障標準進行救助，二類低保按275元每人每月的保障標準進行救助，三類低保按84元每人每月的保障標準進行救助，四類低保按58元每人每月的保障標準進行救助，一二類低保年領取總額接近于扶貧標準。而三四類農(nóng)村低保標準比3500元每人每年的扶貧標準低2492-2804元。

3. 政策法規(guī)體系不健全，法制化水平低

自精準扶貧與農(nóng)村低保政策實施以來，由于缺乏較高層次的立法，在政策執(zhí)行過程中遇到的問題嚴重影響了政策的實施效果，制約了政策的實施目標與原則。從我國目前的實施現(xiàn)狀來看，農(nóng)村低保工作的實施主要依據(jù)國務院 2007 年《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，期間沒有出臺相關的《社會救助法》，僅僅在2014年2月出臺了《社會救助暫行辦法》，甘肅省目前也只有《甘肅省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障制度試行辦法》，截至目前也沒有制定出臺專門的扶貧開發(fā)法。由于政策法規(guī)體系不健全，法治化水平低，使得各部門之間協(xié)調(diào)困難，在工作開展過程中出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，影響了政策實施的公平和效率，不利于農(nóng)村反貧困工作的發(fā)展。[5] [6]

（二）政策實施方面

1. 貧困對象認定存在偏差

農(nóng)村貧困對象的精準認定對精準扶貧和農(nóng)村低保政策的有效實施起著關鍵性作用，但是由于農(nóng)民的收入主要由種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及打工收入等構成，收入來源復雜且多樣化，同時缺乏統(tǒng)一的核查標準，導致貧困群體的精準識別就顯得十分困難。第一，在居民家庭經(jīng)濟狀況核查過程中，由于部門間缺乏合作，往往會出現(xiàn)該納入的對象被擠出，該排除的對象被納入的情況。第二，在兩項政策的實施過程中，不能單向將兩項政策劃分出來，2016年甘肅省的貧困標準為農(nóng)民人均純收入3500元。根據(jù)3500元的貧困標準對扶貧戶進行摸底調(diào)查，在摸底調(diào)查過程中出現(xiàn)了“貧困戶轉為低保戶，低保戶轉為扶貧戶”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的普遍存在導致甘肅省在實施脫貧工作中出現(xiàn)了兩者對象的交叉重疊。第三，兩項政策在具體實施和運行過程中缺乏有效的監(jiān)督和跟蹤管理，出現(xiàn)了持續(xù)吃低保和充當扶貧對象的現(xiàn)象。

2. 項目操作程序和執(zhí)行方法不規(guī)范

在精準扶貧和農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中，由于缺乏規(guī)范的操作程序和執(zhí)行方法，既違背了兩項政策的執(zhí)行目標與執(zhí)行原則，又引發(fā)了一系列新的矛盾與沖突。如在農(nóng)村低保政策的執(zhí)行過程中，由于操作方法的不規(guī)范，不僅引起了村民與村委會之間的矛盾，也引起了村民之間的矛盾，使低保政策實施目標與初衷相背離，因此在農(nóng)村出現(xiàn)了“人情?！薄ⅰ瓣P系?！焙汀安鸱謶舯！?，沒有實現(xiàn)低保政策的“應保盡?！?，而是出現(xiàn)了“保不應?！鼻闆r。在精準扶貧政策執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了“不愿脫貧”，“不愿摘帽”的現(xiàn)象。

3. 資金使用效率低

在“十三五”規(guī)劃期間，為了實現(xiàn)2020年全面脫貧進入小康社會的目標，在規(guī)劃期間中央以及省市縣各部門針對不同貧困地區(qū)不同貧困狀況有目標、有步驟地加大扶貧資金的投入力度。但是由于甘肅省貧困面積大，貧困人口多，目前的資金投入并不能滿足貧困人口的需求。危房改造項目作為甘肅省精準扶貧的重點項目，在危房改造過程中戶均資金為8至10萬元，但是中央目前在危房改造項目中每戶僅補助資金8000元，難以滿足貧困戶的需求。因此甘肅省進一步加大對精準扶貧脫貧資金的投入和整合力度，在2015年資金補助已達440億元，甘肅省農(nóng)村低保指導標準提高22.6%，提高到3500元，農(nóng)村低保一二類對象月補助水平分別提高2.5%和10.4%，提高到292元和275元，三四類對象月補助水平仍為84元和58元不變。雖然甘肅省每年都會加大對農(nóng)村低保資金和扶貧資金的投入力度，但是由于各部門之間缺乏溝通與合作，各部門各取所需，按照各自的規(guī)劃來分配使用扶貧資金，使扶貧資金呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，嚴重影響了資金的使用效益。[7]

（三）政策評估方面

缺乏規(guī)范的第三方評估機制。在精準扶貧和低保政策的實施過程當中，各級政府既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，同時也是政策的評估者。雖然從2015年開始甘肅省逐漸開始引進第三方評估，但在第三方評估過程中，缺乏必要的監(jiān)督機制，評估者對各地脫貧任務的完成情況在評估過程中“睜一只眼閉一只眼”，因此各市縣為了完成上級分配的脫貧任務，運用“非正?！狈椒◣椭毨裘撠殻霈F(xiàn)了“盲目脫貧”、“紙面脫貧”、“數(shù)字脫貧”和“文件脫貧”的現(xiàn)象，實質(zhì)上貧困戶依然陷在貧困當中，并沒有實現(xiàn)真正脫貧。就農(nóng)村低保政策實施效果來看，甘肅省目前并沒有建立相關的第三方評估機制。

四、甘肅省精準扶貧與農(nóng)村低保政策實現(xiàn)有效銜接的對策建議

甘肅省精準扶貧和農(nóng)村低保政策在實現(xiàn)有效銜接的過程雖然面臨著各種問題，但是兩項政策的有效銜接對甘肅農(nóng)村反貧困來說有著重大的意義，筆者對甘肅省兩項政策的有效銜接提出可行性的對策和建議，以完善兩項政策有效銜接過程中遇到的問題。

（一）加強相關部門間的合作，頂層推動實現(xiàn)信息共享

精準扶貧與農(nóng)村低保對象的準確認定離不開部門間的相互合作與信息共享，加強部門間的合作，提高整體協(xié)調(diào)性，建立大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息共享，系統(tǒng)對接，對提高準入對象的精準性和農(nóng)村反貧困有著重大意義。[8]在實際工作中，可通過大數(shù)據(jù)平臺來核對貧困戶的家庭經(jīng)濟基本情況，制定相關的法律法規(guī)，克服信息跨部門共享的障礙，讓公安戶籍、車輛、稅務、工商等省級數(shù)據(jù)平臺建成專網(wǎng)對接，金融、保險、證券等部門為國家直管的信息能夠為市、縣（區(qū)）級民政核對部門使用，建議省級民政部門能夠為市、縣（區(qū)）級民政部門投入資金，加大支持力度，建立共享平臺，拓寬信息渠道，加快推進市級信息管理部門和市級信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫建設，提高地方民政部門信息核對的效率與準確性。

（二）實行扶貧標準與低保標準“兩線合一”

甘肅省定西市將原來的低保標準與扶貧標準進行了合并，實現(xiàn)了扶貧標準與低保標準的“兩線合一”，在實施過程中取得了一定的成績。因此，可以借鑒定西市的成功經(jīng)驗。首先，制定與當?shù)貙嶋H經(jīng)濟水平相符合的貧困標準;其次，對農(nóng)村一二類低保按照原來的實施標準由民政兜底，不需要幫扶，對三四類低保以及邊緣群體可以全部納入扶貧進行幫扶，通過幫扶脫貧者將其退出低保，退出低保導致返貧者，可以對其進行臨時性的社會救助，直至其完全脫貧，實現(xiàn)扶貧標準與低保標準的“兩線合一”。

（三）完善政策法規(guī)體系，提高法治化水平

在現(xiàn)有的精準扶貧相關文件和農(nóng)村低保政策實施相關立法的基礎上，進一步制定扶貧開發(fā)和社會救助方面最高立法。一方面有健全的法規(guī)體系做引導，可以提高政策執(zhí)行效率，規(guī)范項目操作程序和執(zhí)行方法;另一方面可以明確受益者的權利與義務，規(guī)范受益者的行為。用法律約束政策執(zhí)行者和受益者，可以減少“保不應?！焙汀安辉该撠殹钡默F(xiàn)象，實現(xiàn)應保盡保和穩(wěn)定脫貧，推進農(nóng)村反貧困工作的進程。

（四）完善貧困對象的瞄準機制，精準認定貧困對象

精準扶貧和農(nóng)村低保對象的準確瞄準對兩項政策的有效銜接有著重要意義?？梢酝ㄟ^在省級范圍內(nèi)建立大數(shù)據(jù)平臺，實行省、市、縣三級鋪平，由各縣民政局核對部門來核對精準扶貧戶和農(nóng)村低保戶的家庭經(jīng)濟狀況，在農(nóng)村低保對象瞄準過程中建立農(nóng)村低保家庭困難狀況評估指標體系，選取家庭成員情況、家庭收入情況、家庭財產(chǎn)情況、家庭大額支出情況、民主評議情況這5個指標，采取百分制計分方式，來瞄準農(nóng)村低保對象。對精準扶貧對象進行動態(tài)管理，完善貧困戶建檔立卡的詳細信息，從根本上解決準入對象的瞄準問題，提高貧困對象瞄準率。

（五）規(guī)范項目操作程序和執(zhí)行方法

規(guī)范精準扶貧與農(nóng)村低保工作的操作程序與執(zhí)行方法，對兩項政策的有效銜接起著至關重要的作用。首先，加大對兩項政策的宣傳力度，讓貧困對象真正了解扶貧政策與低保政策，積極配合政策的執(zhí)行，提高政策的執(zhí)行效率。其次，對基層扶貧工作人員與農(nóng)村低保工作人員進行相應的培訓，提高職業(yè)素養(yǎng)與工作能力。最后，規(guī)范基層工作人員工作行為，如對于為了自己的利益關系而違法辦理“人情保”、“關系保”的工作人員，相關部門可以視情況對其進行嚴重警告，情形嚴重者可從刑事層面對其處以罰款、行政降級或行政訴訟等懲罰。同時，要加強對于“不愿脫貧”、“不愿摘帽”以及騙保的貧困對象的法律規(guī)制，加大對通過虛假信息騙取扶貧資金與低保資金的貧困對象的懲罰力度。對于沒有造成惡劣影響的貧困對象，相關部門通過商議可酌情處理;對于影響范圍大、后果惡劣、村民普遍反感的騙取扶貧資金與低保資金的貧困者，應該追究其刑事責任。

（六）提高資金使用效率

甘肅省把農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧作為“十三五”時期的“一號工程”，建立穩(wěn)定的扶貧資金的增長機制，[9]讓扶貧資金不再“下毛毛雨”，實現(xiàn)扶貧資金精準投入，提高資金使用效率，成為甘肅省各級政府目前扶貧工作的一個新亮點。一方面，加大扶貧資金的整合力度，整合省級各部門之間的扶貧資金，形成扶貧合力，實現(xiàn)扶貧資金由粗放到集約、由“漫灌”到“滴灌”的轉變。另一方面，精準認定貧困對象，將有限的扶貧資金運用到最需要的人群，實現(xiàn)扶貧資金的最優(yōu)配置，避免資源浪費，提高扶貧資金的使用效率。

（七）完善第三方評估機制

第三方評估對扶貧政策的執(zhí)行效果起著重要的督促作用，應規(guī)范第三方評估工作人員的行為，組建專業(yè)的評估小組，避免部分評估人員抱著“事不關己，高高掛起”的態(tài)度，可以通過“誰入戶，誰簽字，誰負責”的方式明確評估人員的責任，提高評估責任心。[10]對評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題應積極地向上級反映，將評估工作落到實處。在農(nóng)村低保方面，甘肅省雖然沒有第三方評估機制，但有相應的低保監(jiān)督機制，通過社會監(jiān)督，加大對違規(guī)享受低保的懲罰力度，通過審計監(jiān)督規(guī)范農(nóng)村低保資金的投入和使用流向。

五、結論

農(nóng)村最低生活保障制度作為農(nóng)村社會救助的最后一道安全網(wǎng)，不僅是精準扶貧政策實施的前提，更是對精準扶貧實施效果的重要補充，對甘肅省完成穩(wěn)定脫貧工作有著至關重要的作用。正視甘肅省精準扶貧與農(nóng)村保政策目前的銜接狀況，正確處理銜接過程中面臨的問題，進一步完善銜接機制，積極發(fā)揮兩項政策銜接后對甘肅農(nóng)村的治貧作用，消除貧困人口，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，從整體上提高甘肅省的經(jīng)濟水平，爭取在2020年實現(xiàn)全部脫貧，完成“十三五”規(guī)劃建設小康社會的目標。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]