績(jī)效預(yù)算改革的法治化建構(gòu)

●王樺宇 連宸弘

一、績(jī)效預(yù)算改革與法治政府建設(shè)

預(yù)算是治理的基礎(chǔ)，績(jī)效預(yù)算是政府效能的前提，深化績(jī)效預(yù)算改革有利于打造“高效、責(zé)任、透明”服務(wù)型政府。2014年，新《預(yù)算法》修訂通過(guò)，立法宗旨轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督”，正式明確“全口徑預(yù)算”的法定范圍，全面提高預(yù)算的透明度，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方債的運(yùn)行，鋪設(shè)了 “陽(yáng)光預(yù)算”“民主預(yù)算”“支出預(yù)算”的績(jī)效治理路徑。值得注意的是，2014年《預(yù)算法》第12條明確規(guī)定了講求績(jī)效的原則，并對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等作出明確規(guī)定，第一次在法律層面引入績(jī)效預(yù)算理念。2018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）提出，“要力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理深化改革。李克強(qiáng)總理在2019年《政府工作報(bào)告》中明確指出，“加大預(yù)算公開(kāi)改革力度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理?！笨?jī)效預(yù)算改革與法治政府建設(shè)密切相關(guān)，是國(guó)家法治水平和政府治理能力的重要體現(xiàn)。

二、績(jī)效預(yù)算的概念維度和邏輯構(gòu)成

從世界范圍的預(yù)算發(fā)展歷史來(lái)看，績(jī)效預(yù)算經(jīng)歷了從傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算過(guò)渡到新績(jī)效預(yù)算管理的階段。傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算以產(chǎn)出或結(jié)果為導(dǎo)向，重點(diǎn)根據(jù)投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)來(lái)分配財(cái)政資源，以績(jī)效考評(píng)作為技術(shù)工具，并提供財(cái)政支出效率。新績(jī)效預(yù)算主要以效率指標(biāo)、有效性指標(biāo)和成果指標(biāo)為根據(jù)對(duì)資源進(jìn)行分配，在以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向的同時(shí)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為關(guān)鍵、以適度分權(quán)為手段、以管理問(wèn)責(zé)為約束，強(qiáng)調(diào)績(jī)效在預(yù)算過(guò)程中的全域治理。大部分OECD國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革是自上而下高位推動(dòng)的，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，完善的立法、先進(jìn)的評(píng)價(jià)方法、配套的信息系統(tǒng)和會(huì)計(jì)制度、有約束力的問(wèn)責(zé)制度為績(jī)效預(yù)算改革提供了支持。我國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度起步較晚，長(zhǎng)期以來(lái)重過(guò)程評(píng)價(jià)而輕目標(biāo)導(dǎo)向，近些年來(lái)才從對(duì)預(yù)算的績(jī)效管理向符合現(xiàn)代預(yù)算特征的對(duì)績(jī)效預(yù)算的導(dǎo)向管理轉(zhuǎn)變。特別是2014年《預(yù)算法》修訂并將績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定后，我國(guó)的績(jī)效預(yù)算才真正開(kāi)始邁入現(xiàn)代化、規(guī)范化和法治化進(jìn)程。

（一）績(jī)效預(yù)算的“效率性”

績(jī)效預(yù)算在形式上是效率預(yù)算，注重“效率性”和對(duì)預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向和指標(biāo)考評(píng)。借助經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理理論，可以發(fā)現(xiàn)公共預(yù)算的過(guò)程中存在著多層委托代理關(guān)系，不僅包括公眾與廣義政府之間的委托代理關(guān)系，還包括央地政府之間、預(yù)算部門與政府內(nèi)部財(cái)政部門之間的委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系下的公共預(yù)算管理存在典型的信息不對(duì)稱問(wèn)題，多層委托代理關(guān)系形成的委托代理鏈條加劇了委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱，容易引發(fā)代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，政府在預(yù)算過(guò)程中可能發(fā)生效率低下和內(nèi)部尋租行為。公共預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際上是將私人部門 （企業(yè)）中的管理機(jī)制引入公共部門，通過(guò)結(jié)果導(dǎo)向和效率導(dǎo)向激勵(lì)預(yù)算管理部門更好地提供公共服務(wù)并克服信息不對(duì)稱。因此，績(jī)效預(yù)算的制度設(shè)計(jì)在形式上表現(xiàn)出對(duì)效率性的側(cè)重，而指標(biāo)考評(píng)則是體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的核心方法。通過(guò)充分考慮體現(xiàn)公共產(chǎn)品效率的表現(xiàn)形式，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，以績(jī)效為中心的公共預(yù)算管理有助于對(duì)公共產(chǎn)品效率的客觀評(píng)價(jià)和橫向比較。

（二）績(jī)效預(yù)算的“人民性”

績(jī)效預(yù)算在屬性上是民主預(yù)算，注重“人民性”和對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審查和民主監(jiān)督。基于公權(quán)力應(yīng)受約束的預(yù)算規(guī)則是近現(xiàn)代以來(lái)憲法發(fā)端的制度前提，而議會(huì)制度則在漸進(jìn)推動(dòng)預(yù)算法治和財(cái)政民主的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了功能嬗變，并借此維護(hù)了人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。以“人民財(cái)政”為基礎(chǔ)的人大審查監(jiān)督制度，則成為人大在政府預(yù)算過(guò)程中貫徹“以人民為中心”的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要體現(xiàn)。公共預(yù)算是代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府的工具，2014年《預(yù)算法》在立法宗旨上也明確了預(yù)算從“政府管理的工具”向“管理政府的工具”理念轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化人大預(yù)算權(quán)是我國(guó)約束政府權(quán)力和保護(hù)人民權(quán)利的必經(jīng)之路?？?jī)效預(yù)算改革使人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督審查“落到實(shí)處，走到細(xì)處”，這種對(duì)政府預(yù)算的全口徑審查因具體的結(jié)果導(dǎo)向和科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計(jì)而更具實(shí)質(zhì)性和約束力。在績(jī)效預(yù)算改革的推進(jìn)過(guò)程中，人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)水平有望得到有效提升，有助于更好維護(hù)人民的權(quán)利。同時(shí)，績(jī)效預(yù)算過(guò)程的透明性和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)性使公眾能夠參與到預(yù)算活動(dòng)中，也體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算的民主屬性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（三）績(jī)效預(yù)算的“法治性”

績(jī)效預(yù)算在本質(zhì)上是法治預(yù)算，注重“法治性”和對(duì)預(yù)算的官員問(wèn)責(zé)和制度治理。OECD國(guó)家績(jī)效預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)表明，績(jī)效預(yù)算需要充分的法律規(guī)則和制度環(huán)境供給，以體現(xiàn)和保障多方利益主體在政策周期內(nèi)的作用和利益。在預(yù)算法治框架下，我國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革需要持續(xù)完善預(yù)算法律法規(guī)體系和相關(guān)配套制度，持續(xù)優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資金配置三者之間的相互關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)合理、權(quán)責(zé)清晰和法治規(guī)范的財(cái)政激勵(lì)制度和績(jī)效預(yù)算問(wèn)責(zé)機(jī)制。通過(guò)在立法和制度設(shè)計(jì)中明確達(dá)到和未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，將績(jī)效預(yù)算制度與官員晉升和官員問(wèn)責(zé)制度相結(jié)合，能夠有效促進(jìn)績(jī)效預(yù)算的激勵(lì)相容和制度規(guī)范效果。除了在預(yù)算立法中加強(qiáng)關(guān)于預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的績(jī)效制度安排，在財(cái)政執(zhí)法中需要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，才能使績(jī)效預(yù)算真正發(fā)揮預(yù)算治理的效能。在績(jī)效預(yù)算模式下，公共預(yù)算的關(guān)注重點(diǎn)從投入管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹С鼋Y(jié)果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，在理念上對(duì)政府預(yù)算職責(zé)和功能進(jìn)行了必要拓展，而確保預(yù)算績(jī)效按照預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的妥適方式則是將預(yù)算全程納入法治化軌道中來(lái)。

三、績(jī)效預(yù)算改革的內(nèi)容層次和制度要素

自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的公共預(yù)算經(jīng)歷了從單式預(yù)算到復(fù)式預(yù)算的形式變化，從行政預(yù)算向民主預(yù)算的角色過(guò)渡，目前正朝著績(jī)效預(yù)算的理念和方向進(jìn)行改革。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見(jiàn)》表明，績(jī)效預(yù)算管理從中央部門和地方政府層面上升到國(guó)家層面，從局部實(shí)施發(fā)展到全面推進(jìn)，從事后評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變到目標(biāo)設(shè)定與評(píng)價(jià)相結(jié)合，從資金績(jī)效拓展到政府和政策績(jī)效，從項(xiàng)目績(jī)效覆蓋到單位、部門整體績(jī)效，并涵蓋預(yù)算全部環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域。按照《意見(jiàn)》的要求，當(dāng)前績(jī)效預(yù)算改革的指導(dǎo)思想是，“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”，“建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”，并“著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效率”。 本輪績(jī)效預(yù)算改革，需要在預(yù)算管理的全過(guò)程中充分體現(xiàn)績(jī)效理念和績(jī)效方法，構(gòu)建起覆蓋事前、事中、事后的績(jī)效管理閉環(huán)體系，完善預(yù)算管理相關(guān)流程，健全共性與行業(yè)領(lǐng)域個(gè)性相統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)體系，并建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、約束有力的責(zé)任約束激勵(lì)機(jī)制。

（一）構(gòu)建“全方位”績(jī)效管理格局

構(gòu)建“全方位”績(jī)效管理格局是指績(jī)效預(yù)算管理涉及的內(nèi)容要更為全面和廣泛，涵蓋財(cái)政收支發(fā)生的全部過(guò)程和環(huán)節(jié)，將績(jī)效要求置放于全部的預(yù)算過(guò)程之中?！叭轿弧奔劝ǜ骷?jí)政府收支預(yù)算“不留死角”地全面納入績(jī)效管理，確保預(yù)算資金的高效配置和可持續(xù)利用，也包括績(jī)效管理要全面滲透到部門和單位的每一筆預(yù)算，以激勵(lì)其更好地發(fā)揮管理自主權(quán)并統(tǒng)籌安排以實(shí)現(xiàn)“我要績(jī)效”目標(biāo)，還包括績(jī)效預(yù)算對(duì)政策和項(xiàng)目的全面管理，實(shí)行“量質(zhì)兼顧”綜合評(píng)價(jià)，并對(duì)重大政策和項(xiàng)目建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制。“花錢必有效”是績(jī)效預(yù)算管理的應(yīng)有之意，只要涉及財(cái)政資金的收入和支出，都事關(guān)人民公共財(cái)產(chǎn)的取得和用度，都應(yīng)當(dāng)貫徹最嚴(yán)格的“物盡其用”原則，應(yīng)納入預(yù)算管理的法定范圍中來(lái)，不允許存在任何的預(yù)算外資金或者不接受績(jī)效管理的預(yù)算事項(xiàng)。在更加注重加強(qiáng)和改善民生水平的新時(shí)代，預(yù)算支出還需要特別注重“統(tǒng)籌兼顧”和“量力而行”的原則，無(wú)論是各級(jí)政府、部門和單位，還是各類政策和項(xiàng)目的推進(jìn)，都需要體現(xiàn)績(jī)效管理要求與社會(huì)政策保障的有效協(xié)調(diào)。

（二）建立“全過(guò)程”績(jī)效管理鏈條

建立“全過(guò)程”績(jī)效管理鏈條是指績(jī)效預(yù)算管理在時(shí)序上觸及到預(yù)算管理的各個(gè)流程中，在預(yù)算過(guò)程的全部周期中均注重和實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的理念目標(biāo)。“全過(guò)程”既包括建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)重大政策和項(xiàng)目進(jìn)行事前的績(jī)效評(píng)估并為后續(xù)的預(yù)算審批提供依據(jù)，也包括強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，結(jié)合實(shí)際情況全面有效設(shè)置部門和單位整體績(jī)效目標(biāo)及政策、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，還包括實(shí)施績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，同時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和整體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度施行“雙重監(jiān)控”，確保績(jī)效目標(biāo)按照既定規(guī)劃如期完成。除此以外，“全過(guò)程”還包括通過(guò)各種客觀有效方式開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果加以實(shí)際運(yùn)用，并對(duì)后續(xù)政策和項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效評(píng)估與運(yùn)行管理產(chǎn)生正效應(yīng)。新一輪的績(jī)效預(yù)算改革，需要圍繞預(yù)算管理的主要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，在中央和地方兩個(gè)層面上，借助“大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、信息化”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，完善涵蓋績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理流程和監(jiān)督機(jī)制，并及時(shí)制定完善預(yù)算績(jī)效管理制度和實(shí)施細(xì)則。

（三）完善“全覆蓋”績(jī)效管理體系

完善“全覆蓋”績(jī)效管理體系是指一般公共預(yù)算和其他政府預(yù)算均需納入績(jī)效預(yù)算管理，真正實(shí)現(xiàn)全面系統(tǒng)規(guī)范的預(yù)算管理。就一般公共預(yù)算績(jī)效管理而言，在收入方面需要重點(diǎn)關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實(shí)施效果；在支出方面，要重點(diǎn)關(guān)注特別是重大政策和項(xiàng)目的預(yù)算資金配置效率、使用效益；在專項(xiàng)方面，需要注重政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)和政府債務(wù)等的項(xiàng)目績(jī)效管理。就其他政府預(yù)算而言，各級(jí)政府還要將政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入績(jī)效管理，加強(qiáng)四本預(yù)算之間的有效銜接，并構(gòu)建起“指標(biāo)清晰、評(píng)估科學(xué)、各自運(yùn)轉(zhuǎn)、整體呼應(yīng)”的績(jī)效評(píng)估、管理和應(yīng)用體系?？茖W(xué)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)既要遵循財(cái)政預(yù)算編制的基本規(guī)律，又要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控要求和行業(yè)發(fā)展需要等因素。OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明公共預(yù)算績(jī)效指標(biāo)應(yīng)支持政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，與國(guó)家、部門和區(qū)域的發(fā)展計(jì)劃和中期預(yù)算框架相協(xié)調(diào)。

四、深化績(jī)效預(yù)算改革的法治化路徑

自2003年我國(guó)首次提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系以來(lái)，績(jī)效預(yù)算改革法治化初見(jiàn)端倪。2009年，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，指導(dǎo)財(cái)政部門和預(yù)算部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2011年，財(cái)政部首次提出建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。2013年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，其中包括項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算三大績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架。2014年修訂后的《預(yù)算法》第一次將績(jī)效預(yù)算的概念和原則寫入法律。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》及時(shí)吸取多年來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確了改革的總體要求和具體安排，搭建了未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的格局和方向。新時(shí)代的績(jī)效預(yù)算改革需在已有成果上深化改革現(xiàn)行預(yù)算制度，完善以“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”為要素構(gòu)成的績(jī)效預(yù)算法律規(guī)范，并建構(gòu)以“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、問(wèn)責(zé)”為基本準(zhǔn)向的績(jī)效預(yù)算改革的體制機(jī)制和法治環(huán)境。

（一）規(guī)范透明的運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)前，在中央層面已經(jīng)明確要求建立全過(guò)程的績(jī)效管理鏈條，指明績(jī)效理念應(yīng)在預(yù)算活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)都需予以體現(xiàn)，后續(xù)財(cái)政部還會(huì)通過(guò)出臺(tái)規(guī)范性文件將上述目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具有操作性的方法和行動(dòng)。需要指出的是，由于長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的理論指引和方法指導(dǎo)，地方政府的績(jī)效預(yù)算管理改革存在地區(qū)間差異，全國(guó)范圍內(nèi)尚不存在統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效管理流程。具體而言，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督活動(dòng)的績(jī)效管理目前均存在不規(guī)范的地方。在地方層面，由于操作不統(tǒng)一、不規(guī)范等原因，績(jī)效預(yù)算只是作為一種理念附加在傳統(tǒng)的預(yù)算活動(dòng)之上，亟需建立規(guī)范透明的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制，將績(jī)效理念充分融入預(yù)算活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，用法律法規(guī)和制度規(guī)范指導(dǎo)政府的預(yù)算活動(dòng)。與此同時(shí)，績(jī)效管理也是透明預(yù)算的重要手段，績(jī)效管理要求在預(yù)算活動(dòng)中設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，向社會(huì)公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，透明預(yù)算的公開(kāi)信息可以將政府預(yù)算過(guò)程置于“陽(yáng)光”之下，能有效制約政府的財(cái)政行為。

（二）標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的指標(biāo)體系

基于經(jīng)驗(yàn)視角觀察，OECD國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革在指標(biāo)設(shè)計(jì)和權(quán)重分配問(wèn)題上受阻，績(jī)效預(yù)算改革未能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源優(yōu)化配置、績(jī)效文化培養(yǎng)形成和跨領(lǐng)域政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等預(yù)期目標(biāo)?？?jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的困難性和復(fù)雜性并不能掩蓋財(cái)政績(jī)效指標(biāo)對(duì)于績(jī)效管理的重要性，2013年，財(cái)政部在認(rèn)真研究和經(jīng)驗(yàn)比較基礎(chǔ)上出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》。在公共服務(wù)領(lǐng)域中市場(chǎng)很難對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行定價(jià)并通過(guò)價(jià)格機(jī)制對(duì)公共服務(wù)的供給和需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，績(jī)效管理恰好能夠有效發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用對(duì)政府服務(wù)的供需情況進(jìn)行反饋，而績(jī)效管理的合理性又取決于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化的程度。未來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善預(yù)算法律制度，特別是對(duì)已設(shè)立的預(yù)算指標(biāo)體系及時(shí)進(jìn)行比照，并借助信息化手段對(duì)更加大量的支出項(xiàng)目信息進(jìn)行分析和總結(jié)，從不同項(xiàng)目的評(píng)審結(jié)果中提取總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善已有的共性指標(biāo)體系，建立同類項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。同時(shí)，根據(jù)不同的預(yù)算支出領(lǐng)域和不同地域，在建立健全定量和定性相結(jié)合的共性指標(biāo)基礎(chǔ)上，構(gòu)建區(qū)分行業(yè)、領(lǐng)域、層次的指標(biāo)體系，并加強(qiáng)根據(jù)不同項(xiàng)目的共性和個(gè)性指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果之間的可比性，在體系協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上將其制度化。

（三）約束有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制

從財(cái)政監(jiān)督的角度，公共預(yù)算是“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的重要手段。預(yù)算在財(cái)政運(yùn)作過(guò)程中主要解決財(cái)政資金在政府與市場(chǎng)、政府部門內(nèi)部的橫向配置問(wèn)題。《預(yù)算法》雖然是一部程序法，但由于政府權(quán)力的運(yùn)行背后不得不依靠強(qiáng)大的財(cái)政資金支持，因而在預(yù)算程序中若能對(duì)預(yù)算權(quán)進(jìn)行合理配置，管住政府的錢袋子，將實(shí)現(xiàn)對(duì)以財(cái)政資金為依托的政府權(quán)力的有效約束。預(yù)算部門、單位以公共服務(wù)的績(jī)效作為正當(dāng)理由請(qǐng)求提供公共服務(wù)的必要資金，人大根據(jù)每筆支出的績(jī)效目標(biāo)的合理性行使預(yù)算審批權(quán)，公眾根據(jù)公開(kāi)的支出績(jī)效對(duì)財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督，從而劃清政府與市場(chǎng)的邊界，規(guī)范財(cái)政資金的流向，發(fā)揮宏觀調(diào)控的正外部性?？?jī)效預(yù)算對(duì)結(jié)果的側(cè)重必然要求對(duì)過(guò)程的放松管控，才能使政府部門充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性以提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?；凇盁o(wú)效必問(wèn)責(zé)”理念，各級(jí)政府首長(zhǎng)作為“關(guān)鍵少數(shù)”在執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中需要嚴(yán)格遵循預(yù)算的剛性約束，否則需要承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任與法律責(zé)任。與此同時(shí)，績(jī)效管理不僅表現(xiàn)為建立預(yù)算資金分配與績(jī)效目標(biāo)完成情況相關(guān)聯(lián)的激勵(lì)約束機(jī)制，更加重要的是為預(yù)算執(zhí)行主體提供一定的激勵(lì)相容機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

治國(guó)必先理財(cái)，理財(cái)才能治國(guó)。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革?？?jī)效預(yù)算是建立現(xiàn)代財(cái)政制度和深化預(yù)算體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè) “高效、責(zé)任、透明”服務(wù)型政府的重要途徑。我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的方向，需要面向“效率預(yù)算、民主預(yù)算、法治預(yù)算”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的績(jī)效推進(jìn)路徑，并完善以“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”為核心的績(jī)效預(yù)算法律法規(guī)。在全面依法治國(guó)的新時(shí)代，績(jī)效預(yù)算管理作為提升政府管理效能的“牛鼻子”，績(jī)效預(yù)算的法治化建設(shè)是政府“刀刃向內(nèi)”自我改革的重要體現(xiàn)。在《預(yù)算法》及其配套制度的指引下，全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效的充分融合，有利于節(jié)約公共支出成本，打破預(yù)算資金分配的固化格局，提高財(cái)政資源的配置效率和使用效益。在新時(shí)代，基于權(quán)責(zé)對(duì)等原則的績(jī)效預(yù)算改革的法治化建構(gòu)，還有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，提高人民滿意度，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>