關(guān)于建立公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)全周期管理機(jī)制的設(shè)想

●吳燕萍

隨著對(duì)提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的需求日益迫切，如何建立符合現(xiàn)代財(cái)政管理要求的公共基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)制已經(jīng)成為各級(jí)政府面臨的重要問(wèn)題。本文主要從目前實(shí)踐出發(fā)，探討建立覆蓋公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)形成、使用、處置全周期的，協(xié)調(diào)推進(jìn)預(yù)算、資產(chǎn)、債務(wù)管理各方面的管理機(jī)制的必要性和可行性。

一、加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的必要性

（一）公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的定義

公共基礎(chǔ)設(shè)施 （或稱(chēng)城市基礎(chǔ)設(shè)施）一般被認(rèn)為是既為物質(zhì)生產(chǎn)又為人民生活提供基礎(chǔ)條件的設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于改善人民居住環(huán)境、提升城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率，確保2020年全面建成小康社會(huì)具有重要作用。

2017年4月25日印發(fā)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》第二條對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了界定，即指政府會(huì)計(jì)主體為滿足社會(huì)公共需求而控制的，同時(shí)具有以下特征的有形資產(chǎn)：（一）是一個(gè)有形資產(chǎn)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的組成部分；（二）具有特定用途；（三）一般不可移動(dòng)。需要注意的是，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中的公共基礎(chǔ)設(shè)施是作為一項(xiàng)資產(chǎn)，因此也必須符合資產(chǎn)的確認(rèn)條件，即由政府會(huì)計(jì)主體過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，由政府會(huì)計(jì)主體控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。

綜上，筆者認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施的定義應(yīng)當(dāng)從廣義和狹義兩個(gè)方面去理解。廣義的公共基礎(chǔ)設(shè)施即為一般社會(huì)公眾所熟知的概念，即能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供公共服務(wù)或提高物質(zhì)生產(chǎn)能力的公用設(shè)施。狹義的公共基礎(chǔ)設(shè)施（亦即本文所指）更適合稱(chēng)為公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，僅指符合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則界定的公用設(shè)施。其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括以下三點(diǎn)：一是由政府會(huì)計(jì)主體控制，即由政府部門(mén)負(fù)責(zé)占有、使用、管理或維護(hù)；二是能夠提升政府的服務(wù)潛力或者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益流入；三是一個(gè)有形資產(chǎn)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的組成部分，且一般不可移動(dòng)。需要注意的是，由于《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》明確對(duì)企業(yè)不適用，因此目前有大量由國(guó)有企業(yè)核算入賬的高速公路、隧橋、鐵路、軌道交通等難以符合狹義定義。

（二）公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的重要意義

1、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理是準(zhǔn)確評(píng)價(jià)政府財(cái)政政策效果的基礎(chǔ)和前提。眾所周知，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出是政府財(cái)政支出的重要組成部分，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動(dòng)投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排等。2008年，為抵御國(guó)際金融危機(jī)影響，國(guó)家和各省、市、自治區(qū)相繼出臺(tái)大規(guī)模的投資計(jì)劃，公共基礎(chǔ)設(shè)施成為大部分投資方案的重點(diǎn)。2018年7月底召開(kāi)的中央政治局會(huì)議要求加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度，意味著基礎(chǔ)建設(shè)投資有望回升。同時(shí)，社會(huì)公眾越來(lái)越多地關(guān)注這些投資政策的效益和效果。因此，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出形成的有效資產(chǎn)進(jìn)行管理是進(jìn)而評(píng)價(jià)支出政策績(jī)效的前提和基礎(chǔ)。

2、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理是完整準(zhǔn)確報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)和前提。2017年底，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》，國(guó)有資產(chǎn)管理和治理成為全社會(huì)矚目的焦點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和積累，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已經(jīng)成為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。但是，由于對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)不到位、相關(guān)制度缺失等原因，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的計(jì)量和報(bào)告上還存在著許多問(wèn)題，不利于全面摸清政府家底，從而進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。因此，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，加強(qiáng)其與預(yù)算管理、債務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算等相關(guān)管理環(huán)節(jié)的緊密銜接，才能真正完整、準(zhǔn)確地報(bào)告公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。

3、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理是有效提升政府公共服務(wù)能力的前提和基礎(chǔ)。正如政府資產(chǎn)所定義的，公共基礎(chǔ)設(shè)施之所以應(yīng)當(dāng)作為政府資產(chǎn)加強(qiáng)管理，最重要的原因是它能夠“產(chǎn)生服務(wù)潛能”。從建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)出發(fā)，現(xiàn)代政府最主要的任務(wù)和職責(zé)是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，如供水、供電，以及公共交通服務(wù)等。而公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量，是衡量一個(gè)政府能夠提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，積極的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理可以有效提升政府的公共服務(wù)能力。

二、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

近年來(lái)，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理工作不斷加強(qiáng)，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)重要性的認(rèn)識(shí)不斷提升。但是，目前公共基礎(chǔ)設(shè)施管理還是主要局限于實(shí)物管理這一單一階段和單一形式；而新一輪財(cái)稅體制改革對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理提出了新目標(biāo)、新要求，以前的管理體制暴露出的一些新問(wèn)題需要解決。目前來(lái)看，主要存在以下問(wèn)題：

（一）外延不清

雖然對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵比較容易取得一致認(rèn)識(shí)，但對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的外延，即具體到某一項(xiàng)事物是否應(yīng)當(dāng)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，在實(shí)踐中還存在很多分歧。一方面是由于公共基礎(chǔ)設(shè)施具有和固定資產(chǎn)相同的一些特性，如不可移動(dòng)；一般承建的企業(yè)均在在建工程或固定資產(chǎn)等會(huì)計(jì)項(xiàng)目下反映，給政府部門(mén)確認(rèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)了一定的困擾。另一方面是公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要特點(diǎn)——提供公共服務(wù)并不是一個(gè)有形資產(chǎn)或網(wǎng)絡(luò)的一部分——還不為人所熟知并應(yīng)用。雖然，公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則里列舉了公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要項(xiàng)目，“包括市政基礎(chǔ)設(shè)施（如城市道路、橋梁、隧道、公交場(chǎng)站、路燈、廣場(chǎng)、公園綠地、室外公共健身器材，以及環(huán)衛(wèi)、排水、供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理系統(tǒng)等）、交通基礎(chǔ)設(shè)施 （如公路、航道、港口等）、水利基礎(chǔ)設(shè)施（如大壩、堤防、水閘、泵站、渠道等）和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施”，但分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)粗化，實(shí)踐中往往難以準(zhǔn)確區(qū)分。許多行政事業(yè)單位目前主要將自用固定資產(chǎn)和公共基礎(chǔ)設(shè)施相混淆，例如公園綠地的辦公空間、養(yǎng)護(hù)用房和公用開(kāi)放空間并未按其用途區(qū)分。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則實(shí)施不久，各相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)也沒(méi)有給出具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中更是沒(méi)有形成職業(yè)判斷的慣例，因此在操作層面公共基礎(chǔ)設(shè)施的外延仍不清晰。

（二）主體繁多

由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和使用存在周期長(zhǎng)、涉及廣的特點(diǎn)，因此參與方尤為紛繁復(fù)雜。從形成階段看，立項(xiàng)主體、建設(shè)主體和預(yù)算主體不一致。公共基礎(chǔ)設(shè)施一般是各級(jí)政府的重大建設(shè)項(xiàng)目，需要通過(guò)基本建設(shè)項(xiàng)目的一系列審核要求，方能立項(xiàng)。目前來(lái)看，立項(xiàng)主體一般是政府部門(mén)或承擔(dān)基本建設(shè)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)；由政府部門(mén)立項(xiàng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般也由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)具體的建設(shè)任務(wù)（代建制）。但是，在預(yù)算安排上預(yù)算主體與立項(xiàng)主體并不一一對(duì)應(yīng)。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金量大、預(yù)算周期長(zhǎng)，難以納入部門(mén)預(yù)算進(jìn)行管理，因此大多數(shù)情況下是由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行代編。由此帶來(lái)的主要問(wèn)題有兩個(gè)方面：一是預(yù)算編制的準(zhǔn)確性難以提高。由于財(cái)政部門(mén)代編預(yù)算，缺乏有效信息對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，只能進(jìn)行總量控制；緊隨其后的第二個(gè)問(wèn)題是難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效控制。財(cái)政資金一旦撥付至國(guó)有企業(yè)后，便形成信息敞口，難以跟蹤相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的形成進(jìn)程。

從使用階段看，管理主體和會(huì)計(jì)主體不一致。目前公共基礎(chǔ)設(shè)施管理主要由各行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)承擔(dān)，如路政部門(mén)、綠化部門(mén)，這些部門(mén)主要是進(jìn)行實(shí)物量管理，很少進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。相反，有相當(dāng)一部分公共基礎(chǔ)設(shè)施因地方政府建設(shè)融資需要等歷史原因，長(zhǎng)期在負(fù)責(zé)建設(shè)的國(guó)有企業(yè)賬上反映，至今難以改變。由此帶來(lái)的主要問(wèn)題是政府部門(mén)和國(guó)有企業(yè)的會(huì)計(jì)報(bào)表均不能真實(shí)反映其資產(chǎn)數(shù)據(jù)，無(wú)法為政策決策提供有效信息。

此外，從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源看，還可能涉及各個(gè)不同層級(jí)或不同區(qū)域的政府主體（拼盤(pán)資金）；從公共基礎(chǔ)設(shè)施管理單位內(nèi)部來(lái)看，負(fù)責(zé)實(shí)物管理的資產(chǎn)管理部門(mén)與負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算的財(cái)務(wù)部門(mén)也可能不一致。

（三）責(zé)任不清

由于公共基礎(chǔ)設(shè)施整個(gè)生命周期中涉及的主體較多，各個(gè)主體的管理職責(zé)也缺乏明確的規(guī)定。主要表現(xiàn)在：

1、預(yù)算管理職責(zé)不清。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目支出管理本身具有復(fù)雜性和多樣性，而未納入部門(mén)預(yù)算管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施支出往往存在預(yù)算編制粗化，預(yù)算執(zhí)行難以細(xì)化的特點(diǎn)，缺乏事前和事中管理，主要靠項(xiàng)目審計(jì)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)進(jìn)行事后監(jiān)管和評(píng)價(jià)，不符合近年來(lái)政府財(cái)政支出日益細(xì)化和公開(kāi)化的管理要求。

2、會(huì)計(jì)核算職責(zé)不清。主要是在整個(gè)周期中哪些主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。例如實(shí)行代建制進(jìn)行建設(shè)過(guò)程中的公共基礎(chǔ)設(shè)施，是由代建公司進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，還是由立項(xiàng)單位進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，抑或由代建公司單獨(dú)核算后交由立項(xiàng)單位并賬，在實(shí)踐中都有不同的做法。又如，對(duì)于已在國(guó)有企業(yè)賬上反映的公共基礎(chǔ)設(shè)施，負(fù)責(zé)其管理維護(hù)的政府部門(mén)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，以及使用拼盤(pán)資金建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，出資的各級(jí)政府是否均應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)項(xiàng)下的會(huì)計(jì)核算等等。

3、資產(chǎn)管理職責(zé)單一。主要是目前各行業(yè)主管部門(mén)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理內(nèi)容的定義太過(guò)單一，難以符合新時(shí)代公共財(cái)政管理的要求。除了實(shí)物數(shù)量的盤(pán)點(diǎn)以外，是否還應(yīng)當(dāng)包括所能提供公共服務(wù)能力的研判、后續(xù)支出責(zé)任的計(jì)劃、資產(chǎn)移交的具體資料等等。

（四）前后環(huán)節(jié)脫節(jié)

從公共基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期看，公共基礎(chǔ)設(shè)施管理目前和其他財(cái)政管理環(huán)節(jié)聯(lián)系并不緊密。

從籌資環(huán)節(jié)看，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源多樣化，主要可以分為財(cái)政性自有資金、政府債券融資和其他渠道融資（如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資）。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府債券融資（特別是專(zhuān)項(xiàng)債券）將成為其資金主要來(lái)源；而公共基礎(chǔ)設(shè)施管理質(zhì)量的高低將會(huì)影響每個(gè)政府的融資能力，并進(jìn)而影響公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的可持續(xù)性。但目前由于相關(guān)制度尚未確立，其影響還未顯現(xiàn)。

從建設(shè)環(huán)節(jié)看，籌資方式多樣化與預(yù)算支出安排缺乏有機(jī)聯(lián)系，預(yù)算支出使用的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目與最終是否形成公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)缺乏有機(jī)聯(lián)系，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)原值與各級(jí)財(cái)政撥付使用的資金也缺乏有機(jī)聯(lián)系。

從使用和處置環(huán)節(jié)看，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)后續(xù)維護(hù)保養(yǎng)以及大型修繕等支出責(zé)任獨(dú)立性很強(qiáng)，與前期資產(chǎn)管理缺乏有機(jī)聯(lián)系，也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行判斷，對(duì)政府部門(mén)履職能力的強(qiáng)弱無(wú)法進(jìn)行有效判別。

三、關(guān)于建立公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)全周期管理機(jī)制的設(shè)想

盡管目前實(shí)踐中存在一些問(wèn)題，但是必須承認(rèn)我國(guó)在公共基礎(chǔ)設(shè)施管理上做出了很多有益的探索，也取得了不凡的成績(jī)，為改革開(kāi)放四十年間取得的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為了進(jìn)一步貫徹黨的十九大會(huì)議精神，建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度，亟須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理機(jī)制：主要是建立全周期管理機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政管理各環(huán)節(jié)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)籌管理，著力提高公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理水平。

（一）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，明確主體責(zé)任

公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)高度重視，加強(qiáng)管理。首先是要在各個(gè)政府部門(mén)樹(shù)立公共基礎(chǔ)設(shè)施全周期管理觀念，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，提高重視程度。具體而言就是要提高站位，注重以提升整個(gè)政府的服務(wù)能力為出發(fā)點(diǎn)，從最初的規(guī)劃、投入、建設(shè)到使用、維護(hù)、處置整個(gè)周期進(jìn)行全面的考慮。其次是要加強(qiáng)各個(gè)相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合協(xié)作，破除原有部門(mén)各干各的工作作風(fēng)，進(jìn)行流程再造，加強(qiáng)部門(mén)之間的工作銜接，建立完善公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理機(jī)制。最后是要明確各個(gè)參與方的主體責(zé)任。建議財(cái)政部進(jìn)一步梳理公共基礎(chǔ)設(shè)施形成、使用、處置各個(gè)階段的參與主體，盡快明確統(tǒng)一的預(yù)算主體、管理主體和會(huì)計(jì)主體（三者理論上應(yīng)是同一個(gè)），進(jìn)而明確與其政府職能相適應(yīng)的主體責(zé)任。對(duì)于確需參與的其他主體，可以通過(guò)明確授權(quán)等一系列制度或協(xié)議安排來(lái)明確各方主體責(zé)任。

（二）明確資產(chǎn)外延，推動(dòng)新會(huì)計(jì)制度落地

明確的公共基礎(chǔ)設(shè)施外延有利于提高各政府部門(mén)開(kāi)展公共基礎(chǔ)設(shè)施管理的可操作性，同時(shí)將推動(dòng)新行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的落地實(shí)施，促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)物管理和會(huì)計(jì)管理逐步形成良好互動(dòng)。一是建議通過(guò)發(fā)布公共基礎(chǔ)設(shè)施清單的方式進(jìn)行正向列舉，本著成熟一項(xiàng)增加一項(xiàng)的原則，從最無(wú)爭(zhēng)議的市政道路、高速公路等項(xiàng)目開(kāi)始，逐步豐富和完善公共基礎(chǔ)設(shè)施清單。二是對(duì)于存量公共基礎(chǔ)設(shè)施的核算入賬，建議通過(guò)發(fā)布典型案例的方式，對(duì)各省市先行先試過(guò)程中涌現(xiàn)的好辦法、好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行宣傳和推廣，逐步形成相對(duì)統(tǒng)一的核算入賬方式。建議盡快明確政府部門(mén)管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)與國(guó)有企業(yè)代管的公共基礎(chǔ)設(shè)施在預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算等各項(xiàng)制度中的不同管理要求，并考慮出臺(tái)上述兩者在相互劃轉(zhuǎn)過(guò)程中的銜接要求。

（三）加強(qiáng)制度銜接，提高管理水平

對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行有效管理，就是要以公共基礎(chǔ)設(shè)施的最經(jīng)濟(jì)適用為出發(fā)點(diǎn)確定需求，使公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的使用周期最長(zhǎng)，在有效控制成本基礎(chǔ)上獲得最大的使用效益。特別是對(duì)于新建公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，建立覆蓋投入、建設(shè)、使用、處置全周期的管理機(jī)制，加強(qiáng)政府公共財(cái)政管理各個(gè)環(huán)節(jié)間的前后銜接，形成相關(guān)數(shù)據(jù)的閉環(huán)管理和共享，有利于進(jìn)一步提高政府績(jī)效管理水平，為打造透明政府奠定基礎(chǔ)。具體而言，主要有以下設(shè)想供參考：

1、規(guī)劃與立項(xiàng)。首先，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的整體規(guī)劃建議要與政府整體戰(zhàn)略相適應(yīng)，以滿足社會(huì)公眾需求為方向，體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變與重新定位。其次，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的立項(xiàng)論證建議貫徹成本性原則，要對(duì)整個(gè)服務(wù)期間所可能產(chǎn)生的所有成本進(jìn)行全盤(pán)考慮，不僅要包括采購(gòu)和建設(shè)成本，更要包括后期維護(hù)、整改、維修等成本。最后，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的立項(xiàng)論證建議要明確績(jī)效目標(biāo)，即明確公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)最長(zhǎng)使用周期和最大使用效益等，有助于在整體規(guī)劃中擇優(yōu)作出選擇，并為后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。

2、籌資與預(yù)算安排。作為公共財(cái)政支出的重要組成部分，公共基礎(chǔ)建設(shè)支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)與公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的整體規(guī)劃相匹配，并根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模大小、建設(shè)期限等選擇合理的籌資方式。對(duì)于通過(guò)政府債券（特別是專(zhuān)項(xiàng)債券）融資獲得的資金，不僅應(yīng)考慮債券本金的償還期限和償還能力，還應(yīng)當(dāng)考慮債券利息的償付能力。同時(shí)應(yīng)考慮政府整體的資產(chǎn)負(fù)債情況，對(duì)政府的后續(xù)融資能力作統(tǒng)籌考慮，從而保持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的可持續(xù)性。具體到年度預(yù)算，應(yīng)盡量安排落實(shí)到具體的政府部門(mén)和單位，強(qiáng)化政府單位的主體責(zé)任，要求其根據(jù)項(xiàng)目具體情況進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，提高政府公共支出的效率、效益和效果。

3、購(gòu)建與資金撥付。從購(gòu)建公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的第一筆財(cái)政資金進(jìn)入撥付流程開(kāi)始，政府單位就應(yīng)按照內(nèi)部控制制度來(lái)加強(qiáng)管理。實(shí)物管理部門(mén)要實(shí)時(shí)跟蹤購(gòu)建合同的履行進(jìn)度，對(duì)于需要政府采購(gòu)的工程、商品和服務(wù)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)流程。財(cái)務(wù)部門(mén)要會(huì)同實(shí)物管理部門(mén)對(duì)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施（在建工程）資產(chǎn)進(jìn)行核算，防止形成賬外資產(chǎn)；同時(shí)應(yīng)根據(jù)購(gòu)建合同的履行進(jìn)度適當(dāng)安排用款計(jì)劃，以利于財(cái)政部門(mén)進(jìn)行相應(yīng)的資金安排。政府單位在公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)購(gòu)建過(guò)程中應(yīng)合理管控采購(gòu)和建設(shè)成本，以符合立項(xiàng)時(shí)的績(jī)效目標(biāo)。

4、使用與維護(hù)管理。政府單位財(cái)務(wù)部門(mén)要會(huì)同實(shí)物管理部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)政府會(huì)計(jì)制度核算要求，加強(qiáng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算和實(shí)物管理。公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的原值信息主要來(lái)源于購(gòu)建環(huán)節(jié)的竣工結(jié)算成本，應(yīng)在實(shí)物管理部門(mén)驗(yàn)收合格后，由財(cái)務(wù)部門(mén)公共基礎(chǔ)設(shè)施在建工程科目轉(zhuǎn)入；后續(xù)使用過(guò)程中的年限、修繕等具體信息，實(shí)物管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)告知財(cái)務(wù)部門(mén)以便進(jìn)行后續(xù)核算。對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)后續(xù)維護(hù)成本的預(yù)算安排，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)的相關(guān)論證結(jié)果和實(shí)際情況合理安排，并納入財(cái)政中期預(yù)算框架；對(duì)于后期維護(hù)、整改、維修等成本控制，應(yīng)納入政府部門(mén)績(jī)效考核，體現(xiàn)其履職能力的高低。

5、處置與項(xiàng)目評(píng)價(jià)。政府部門(mén)應(yīng)依據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)全周期的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和資產(chǎn)運(yùn)行情況，對(duì)是否將該項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行處置作出判斷，并按照相關(guān)資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理要求辦理，做到賬實(shí)相符。值得注意的是，某些公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)在處置時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生較高的處置費(fèi)用（如垃圾處理），政府部門(mén)要做好方案選擇和預(yù)算安排，并在賬務(wù)上對(duì)處置收入和費(fèi)用做好核算。此外，自立項(xiàng)開(kāi)始至處置結(jié)束，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值和提供的服務(wù)，與項(xiàng)目整個(gè)周期的財(cái)政投入之間的相互關(guān)系進(jìn)行回顧和評(píng)價(jià)，有利于促進(jìn)公共財(cái)政支出績(jī)效的提高?！?/p>